Menettely : 2018/2112(INI)
Elinkaari istunnossa
Asiakirjan elinkaari : A8-0038/2019

Käsiteltäväksi jätetyt tekstit :

A8-0038/2019

Keskustelut :

PV 11/02/2019 - 16
CRE 11/02/2019 - 16

Äänestykset :

PV 12/02/2019 - 9.16
CRE 12/02/2019 - 9.16
Äänestysselitykset

Hyväksytyt tekstit :

P8_TA(2019)0077

MIETINTÖ     
PDF 220kWORD 72k
28.1.2019
PE 629.770v02-00 A8-0038/2019

perussopimusten määräysten täytäntöönpanosta tiiviimmän yhteistyön osalta

(2018/2112(INI))

Perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunta

Esittelijä: Alain Lamassoure

TARKISTUKSET
PERUSTELUT – YHTEENVETO TOSISEIKOISTA JA HAVAINNOISTA
 EUROOPAN PARLAMENTIN PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS
 KANSALAISVAPAUKSIEN SEKÄ OIKEUS- JA SISÄASIOIDEN VALIOKUNNAN LAUSUNTO
 TIEDOT HYVÄKSYMISESTÄASIASTA VASTAAVASSA VALIOKUNNASSA
 LOPULLINEN ÄÄNESTYS NIMENHUUTOÄÄNESTYKSENÄASIASTA VASTAAVASSA VALIOKUNNASSA

PERUSTELUT – YHTEENVETO TOSISEIKOISTA JA HAVAINNOISTA

Menettely ja lähteet

Tämän täytäntöönpanoa koskevan mietinnön valmistelun yhteydessä esittelijä on koonnut ja käyttänyt tietoja muun muassa seuraavista lähteistä:

  perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnan 24. syyskuuta 2018 järjestämä kuulemistilaisuus aiheesta tiiviimmän yhteistyön nykyisten muotojen toimielinrakenne ja hallinto

  kansalaisoikeuksien sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden politiikkayksikön tilaama tutkimus ”The Implementation of Enhanced Cooperation in the EU”

  Euroopan parlamentin tutkimuspalvelun (EPRS) suorittama vaikutusten jälkiarviointi aiheesta ”The implementation of the Treaty provisions concerning enhanced cooperation”

  parlamentin ulkoasiain pääosaston politiikkayksikön valmistelema perusteellinen analyysi hallitustenvälisestä yhteistyöstä liittovaltioissa

  tiedonhankintamatka Washington D.C:hen, Yhdysvaltoihin

  tiedonhankintamatka Berniin, Sveitsiin.

Tutkimuksen keskeiset tulokset

Sisäinen ulottuvuus

Perussopimusten määräykset tiiviimmästä yhteistyöstä

Perussopimusten mukaan vähintään yhdeksän jäsenvaltiota voivat aloittaa tiiviimmän yhteistyön EU:n politiikkojen puitteissa, lukuun ottamatta EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia aloja. Tämä antaa osallistuville jäsenvaltioille mahdollisuuden sopia perussopimuksissa alustavasti säädettyä tiiviimmästä yhteistyöstä kyseessä olevilla politiikanaloilla. Tiiviimpää yhteistyötä tehdään EU:n alaisuudessa EU:n toimielinten ja menettelyjen avulla (SEU-sopimuksen 20 artikla ja SEUT-sopimuksen 326 artikla).

Kaikki jäsenvaltiot voivat liittyä tiiviimpään yhteistyöhön milloin tahansa sen aloittamisen jälkeen. Niiden olisi myös voitava liittyä siihen milloin tahansa edellyttäen, että ne noudattavat yhteistyön yhteydessä tehtyjä päätöksiä (SEU-sopimuksen 20 artikla ja SEUT-sopimuksen 327, 328 ja 331 artikla).

Menettely tiiviimpään yhteistyöhön liittymiseksi on kuvattu SEUT-sopimuksen 329 artiklassa, ja se edellyttää hyväksyntää, jonka neuvosto antaa määräenemmistöpäätöksellä (kaikki jäsenvaltiot – myös ne, jotka eivät osallistu tiiviimpään yhteistyöhön) komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan.

Tiiviimmän yhteistyön puitteissa hyväksytyt säädökset eivät ole osa unionin säännöstöä. Niitä sovelletaan vain yhteistyöhön osallistuvissa jäsenvaltioissa (SEU-sopimuksen 20 artikla), eikä niitä voida määrätä jäsenvaltioille, jotka eivät osallistu yhteistyöhön.

Neuvosto ja komissio varmistavat, että tiiviimmän yhteistyön alalla toteutetut toimet ovat johdonmukaisia keskenään ja sopivat yhteen unionin politiikkojen kanssa (SEUT-sopimuksen 334 artikla).

Lissabonin sopimuksessa on mahdollistettu yhdyskäytävälausekkeiden soveltaminen tiiviimpään yhteistyöhön, lukuun ottamatta päätöksiä, jotka koskevat puolustusasioita tai joilla on sotilaallista merkitystä. Yhdyskäytävälausekkeet mahdollistavat siirtymisen määräenemmistöllä tapahtuvasta yksimielisestä äänestämisestä tai erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen (SEUT-sopimuksen 333 artikla).

Perussopimuksessa säädetään erityisistä menettelyistä, joita sovelletaan tiiviimpään yhteistyöhön yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla (SEU-sopimuksen 22 ja 31 artikla), pysyvään rakenteelliseen yhteistyöhön puolustuksen alalla (SEU-sopimuksen 42 artiklan 6 kohta ja 46 artikla), puolustusalan eurooppalaista tehtävää koskevaan yhteistyöhön ja Euroopan puolustusviraston puitteissa tehtävään yhteistyöhön (SEU-sopimuksen 44 ja 45 artikla) ja yhteistyöhön rikos- ja poliisiasioissa (SEUT-sopimuksen 82, 86 ja 87 artikla).

SEUT-sopimuksen 332 artiklassa käsitellään tiiviimmän yhteistyön taloudellisia näkökohtia ja säädetään, että tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta aiheutuvista muista kuin toimielinten hallintomenoista vastaavat yhteistyöhön osallistuvat jäsenvaltiot, jollei neuvosto Euroopan parlamenttia kuultuaan kaikkien jäsentensä yksimielisyydellä toisin päätä.

SEUT-sopimuksen 330 artiklan mukaan kaikki jäsenvaltiot voivat osallistua asioiden käsittelyyn, mutta äänestykseen osallistuvat vain tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvat jäsenvaltiot.

Esimerkkejä tiiviimmästä yhteistyöstä

Tiettyjä jäsenvaltioita ja jäsenvaltioiden ryhmiä koskevilla erityisillä perussopimuksen määräyksillä on ollut sijansa EU:n oikeudellisessa kehyksessä alkaen jo Rooman sopimuksesta, joka sisälsi erityismääräyksiä, jotka eivät estäneet Benelux-maiden alueellisten unioneiden olemassaoloa. Tämä suuntaus säilytettiin Ruotsin, Suomen ja Tanskan jäseneksi liittymisen yhteydessä, sillä ne jatkoivat Pohjoismaiden neuvoston jäseninä.

Nykyisen kaltainen tiiviimpi yhteistyö on ollut mahdollista unionissa siitä alkaen, kun Amsterdamin sopimus tuli voimaan vuonna 1999, mutta yhteistyötä virtaviivaistettiin ja tehostettiin merkittävästi Lissabonin sopimuksella, jolla siitä tehtiin ”oletusarvoinen menettely” eriytyvässä yhdentymisessä.

Tähän mennessä on hyväksytty vain neljä tiiviimmän yhteistyön tapausta, jotka liittyvät Euroopan syyttäjänvirastoon, avioerolainsäädäntöön, aviovarallisuussuhteiden sääntöihin ja Euroopan yhtenäispatenttiin. Näistä neljästä tapauksesta vain yhden (avioerolainsäädäntö) täytäntöönpano on alkanut.

Tiiviimmän yhteistyön erityistapaus – pysyvä rakenteellinen yhteistyö (PRY) – hyväksyttiin ja pantiin täytäntöön vuonna 2017.

Lisäksi tärkeä finanssitransaktioveroa koskeva tiiviimpi yhteistyö on vielä toteuttamatta, vaikka asia on saanut neuvoston hyväksynnän, jonka nojalla jäsenvaltioiden ryhmä voi käynnistää sen täytäntöönpanon.

Lisäksi on syytä mainita unionin muut eriytyvän yhdentymisen muodot: Schengenin sopimus (Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti ja Tanska eivät osallistu, kun taas muutama muu jäsenvaltio odottaa liittymistään), yhtenäisvaluutta (Yhdistynyt kuningaskunta ja Tanska eivät osallistu ja Ruotsi ei ole osallistunut toistaiseksi, kun taas muutamat muut jäsenvaltiot haluavat liittyä euroon heti, kun ne täyttävät tarvittavat vaatimukset) ja osallistumatta jättäminen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaan alueeseen (Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti, Tanska) ja yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan (Tanskan rakentava pidättäytyminen).

Nykyisten tiiviimpää yhteistyötä koskevien tapausten täytäntöönpanosta tehdyn tutkimuksen keskeiset havainnot

•    Nykyiset tiiviimpää yhteistyötä koskevat tapaukset ovat keskenään hyvin erilaisia, sillä osallistuvien jäsenvaltioiden määrä, käytetyt sääntelytekniikat, sihteeristön tai muun toimintavaihetta varten valitun hallinnollisen elimen tyyppi sekä rahoitus- ja henkilöstömääräykset vaihtelevat suuresti.

•    Kaikki nykyiset tiiviimpää yhteistyötä koskevat tapaukset ovat saaneet alkunsa siitä, että neuvostossa ei ole päästy yksimielisyyteen kyseessä olevasta asiasta.

•    PRY:tä lukuun ottamatta tiiviimpään yhteistyöhön on ryhdytty viimeisenä mahdollisena keinona sen seurauksena, että neuvostossa ei ole päästy sopuun komission ehdottamasta lainsäädäntöluonnoksesta.

•    Vaikka kyseessä on viimeinen mahdollinen keino, tiiviimpi yhteistyö on väline, jonka avulla on mahdollista ratkaista lainsäädäntötyön jumiutuminen yksimielisyysvaatimuksen seurauksena, lukuun ottamatta finanssitransaktioveroa, josta käytävät neuvottelut ovat vielä kesken.

•    Oikeusperusta on suurimmassa osassa tapauksia neuvoston asetus, lukuun ottamatta PRY:tä, jonka tapauksessa se on neuvoston päätös.

•    Osallistuvien jäsenvaltioiden määrä on yleensä paljon suurempi kuin yhdeksän jäsenvaltion kynnysarvo, ja se vaihtelee 17:stä 26:een jäsenvaltioon. Osallistumisen osalta on myös mielenkiintoista panna merkille, että Itävalta, Belgia, Ranska, Ranska, Kreikka, Italia, Portugali ja Slovenia ovat osallistuneet kaikkiin tiiviimpää yhteistyötä koskeviin tapauksiin niiden alusta alkaen ja että euroalueen jäsenvaltiot ovat tavallisesti tiiviimmän yhteistyön ytimessä ja että itäiset ja pohjoiset jäsenvaltiot sekä jäsenvaltiot, joilla on jo valmiiksi osallistumattomuuslausekkeita, osallistuvat vähemmän todennäköisesti tiiviimpään yhteistyöhön.

•    Vaikka ainoastaan osallistuvat jäsenvaltiot voivat äänestää, yleisesti ottaen kaikilla jäsenvaltioilla on oikeus osallistua tiiviimpää yhteistyötä koskeviin keskusteluihin.

•  Kaikkiin tiiviimpää yhteistyötä koskeviin tapauksiin sisältyy jonkinlainen uudelleentarkastelulauseke.

•    EPPOn toimintarakenne on selvästi monimutkaisin, sillä siihen sisältyy tiiviimpi yhteistyö yhtenäispatentin osalta mutta myös yhdistetyn patenttituomioistuimen perussopimusten ulkopuolinen satelliitteja koskeva hallitustenvälinen sopimus.

•    Vaikka finanssitransaktioveroa koskevan tiiviimmän yhteistyön toteuttaminen on vielä kesken, siihen liittyvä työnteko ei ole pysähtynyt, sillä siitä kiinnostuneet jäsenvaltiot jatkavat keskustelujaan aiheesta samalla kun komissio pyrkii pitämään myös muut kuin osallistuvat jäsenvaltiot mukana.

•    Vaikka jotkin tiiviimpää yhteistyötä koskevat tapaukset (kuten EPPO) voivat houkuttaa niihin osallistumattomia jäsenvaltioita vapaamatkustukseen, käytännössä osallistuvien jäsenvaltioiden määrä on suurin juuri näissä tapauksissa (26).

Tiiviimmän yhteistyön esteet ja haasteet

•    Tiiviimpään yhteistyöhön ryhtymiseen kulunut aika on ollut nykyisissä tapauksissa melko pitkä (keskimäärin 4–5 vuotta ja jopa 12 vuotta Euroopan yhtenäispatentin osalta), lukuun ottamatta PRY:n tapausta, joka tapahtui paljon nopeammin noin vuoden aikana. Menettelyjen pituutta selittää osittain vaatimus siitä, että tiiviimpää yhteistyötä olisi käytettävä viimeisenä mahdollisena keinona sen jälkeen, kun on selvää, että neuvostossa ei päästä asiasta yksimielisyyteen, mutta pitkä kesto voi johtua myös poliittisen tahdon puuttumisesta edetä nopeammin tiiviimmän yhteistyön kattamissa hyvin arkaluontoisissa aiheissa. Hyvä esimerkki tästä on PRY, jonka osalta poliittinen tahto oli vahvasti läsnä, minkä ansiosta PRY:n hyväksyminen ja täytäntöönpano kävivät paljon nopeammin kuin muissa tehostettua yhteistyötä koskevissa tapauksissa.

•    Tiiviimpi yhteistyö ei voi syntyä tyhjästä, vaan sen on seurattava komission ehdotusta, jonka osalta ei ole päästy sopuun tavanomaisessa lainsäädäntöprosessissa.

•    Tiiviimmän yhteistyön tiellä olevia esteitä ovat yksimielisyysvaatimus ja erilaiset itsemääräämisoikeuteen liittyvät kysymykset eri jäsenvaltioissa.

•    Tiiviimpi yhteistyö on rajattu jaettuun toimivaltaan kuuluville aloille, eikä se saa heikentää sisämarkkinoita, mikä on merkittävä mutta subjektiivinen vaatimus, ja komissiolla on yksinomainen toimivalta päättää, onko se täytetty. Tämä voi myös lannistaa jäsenvaltioita ja estää niitä ryhtymästä tiiviimpään yhteistyöhön sisämarkkinoihin liittyvillä aloilla, sillä niiden olisi perusteltava, miten niiden yhteistyö ei heikennä sisämarkkinoita.

•    Määräenemmistöpäätöksentekoa koskeva vaatimus, jonka mukaan kaikkien jäsenvaltioiden on osallistuttava tiiviimmän yhteistyön hyväksymisvaiheeseen, saa aikaan sen, että tiiviimpää yhteistyötä on melko vaikea käynnistää vaaditun jäsenvaltioiden vähimmäismäärän kanssa – ja se on vielä epätodennäköisempää, jos tiiviimpään yhteistyöhön ryhdytään aloilla, joilla määräenemmistöpäätöksenteko on aiemmin epäonnistunut.

•    On vaikea määritellä, mikä on SEU-sopimuksen 20 artiklan 2 kohdassa edellytetty kohtuullinen ajanjakso katsoa, että yksimielisyysvaatimuksen umpikujaa ei voida ratkaista ja että tiiviimpään yhteistyöhön olisi siksi ryhdyttävä.

•    Euroopan parlamentin osallistuminen on melko rajallista, vaikka sen suostumus vaaditaan ennen kuin neuvosto antaa suostumuksensa sille, että halukkaat jäsenvaltiot voivat ryhtyä tiiviimpään yhteistyöhön.

•    Perussopimuksiin ei sisälly määräystä siitä, miten olisi suhtauduttava jäsenvaltioon, joka haluaa luopua olemassa olevasta tiiviimmästä yhteistyöstä tai joka ei enää täytä sen vaatimuksia, lukuun ottamatta PRY:n erityistapausta (SEU-sopimuksen 46 artiklan 4 ja 5 kohta).

•    Tiiviimmän yhteistyön järjestämisessä on mahdollinen porsaanreikä, joka liittyy siihen, että yksimielisyysvaatimusta on jatkettava tiiviimmässä yhteistyössä, jollei SEUT‑sopimuksen 333 artiklaan sisältyvää yhdyskäytävälauseketta käytetä määräenemmistöpäätöksentekoon siirtymiseksi. On olemassa vaara siitä, että yhteistyöstä kiinnostumaton jäsenvaltio voisi tulla mukaan tiiviimpään yhteistyöhön ainoastaan sen etenemisen sabotoimiseksi yksimielisyysvaatimuksen vuoksi ja estääkseen määräenemmistöpäätöksentekoon siirtymiseen yhdyskäytävälausekkeen avulla.

•    Vaikka tiiviimpi yhteistyö tarjoaa ratkaisuja yhteisiin ongelmiin kätevästi unionin institutionaalisen ja hallinnollisen tuen avulla, se ei ole lopettanut sitä, että jäsenvaltiot pyrkivät ratkaisuihin EU:n perussopimusten ulkopuolella.

Ulkoinen ulottuvuus

Liittovaltiotasoa alemman tason yhteistyön joustavat muodot EU:n jäsenvaltioissa

EU:n jäsenvaltioista Saksan ja Italian lainsäädäntöön sisältyy säännöksiä, jotka sallivat erilaiset joustavan yhteistyön muodot liittovaltiotasoa alemmalla tasolla. Niitä voidaan verrata jossain määrin tiiviimpään yhteistyöhön. Italian perustuslain 117 pykälän toiseksi viimeinen kappale kuuluu seuraavasti: ”Alueiden väliset sopimukset, joiden tarkoituksena on alueellisten toimintojen suorituskyvyn parantaminen ja joilla voidaan myös perustaa yhteisiä elimiä, on ratifioitava alueellisella lailla.” Näitä sopimuksia hyväksytään usein yhteisten hankkeiden suorittamista varten. Tämä koskee erityisesti rajatylittäviä hankkeita (terveydenhuolto, liikenne, julkisten palvelujen digitalisointi jne.). Sopimuksia hyväksytään aloilla, jotka eivät kuulu osavaltion yksinomaiseen toimivaltaan. Niille annetaan erilaisia nimiä, joita ovat esimerkiksi yleissopimus, pöytäkirja ja sopimus.

Saksan osavaltiot osallistuvat vertikaaliseen ja horisontaaliseen koordinointiin, jotta ne voivat ratkaista käytännön ongelmia, mikä edellyttää usein tilapäistä tai pysyvää alueiden rajat ylittävää yhteistyötä. Osavaltioiden välillä ja kesken harjoitettavan horisontaalisen yhteistyön sanotaan tapahtuvan eräänlaisella perustuslain ulkopuolisella ”kolmannella tasolla” liittovaltion ja osavaltioiden välillä. Kolmen kuukauden välein järjestettävissä osavaltioiden pääministereiden kokouksissa pohditaan yhteisiä liittovaltiolle esitettäviä vaatimuksia, ja osavaltioiden aihealakohtaiset ministerit tapaavat säännöllisesti pohtiakseen monia erilaisia aiheita ja myös lainsäädäntöluonnoksia. Osavaltioiden pääministereiden kokouksella on monta eri tehtävää, kuten toimiminen osavaltioiden hallitusten toimien jatkuvuuden takaajana Saksan liittoneuvoston (Bundesrat) enemmistöjen vaihtumisesta huolimatta, valvontavälineenä liittovaltioon nähden ja EU:hun liittyvien kehityskulkujen vahtikoirana, erilaisten osavaltioiden välisten sopimusten selvitysyhteisönä ja osavaltioiden ministerikokousten välimiehenä. Yksimielisyyssääntö ja pääministerikokousten johtajuuden kierto eivät kannusta vahvasti puolueelliseen lähestymistapaan.

Yleisin ja parhaiten tunnettu osavaltioiden välisen yhteistyön oikeudellinen väline on osavaltioiden välinen sopimus. Se ei perustu liittovaltion eikä osavaltioiden lainsäädäntöön vaan ”yhteistyöhön liittyvään tapaoikeuteen” (Kooperationsgewohnheitsrecht), joka on olemassa liittovaltion ja osavaltioiden välillä ”kolmannella tasolla”. Sopimuksia on kahdenlaisia: ”hallinnollinen sopimus” ja ”osavaltiosopimus”. Niiden erona on se, että ensiksi mainittu on rajattu osavaltioiden toimeenpanoviranomaisille, kun taas toiseksi mainittu ”osavaltiosopimus” sitoo osavaltioita sellaisenaan, ja osavaltioiden parlamenttien on hyväksyttävä se. Tällaisia sopimuksia ovat esimerkiksi sopimukset tiettyjen julkisten radio- ja televisioverkkojen perustamisesta ja niiden kuuntelu- ja katselumaksuista tai sopimukset, joilla säännellään oppilasjakaumaa eri yliopistoissa. Sopimukseen voivat osallistua kaikki osavaltiot tai vain osa niistä.

Virallisten ja laillisesti sitovien sopimusten lisäksi on olemassa ”poliittinen ymmärrys” (politische Absprache), joka on usein osavaltioiden ministereiden kokouksen tulosta ja joka koskee poliittisia asioita, joilla on ylikansallista merkitystä. Esimerkiksi Saksan liittotasavallan osavaltioiden koulutus- ja kulttuuriministereiden pysyvä kokous (KMK) kokoaa yhteen osavaltioiden ministerit ja senaattorit, jotka ovat vastuussa koulutuksesta, korkeakoulutuksesta, tutkimuksesta ja kulttuurista. Tämä elin hyväksyy päätöslauselmia, joilla on suosituksen asema. Nämä ”ymmärrykset” eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta niiden katsotaan olevan poliittisesti ja moraalisesti sitovia.

Unionin ulkopuolella

Hallitustenvälinen yhteistyö on käsite, joka esiintyy eri laajuudessa ja eri muodoissa useissa liittovaltioissa Euroopan unionin ulkopuolella. Esittelijä on tarkastellut erityisesti Yhdysvaltoja, Sveitsiä, Australiaa ja Kanadaa.

Yhdysvallat

Yhdysvaltojen poliittisessa ja oikeudellisessa järjestelmässä on useita osavaltioiden välisiä joustavan yhteistyön muotoja (osavaltioiden väliset sopimukset, Uniform Act -säädökset, yhteisymmärryspöytäkirjat), jotka voivat vastata jossain määrin tiiviimpää yhteistyötä EU:ssa. Yhdysvaltojen federalismin (kilpaileva federalismi) erilaisen luonteen vuoksi osavaltioiden välisillä sopimuksilla säänneltävät politiikanalat ovat kuitenkin hyvin erilaisia kuin ne alat, joilla tiiviimpään yhteistyöhön ryhdytään todennäköisimmin EU:ssa. Monet Yhdysvaltojen politiikkoja koskevista osavaltioiden välisistä sopimuksista koskevat sisämarkkinoihin liittyviä politiikkoja, kuten verotusta, tutkintojen vastavuoroista tunnustamista ja yhteisen infrastruktuurin saatavuutta (vesiväylät, metrojärjestelmä ja liikenne). Yleisenä tavoitteena on helpottaa kansalaisten ja yritysten elämää tarvitsematta ryhtyä toimiin liittovaltiotasolla, jolla sääntely kestää liian kauan. Jotkin osavaltioiden välisistä sopimuksista ovat kansallisia, mikä tarkoittaa sitä, että kaikki osavaltiot osallistuvat niihin, mutta liittovaltio ei ole mukana. Sopimukset valitaan muodoksi tavallisesti siksi, että ne tuottavat tuloksia nopeammin kuin liittovaltiotason osallistuminen.

EU on puolestaan onnistunut jo yhdenmukaistamaan merkittävästi sisämarkkinoita koskevia sääntöjä, ja alat, joilla tiiviimpää yhteistyötä tehdään useammin, ovat poliittisesti kiistanalaisempia aloja, joilla ei päästä yksimieliseen sopuun kaikkien jäsenvaltioiden välillä. Monet aloista, joilla EU käynnistää tiiviimmän yhteistyön, kuten esimerkiksi PRY ja EPPO, kuuluvat Yhdysvaltojen järjestelmässä liittovaltion toimivaltaan.

Mitä osavaltioiden välisten sopimusten ja tiiviimmän yhteistyön asemaan oikeusjärjestyksessä tulee, osavaltioiden väliset sopimukset ovat osavaltioiden välisiä sopimuksia eivätkä liittovaltion lakeja. Osavaltioiden välisillä sopimuksilla on kuitenkin liittovaltion lain arvo, jos kongressi pitää tarpeellisena niiden vahvistamista, mitä tapahtuu melko usein. Tiiviimmän yhteistyön tapauksessa puolestaan kaikista tämän menettelyn myötä säädetyistä laeista tulee osa unionin lainsäädäntöä.

Osavaltioiden väliset sopimukset ovat myös erittäin joustavia – sopimusten jäsenet voivat vaihdella, ja osavaltioiden liittyminen sopimukseen ja eroaminen sopimuksesta sekä osavaltioiden erottaminen sopimuksesta ovat tavallisia.

Samalla näiden kahden järjestelmän välillä on kuitenkin myös joitakin yhteneväisyyksiä. Esimerkiksi Uniform Act -säädökset vaikuttavat hyvin samankaltaisilta avioerolainsäädäntöä ja aviovarallisuussuhteiden sääntöjä koskevien EU:n tiiviimmän yhteistyön tapausten kanssa, kun taas finanssitransaktiovero – jos se lopulta toteutetaan – voisi olla samankaltainen verotukseen liittyvien osavaltioiden välisten sopimusten kanssa.

Yhdysvaltojen esimerkki osavaltioiden välisen yhteistyön muodoista voi olla kuitenkin hyödyllinen EU:n tiiviimmän yhteistyön käytännön järjestelyille. Erityisen hyödyllistä voisi olla luoda erityinen valiokunta, joka valvoisi aloja, joilla tiiviimpää yhteistyötä voitaisiin kehittää tulevaisuudessa. Yhdysvalloissa tästä tehtävästä vastaavat National Governors’ Association, Uniform Laws Commission ja National Centre for Interstate Compacts, jotka etsivät proaktiivisesti aloja, joilla osavaltioiden välinen yhteistyö voisi olla hedelmällistä. Lisäksi osavaltioiden välisten sopimusten sisältö on hyvin yksityiskohtainen, ja niiden osalta on hyväksytty sääntöjä, jotka sääntelevät sopimuksen päivittäistä toimintaa sen jälkeen, kun poliittinen sopimus on tehty. Tämä voisi olla toinen ala, jota voitaisiin soveltaa tulevaan tiiviimpään yhteistyöhön – menettelysäännöt, joissa määritellään täsmällisesti tiiviimmän yhteistyön päätöksenteko, hallinto ja talousarvio käynnistämisen jälkeen.

Kanada

Hallitustenvälisiä suhteita hallitsee Kanadan toimeenpanovallan käyttäjä, eikä Kanadan perustuslaki sisällä erityisiä säännöksiä provinssien, territorioiden ja liittovaltion hallinnon välisestä hallitustenvälisestä yhteistyöstä. Lisäksi parlamenttien rooli hallitustenvälisessä yhteistyössä on lähes olematon.

Hallitustenväliset suhteet institutionalisoituvat pääministerikokouksissa (pääministerin kanssa) ja liittovaltion neuvostossa (ilman pääministeriä). Vaikuttaa kuitenkin siltä, että näillä foorumeilla ei tuoteta sitovaa hallitustenvälistä lainsäädäntöä. Kanadassa on olemassa virallisia ja epävirallisia konkordaatteja, mutta ne ovat vain ohjeellisia eivätkä sido laillisesti sopimusosapuolia.

Kanadan järjestelmän erityispiirre on provinssien mahdollisuus päättää olla osallistumatta liittovaltion ja provinssien väliseen kustannustenjako-ohjelmaan tai sanoutua irti tulevista perustuslaillisista muutoksista, jotka siirtäisivät lainsäädäntövallan lainsäädäntöelimiltä parlamentille. Vuoden 1982 Constitutional Act -säädöksessä on taattu taloudellinen korvaus kaikille provinsseille, jotka sanoutuvat irti tällaisista muutoksista, jotka liittyvät koulutukseen tai muihin kulttuuriasioihin. Quebec on jo vuodesta 1965 alkaen sanoutunut irti merkittävistä ohjelmista, kuten sairaalavakuutuksesta, ammattikoulutuksesta, kansanterveydestä ja vanhusten ja vammaisten tuesta Established Programs Act -säädöksellä.

Sveitsi

Sveitsin perustuslain 48 artiklan nojalla kantoneilla on oikeus tehdä ”kantonien välisiä sopimuksia”. Kantonien välisen yhteistyön tärkein muoto ovat konkordaatit, joita käytetään olemassa olevan lainsäädännön täytäntöönpanoa varten tai lainsäädännön ja määräysten laatimiseksi ja yhdenmukaistamiseksi eri kantoneissa. Jokaisen konkordaatin on käytävä läpi kyseessä olevan kantonin lainsäädäntömenettely, ja konkordaattia kohdellaan sitovana interaktionaalisena lakina.

Toinen horisontaalisen yhteistyön muoto ovat kantonien väliset konferenssit, jotka ovat hallitustenvälisten suhteiden pysyviä foorumeja, joissa kunkin kantonin tietystä alasta vastaavan hallintoneuvoston jäsenet tapaavat ja keskustelevat. Yksi erityinen esimerkki tällaisista konferensseista on kantonin hallitusten konferenssi, jonka perustamisen päätarkoituksena oli vaikuttaa kansainvälisiä suhteita ja erityisesti Euroopan yhdentymistä koskeviin politiikkoihin.

Australia

Provinssien välillä tehtävät hallitustenväliset sopimukset ovat tärkeitä ja joustavia työkaluja, joiden avulla voidaan käsitellä asioita, joissa valta on sekä liittovaltiotasolla että liittovaltiotasoa alemmalla tasolla. Tämän lisäksi Australian osavaltiot harjoittavat paljon niin sanottua ”peilauslainsäädäntöä”. Tämä tarkoittaa yksinkertaisesti selitettynä sitä, että osavaltio voi hyväksyä lainsäädäntöä noudattamalla osavaltiotasolla sovellettavaa tavanomaista lainsäädäntömenettelyä. Kun lainsäädäntö on hyväksytty, se on suoraan sovellettavissa missä tahansa muussa osavaltiossa, joka haluaa kopioida sen.


EUROOPAN PARLAMENTIN PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS

perussopimusten määräysten täytäntöönpanosta tiiviimmän yhteistyön osalta

(2018/2112(INI))

Euroopan parlamentti, joka

–  ottaa huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) tiiviimpään yhteistyöhön liittyvät määräykset ja erityisesti 20 artiklan, 42 artiklan 6 kohdan ja 44, 45 ja 46 artiklan sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 82, 83, 86, 87, 187, 188, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333 ja 334 artiklan,

–  ottaa huomioon perussopimuksen määräykset eriytetyn yhdentymisen muista muodoista ja erityisesti SEUT-sopimuksen 136, 137 ja 138 artiklan niihin jäsenvaltioihin sovellettavista määräyksistä, joiden valuutta on euro,

–  ottaa huomioon sopimuksen talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta (vakaussopimus),

–  ottaa huomioon pöytäkirjan N:o 10 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 42 artiklaan perustuvasta pysyvästä rakenteellisesta yhteistyöstä, pöytäkirjan N:o 14 euroryhmästä ja pöytäkirjan N:o 19 osaksi Euroopan unionia sisällytetystä Schengenin säännöstöstä,

–  ottaa huomioon 16. helmikuuta 2017 antamansa päätöslauselman Euroopan unionin toiminnan parantamisesta hyödyntämällä Lissabonin sopimuksen tarjoamia mahdollisuuksia(1),

–  ottaa huomioon 16. helmikuuta 2017 antamansa päätöslauselman Euroopan unionin nykyisen toimielinrakenteen mahdollisista kehityskuluista ja mukautuksista(2),

–  ottaa huomioon 16. helmikuuta 2017 antamansa päätöslauselman euroalueen budjettikapasiteetista(3),

–  ottaa huomioon 16. maaliskuuta 2017 antamansa päätöslauselman yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan perustuslaillisista, oikeudellisista ja institutionaalisista vaikutuksista: Lissabonin sopimuksen antamat mahdollisuudet(4),

–  ottaa huomioon 17.tammikuuta 2019 antamansa päätöslauselman eriytetystä yhdentymisestä(5),

–  ottaa huomioon 1. maaliskuuta 2017 julkaistun komission valkoisen kirjan (COM(2017)2025) ja viisi sen jälkeistä pohdinta-asiakirjaa (COM(2017)0206), COM(2017)0240, COM(2017)0291, COM(2017)0315, COM(2017)0358),

–  ottaa huomioon 25. maaliskuuta 2017 annetun Rooman julistuksen,

–  ottaa huomioon työjärjestyksen 52 artiklan sekä valiokunta-aloitteisten mietintöjen laatimista koskevasta lupamenettelystä 12. joulukuuta 2002 tehdyn puheenjohtajakokouksen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja liitteen 3,

–  ottaa huomioon perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnan mietinnön ja kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan lausunnon (A8-0038/2019),

A.  ottaa huomioon, että tiiviimpi yhteistyö tietyillä aloilla, jotka eivät kuulu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan, on erityisesti unionin edun mukaista, jotta se voi edistää Euroopan yhdentymistä ja helpottaa kansalaistensa elämää;

B.  ottaa huomioon, että SEU-sopimuksen 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti tiiviimmän yhteistyön on tarkoitus olla viimeinen keino, kun on todettu, ettei koko unioni voi saavuttaa tälle yhteistyölle asetettuja tavoitteita kohtuullisessa ajassa;

C.  katsoo, että tiiviimpää yhteistyötä ei pitäisi nähdä jäsenvaltioiden syrjäyttämisen tai jakamisen välineenä vaan pragmaattisena ratkaisuna Euroopan yhdentymisen edistämiseksi;

D.  ottaa huomioon, että tiettyjen politiikanalojen arkaluonteisuuden vuoksi tavallisen lainsäätämisjärjestyksen noudattaminen on vaikeaa, mikä johtuu paitsi yksimielisyysvaatimuksesta myös vakiintuneesta käytännöstä, jonka mukaan neuvosto pyrkii aina jäsenvaltioiden väliseen yksimielisyyteen, vaikka määräenemmistö riittäisi päätöksen tekemiseen;

E.  toteaa, että finanssitransaktioveroa lukuun ottamatta kaikki tiiviimpää yhteistyötä koskevat aloitteet olisi voitu hyväksyä neuvostossa määräenemmistöllä, jos tätä menettelyä olisi sovellettu yksimielisyyden asemesta;

F.  ottaa huomioon, että on olemassa useita tapauksia, joissa jäsenvaltioiden muodostamat ryhmät harjoittavat keskenään kahdenvälistä tai monenvälistä yhteistyötä perussopimuskehyksen ulkopuolella esimerkiksi puolustuksen alalla; ottaa huomioon, että talous- ja rahoituskriisistä aiheutuvat paineet tehdä pikaisia päätöksiä ja selviytyä yksimielisyysvaatimuksesta tietyillä aloilla ovat johtaneet siihen, että EU:n oikeudellisen kehyksen ulkopuolella on hyväksytty hallitustenvälisiä välineitä, kuten Euroopan vakausmekanismi (EVM) ja sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta (vakaussopimus);

G.  ottaa huomioon, että tiiviimpi yhteistyö on menettely, jossa vähintään yhdeksän jäsenvaltion sallitaan tehdä tiiviimpää yhteistyötä alalla, joka kuuluu EU:n rakenteeseen, mutta ilman, että muut jäsenvaltiot ovat osallisina; ottaa huomioon, että tiiviimpi yhteistyö antaa siihen osallistuville jäsenvaltioille mahdollisuuden saavuttaa yhteisen tavoitteen tai panna alulle yhteisen hankkeen ja selvitä neuvottelujen lamaantumisesta tai tilanteesta, jossa yksi tai useampi jäsenvaltio estää päätöksenteon, joka edellyttää yksimielisyyttä; ottaa huomioon, että SEU-sopimuksen 20 artiklan 4 kohdan mukaisesti tiiviimmän yhteistyön puitteissa hyväksyttyjen säädösten olisi oltava sitovia ainoastaan yhteistyöhön osallistuville jäsenvaltioille; ottaa huomioon, että tiiviimpi yhteistyö rajoittuu aloihin, joilla EU:lla ei ole yksinomaista toimivaltaa;

H.  ottaa huomioon, että SEUT-sopimuksen 328 artiklan 1 kohdan mukaan komissio ja tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvat jäsenvaltiot pyrkivät edistämään mahdollisimman monen jäsenvaltion osallistumista yhteistyöhön;

I.  ottaa huomioon, että tiiviimpi yhteistyö on tuottanut tyydyttäviä tuloksia avioerolainsäädännössä(6) ja että se tarjoaa mielenkiintoisia näkymiä aviovarallisuussuhteisiin liittyvien sääntöjen(7) suhteen, Euroopan yhtenäispatentin ja Euroopan syyttäjänviraston osalta;

J.  ottaa huomioon, että tiiviimmästä yhteistyöstä saadut alustavat kokemukset ovat tuoneet esille tämän käsitteen soveltamiseen liittyviä vaikeuksia, koska perussopimuksissa on niukasti säännöksiä sen käytännön täytäntöönpanosta ja koska unionin toimielimet eivät ole ryhtyneet riittäviin jatkotoimiin;

K.  ottaa huomioon, että EU:n jäsenvaltioissa ja EU:n ulkopuolisissa liittovaltioissa käytettyjen erilaisten liittovaltiomallien analyysi osoitti, että liittovaltiotasoa alemman tason toimijat käyttävät usein joustavan yhteistyön mekanismeja yhteiseen etuun liittyvillä aloilla;

L.   ottaa huomioon, että ilman yhdyskäytävälausekkeita, joiden perusteella neuvosto voi siirtyä yksimielisyydestä määräenemmistöpäätöksentekoon, ja ilman perussopimusten perusteellista uudistamista vaikuttaa todennäköiseltä, että jäsenvaltioiden on turvauduttava tulevaisuudessa tiiviimmästä yhteistyöstä annettuihin määräyksiin, jotta ne voivat ratkaista yhteiset ongelmat ja saavuttaa yhteiset tavoitteet;

M.  katsoo, että tiiviimmän yhteistyön sujuvan täytäntöönpanon kannalta on tärkeää laatia luettelo kysymyksistä, jotka on ratkaistava, ja tarjota etenemissuunnitelma, jotta tiiviimpi yhteistyö toimisi tehokkaasti perussopimusten hengen ja kirjaimen mukaisesti;

Tärkeimmät havainnot

1.  on huolissaan siitä, että vaikka tiiviimpi yhteistyö tarjoaa ratkaisun yhteiseen ongelmaan hyödyntämällä unionin toimielinrakennetta ja vähentämällä siten jäsenvaltioiden hallinnollisia kustannuksia, se ei ole poistanut täysin tarvetta turvautua perussopimusten ulkopuolisiin hallitustenvälisiin ryhmittäin tehtäviin ratkaisuihin, jotka vaikuttavat kielteisesti EU:n oikeudellisen kehyksen johdonmukaiseen soveltamiseen ja johtavat siten asianmukaisen demokraattisen valvonnan puuttumiseen;

2.  katsoo, että unionin yhteinen toimielinkehys olisi säilytettävä, jotta voidaan saavuttaa sen yhteiset tavoitteet ja taata kaikkien kansalaisten tasa-arvon periaate; vaatii, että noudatetaan yhteisön tai unionin menetelmää;

3.  korostaa, että toisin kuin hallitustenväliset sopimukset tiiviimpi yhteistyö tarjoaa ongelmanratkaisukeinon, joka on paitsi laillinen myös kätevä, sillä se perustuu perussopimusten säännöksiin ja toimii unionin toimielinrakenteen puitteissa;

4.  huomauttaa, että vaikka tiiviimpää yhteistyötä ei ole käytetty laajamittaisesti sen jälkeen, kun siitä säädettiin Amsterdamin sopimuksessa, koska sen on tarkoitus olla viimeinen keino, sen merkitys vaikuttaa kasvavan ja se tuottaa konkreettisia tuloksia;

5.  panee merkille, että saatujen kokemusten perusteella tiiviimpää yhteistyötä tehdään useimmin aloilla, joita hallinnoidaan käyttämällä yksimielisyyttä edellyttävää erityistä lainsäätämisjärjestystä, ja sitä on käytetty pääasiallisesti oikeus- ja sisäasioiden alalla;

6.  huomauttaa, että tiiviimpään yhteistyöhön ryhtymistä ja sen täytäntöönpanoa koskeva menettely on ollut tähän mennessä melko pitkä, mikä on erityisesti seurausta epäselvästä määritelmästä, joka koskee kohtuullista ajanjaksoa, jonka puitteissa on varmistettava, että tarvittavaa äänikynnystä ei saavuteta ja että vahvaa poliittista tahtoa nopeampaa etenemistä varten ei ole;

7.  panee merkille, että tiiviimmästä yhteistyöstä sopimista ja yhteistyön hallintoa koskevien selkeiden perusperiaatteiden puuttuminen, kuten esimerkiksi yhteisiin elimiin sovellettava laki tai menettelyt jo olemassa olevasta yhteistyöstä eroamiseksi, ovat tehneet tiiviimmästä yhteistyöstä sopimisen epätodennäköisemmäksi;

8.  palauttaa mieliin, että vaikka tiiviimpi yhteistyö hyötyy unionin toimielinrakenteesta ja oikeusjärjestyksestä, sitä ei aiota automaattisesti sisällyttää osaksi unionin säännöstöä;

9.  uskoo, että vaikka tiiviimpää yhteistyötä pidetään toiseksi parhaana vaihtoehtona, se on yhä toteuttamiskelpoinen työkalu ongelmien ratkaisemiseksi unionin tasolla ja joistakin institutionaalisista umpikujista selviytymiseksi;

10.  katsoo, että tiiviimmän yhteistyön tehokkaaseen täytäntöönpanoon ja järjestämiseen liittyvät ongelmat ovat samat riippumatta siitä, mistä politiikanalasta on kyse tai missä muodossa yhteistyötä tehdään;

Suositukset

11.  ehdottaa siksi, että etsitään ratkaisuja erinäisiin ongelmiin ja noudatetaan alla esitettyä etenemissuunnitelmaa tiiviimmän yhteistyön sujuvan ja tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi;

Päätöksentekoprosessi

12.  huomauttaa, että tiiviimmän yhteistyön poliittisen sysäyksen on tultava jäsenvaltioilta, mutta sen sisältöä koskevien keskustelujen olisi perustuttava komission ehdotukseen;

13.  palauttaa mieliin, että SEUT-sopimuksen 225 artiklassa annetaan Euroopan parlamentille lähes lainsäädännöllinen aloiteoikeus, joka olisi tulkittava parlamentin mahdollisuudeksi käynnistää tiiviimpi yhteistyö sellaisen komission ehdotuksen pohjalta, jonka osalta ei ole päästy sopuun tavallisessa päätöksentekomenettelyssä kahden peräkkäisen neuvoston puheenjohtajakauden aikana;

14.  katsoo, että olisi tultava siihen johtopäätökseen, ettei koko unioni voi saavuttaa yhteistyölle asetettuja tavoitteita SEU-sopimuksen 20 artiklan mukaisesti, jos kahden peräkkäisen neuvoston puheenjohtajakauden aikana ei ole edistytty merkittävästi,

15.  suosittaa, että jäsenvaltioiden pyyntöjen keskinäisen tiiviimmän yhteistyön aloittamisesta olisi perustuttava periaatteessa tavoitteisiin, jotka ovat vähintään yhtä kunnianhimoisia kuin komission esittämät tavoitteet, ennen kuin todetaan, että koko unioni ei voi saavuttaa tavoitteita kohtuullisessa ajassa;

16.  suosittelee vahvasti, että SEUT-sopimuksen 333 artiklan erityinen yhdyskäytävälauseke aktivoidaan, jotta siirrytään yksimielisyydestä määräenemmistöpäätöksentekoon ja erityisestä lainsäädäntömenettelystä tavalliseen lainsäädäntömenettelyyn heti sen jälkeen, kun neuvosto on hyväksynyt tiiviimmän yhteistyön aloittamisen, jotta vältytään uusilta esteiltä siinä tapauksessa, että osallistuvien jäsenvaltioiden määrä on huomattava;

17.  katsoo, että tiiviimmän yhteistyön hyväksymistä koskevassa päätöksessä on määriteltävä kehys suhteille muiden kuin osallistuvien jäsenvaltioiden kanssa; katsoo, että jäsenvaltioiden, jotka eivät osallistu tähän tiiviimpään yhteistyöhön, olisi kuitenkin osallistuttava tiiviimmän yhteistyön kohteena olevasta aiheesta käytäviin keskusteluihin;

18.  palauttaa mieliin, että sekä komission että neuvoston pääsihteeristöillä on tärkeä rooli sen varmistamisessa, että muut kuin osallistuvat jäsenvaltiot eivät jää jälkeen tavalla, joka tekee osallistumisesta myöhemmässä vaiheessa vaikeaa;

Hallinto

19.  suosittelee, että komissio toimisi aktiivisessa roolissa tiiviimmän yhteistyön kaikissa vaiheissa alkaen ehdotuksesta ja ulottuen tiiviimmän yhteistyön täytäntöönpanoa koskeviin keskusteluihin;

20.  vahvistaa, että EU:n toimielinten yhtenäisyys on säilytettävä ja että tiiviimpi yhteistyö ei saa johtaa rinnakkaisten institutionaalisten järjestelyjen luomiseen, vaan sen olisi mahdollistettava tarvittaessa erityisten elinten perustaminen osaksi EU:n oikeudellista kehystä, ilman että puututaan unionin toimielinten ja elinten toimivaltuuksiin ja rooliin;

Parlamentaarinen valvonta

21.  palauttaa mieliin, että Euroopan parlamentti on vastuussa tiiviimmän yhteistyön parlamentaarisesta valvonnasta; pyytää, että kansalliset parlamentit ja tarvittaessa alueelliset parlamentit osallistuisivat vahvemmin Euroopan parlamentin rinnalla tiiviimmän yhteistyön demokraattiseen valvontaan, jos tiiviimpi yhteistyö koskee jaetun toimivallan piiriin kuuluvia politiikanaloja; painottaa mahdollisuutta perustaa tarvittaessa sellainen parlamenttien välinen foorumi, joka muistuttaa esimerkiksi vakaussopimuksen 13 artiklan mukaista parlamenttien välistä konferenssia sekä parlamenttien välistä konferenssia yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta (YUTP) ja yhteisestä turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta (YTPP), ilman että kuitenkaan rajoitetaan Euroopan parlamentin toimivaltaa;

22.  korostaa, että tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvien jäsenvaltioiden on otettava mukaan ne alueet, joilla on lainsäädäntövaltaa itseään koskevissa asioissa, jotta kunnioitetaan sisäistä vallanjakoa ja vahvistetaan tällaisen tiiviimmän yhteistyön sosiaalista oikeutusta;

23.  suosittelee, että Euroopan parlamentti omaksuisi vahvemman roolin tiiviimmässä yhteistyössä ehdottamalla komissiolle SEUT-sopimuksen 225 artiklan mukaisesti uusia yhteistyömuotoja sekä seuraamalla ehdotuksia ja jo aloitettua yhteistyötä; on vakuuttunut, että Euroopan parlamentin olisi osallistuttava menettelyn jokaiseen vaiheeseen sen sijaan, että parlamentin odotetaan ainoastaan antavan suostumuksensa, ja katsoo, että parlamentin olisi saatava säännöllisesti raportteja tiiviimmän yhteistyön täytäntöönpanosta ja sen olisi voitava esittää kantansa täytäntöönpanon edistymisestä;

24.  kehottaa neuvostoa mahdollisessa tulevassa tiiviimpää yhteistyötä koskevassa menettelyssä kuulemaan parlamenttia jo ennen kuin se pyytää parlamenttia hyväksymään lopullisen tekstin, jotta varmistetaan mahdollisimman laaja yhteistyö unionin lainsäätäjien välillä;

25.  pitää kuitenkin valitettavana, että huolimatta parlamentin rakentavasta ja tasapainoisesta lähestymistavasta tiiviimpää yhteistyötä koskevaan menettelyyn neuvosto ei ole juurikaan ollut kiinnostunut kuulemaan virallisesti parlamenttia ennen kuin se on esittänyt parlamentille pyynnön hyväksyä lopullinen neuvotteluissa aikaansaatu teksti;

26.  pitää tarpeellisena, että parlamentti parantaa tiiviimpään yhteistyöhön liittyvää sisäistä organisaatiotaan; katsoo siksi, että asianomaisen pysyvän valiokunnan olisi seurattava kutakin tiiviimpää yhteistyötä koskevaa tapausta, ja suosittelee, että parlamentin työjärjestyksessä annettaisiin lupa perustaa tilapäisiä alivaliokuntia, joissa täysjäsenyys annetaan ensisijaisesti niille parlamentin jäsenille, jotka on valittu tällaiseen tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvista jäsenvaltioista;

Talousarvio

27.  katsoo, että osallistuvien jäsenvaltioiden olisi vastattava tiiviimpään yhteistyöhön liittyvistä toimintamenoista ja että jos nämä menot katetaan EU:n talousarviosta, ne olisi korvattava muille kuin osallistuville jäsenvaltioille, jollei neuvosto parlamenttia kuultuaan päätä SEUT-sopimuksen 332 artiklan mukaisesti, että tällainen yhteistyö rahoitetaan EU:n talousarviosta, jolloin nämä menot muodostavat osan EU:n talousarviota ja täten niihin sovelletaan vuotuista talousarviomenettelyä;

28.  katsoo, että jos tiiviimmän yhteistyön sääntelemä toiminta tuottaa tuloja, nämä tulot on osoitettava tiiviimpään yhteistyöhön liittyvien toimintamenojen kattamiseen;

Lainkäyttövalta

29.  katsoo, että tiiviimmän yhteistyön olisi kuuluttava Euroopan unionin tuomioistuimen suoran lainkäyttövallan alaisuuteen, kuitenkin ilman että rajoitetaan mahdollisuutta perustaa sovittelumenettely tai riitojenratkaisutuomioistuin, mikäli tietyn tiiviimmän yhteistyön toiminta sitä edellyttää, ellei perussopimuksessa toisin määrätä, missä tapauksessa tämä olisi määriteltävä tiiviimmän yhteistyön perustavassa säädöksessä;

30.  huomauttaa, että jos tiiviimpi yhteistyö edellyttää erityisen sovittelumekanismin tai tuomioistuimen perustamista, lopullinen sovitteluelin on aina unionin tuomioistuin;

Unionin toimielinrakenteen mukauttaminen

31.  ehdottaa, että komissioon perustetaan institutionaalisista suhteista vastaavan komission jäsenen johdolla toimiva erityinen tiiviimmän yhteistyön yksikkö koordinoimaan ja virtaviivaistamaan tiiviimmän yhteistyön aloitteiden institutionaalista järjestelyä;

32.  pitää välttämättömänä, että sekä komission että neuvoston pääsihteeristöjen roolista tiiviimmässä yhteistyössä tehdään nykyistä ennakoivampi, ja ehdottaa siksi, että ne etsisivät yhdessä alueiden komitean ja erityisesti sen eurooppalaisen alueellisen yhteistyön yhtymän (EAYY) kanssa aktiivisesti aloja, joilla tiiviimpi yhteistyö voisi olla hyödyllistä Euroopan yhdentymisen edistämiseksi, ja aloja, jotka ovat liittyvät läheisesti olemassa oleviin tiiviimmän yhteistyön muotoihin, jotta vältytään päällekkäisyyksiltä tai ristiriidoilta;

Jäsenvaltioiden eroaminen ja erottaminen

33.  huomauttaa, että perussopimuksiin ei sisälly säännöksiä, jotka koskisivat jäsenvaltioiden mahdollisuuksia erota tai tulla erotetuiksi olemassa olevasta tiiviimmästä yhteistyöstä, lukuun ottamatta pysyvää rakenteellista yhteistyötä (PRY);

34.  katsoo, että kaikessa tiiviimmässä yhteistyössä olisi määriteltävä selkeät säännöt sellaisen jäsenvaltion erosta, joka ei halua enää osallistua yhteistyöhön, ja sellaisen jäsenvaltion erottamisesta, joka ei enää täytä tiiviimmän yhteistyön ehtoja; neuvoo, että jäsenvaltion mahdollista eroamista tai erottamista koskevat ehdot olisi määriteltävä tiiviimmän yhteistyön perustavassa säädöksessä;

Suositukset tiiviimmän yhteistyön tulevaa kehittämistä varten

35.  katsoo, että on luotava menettely, jonka avulla tiiviimpi yhteistyö voidaan hyväksyä nopeutetusti poliittisesti erittäin tärkeillä aloilla lyhyemmässä ajassa kuin kahden peräkkäisen neuvoston puheenjohtajakauden kesto;

36.  kehottaa tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvia jäsenvaltioita työskentelemään sen puolesta, että tiiviimpi yhteistyö sisällytettäisiin osaksi unionin säännöstöä;

37.  kehottaa komissiota ehdottamaan SEUT-sopimuksen 175 artiklan kolmannen alakohdan tai 352 artiklan perusteella asetusta, jolla yksinkertaistetaan ja yhdenmukaistetaan tiiviimpää yhteistyötä koskevaa oikeudellista kehystä (esimerkiksi perusperiaatteet, jotka koskevat yhteisiin elimiin sovellettavaa lakia ja jäsenvaltion eroamista) ja helpotetaan siten tällaisesta yhteistyöstä sopimista;

38.  ehdottaa, että perussopimusten seuraavan tarkistamisen yhteydessä olisi tutkittava mahdollisuutta, että alueet tai valtiotasoa alemmat elimet osallistuvat tiiviimpään yhteistyöhön silloin, kun yhteistyö liittyy alaan, jolla kyseisellä tasolla on yksinomainen toimivalta, kansallisia perustuslakeja asianmukaisesti noudattaen;

°

°  °

39.  kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman neuvostolle ja komissiolle sekä kansallisille parlamenteille.

(1)

EUVL C 252, 18.7.2018, s. 215.

(2)

EUVL C 252, 18.7.2018, s. 201.

(3)

EUVL C 252, 18.7.2018, s. 235.

(4)

EUVL C 263, 25.7.2018, s. 125.

(5)

Hyväksytyt tekstit, P8_TA(2019)0044.

(6)

Neuvoston asetus (EU) N:o 1259/2010, annettu 20. joulukuuta 2010, tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta avio- ja asumuseroon sovellettavan lain alalla.

(7)

Neuvoston asetus (EU) 2016/1103, annettu 24. kesäkuuta 2016, tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta tuomioistuimen toimivallan, sovellettavan lain sekä päätösten tunnustamisen ja täytäntöönpanon alalla aviovarallisuussuhteita koskevissa asioissa.


KANSALAISVAPAUKSIEN SEKÄ OIKEUS- JA SISÄASIOIDEN VALIOKUNNAN LAUSUNTO (11.1.2019)

perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnalle

perussopimusten määräysten täytäntöönpanosta tiiviimmän yhteistyön osalta

(2018/2112(INI))

Valmistelija: Tomáš Zdechovský

EHDOTUKSET

Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta pyytää asiasta vastaavaa perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokuntaa sisällyttämään seuraavat ehdotukset päätöslauselmaesitykseen, jonka se myöhemmin hyväksyy:

A.  ottaa huomioon, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 86 artiklassa määrätään nimenomaisesta muodollisesta perustasta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamiseksi ja määritetään sovellettava lainsäädäntömenettely ja väline sekä tulevan EPPOn soveltamisala ja toimivalta;

B.  pitää tärkeänä, että unioni ja sen kaikki jäsenvaltiot havaitsevat unionin taloudellisia etuja vahingoittavia petoksia ja nostavat niiden vuoksi syytteitä vaikuttavalla ja varoittavalla tavalla ja suojelevat siten kaikkien unionin talousarviota rahoittavien jäsenvaltioiden veronmaksajia;

C.  ottaa huomioon, että 86 artiklassa määrätään nimenomaisesti mahdollisuudesta aloittaa tiiviimpi yhteistyö, jos EPPOa koskevissa neuvotteluissa ei päästä yhteisymmärrykseen;

D.  ottaa huomioon, että tiiviimpi yhteistyö on menettely, jossa vähintään yhdeksän jäsenvaltion sallitaan tehdä tiiviimpää yhteistyötä EU:n rakenteiden sisäisellä alalla, mutta ilman, että muut jäsenvaltiot ovat osallisina; ottaa huomioon, että tiiviimpi yhteistyö antaa siihen osallistuville jäsenvaltioille mahdollisuuden saavuttaa yhteisen tavoitteen tai panna alulle yhteisen hankkeen ja selvitä neuvottelujen lamaantumisesta tai tilanteesta, jossa yksi tai useampi jäsenvaltio estää päätöksenteon, joka edellyttää yksimielisyyttä; ottaa huomioon, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 20 artiklan 4 kohdan mukaisesti tiiviimmän yhteistyön puitteissa hyväksyttyjen säädösten olisi oltava sitovia ainoastaan yhteistyöhön osallistuville jäsenvaltioille; ottaa huomioon, että tiiviimpi yhteistyö rajoittuu aloihin, joilla EU:lla ei ole yksinomaista toimivaltaa;

E.  ottaa huomioon, että SEUT-sopimuksen 328 artiklan 1 kohdan mukaan komissio ja tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvat jäsenvaltiot pyrkivät edistämään mahdollisimman monen jäsenvaltion osallistumista yhteistyöhön;

1.  vahvistaa parlamentin voimakkaan tuen tehokkaan ja riippumattoman EPPOn perustamiselle, jotta vähennetään EU:n talousarvion suojaamiseksi toteutettujen kansallisten lainvalvontatoimien hajanaisuutta ja tehostetaan petosten torjuntaa Euroopan unionissa;

2.  palauttaa mieliin, että parlamentti hyväksyi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta kolme päätöslauselmaa 29. huhtikuuta 2015(1), 5. lokakuuta 2016(2) ja 5. lokakuuta 2017(3); toteaa, että monet näissä päätöslauselmissa esitetyistä parlamentin huolenaiheista on otettu jossain määrin huomioon neuvoston hyväksymässä lopullisessa neuvotellussa tekstissä; kehottaa neuvostoa pitämään mahdollisessa tulevassa tiivistettyä yhteistyötä koskevassa menettelyssä yhteyttä parlamenttiin jo ennen kuin se pyytää parlamenttia hyväksymään lopullisen tekstin, jotta varmistetaan mahdollisimman laaja yhteistyö unionin lainsäätäjien välillä;

3.  pitää kuitenkin valitettavana, että huolimatta parlamentin rakentavasta ja tasapainoisesta lähestymistavasta tiivistettyä yhteistyötä koskevaan menettelyyn neuvosto ei ole juurikaan ollut kiinnostunut pitämään virallista yhteyttä parlamenttiin ennen kuin se on esittänyt parlamentille pyynnön hyväksyä lopullinen neuvotteluteksti;

4.  suhtautuu myönteisesti siihen, että 22 jäsenvaltiota osallistuu jo EPPOA koskevaan tiiviimpään yhteistyöhön, ja muistuttaa EPPOn osallistavasta luonteesta; kannustaa yhteistyön ulkopuolella olevia jäsenvaltioita liittymään mukaan mahdollisimman pian viraston tehokkuuden parantamiseksi;

5.  toteaa, että kolmivuotisen perustamisvaiheen jälkeen EPPOn pitäisi aloittaa tehtäviensä hoitaminen vuoden 2020 lopussa, mistä johtuen kaikki arviot EPPOn täytäntöönpanosta ovat tässä vaiheessa ennenaikaisia;

6.  korostaa, että EPPOn täytäntöönpano edellyttää kansallisten syyttäjäviranomaisten ja EPPOn sekä EPPOn ja EU:n virastojen, kuten Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) ja Eurojustin, välistä tehokasta ja vaikuttavaa yhteistyötä;

7.  seuraa tiiviisti kaikkia EPPOn perustamiseksi tähän mennessä toteutettuja toimia, myös Euroopan pääsyyttäjän ja Euroopan syyttäjien valintaa ja nimitystä koskevia täytäntöönpanotoimenpiteitä sekä talousarviotoimenpiteitä;

8.  kehottaa komissiota tiedottamaan Euroopan parlamentille säännöllisesti ja kattavasti EPPOn täytäntöönpanon ja institutionaalisen kehityksen kaikista vaiheista ottaen huomioon sen toimivaltuuksien mahdollisen laajentamisen kattamaan rajat ylittävän terrorismin torjunnan;

9.  pitää myönteisenä sitä, että 18 jäsenvaltiota osallistuu 29. tammikuuta 2019 voimaan tulleita avioliittojen ja rekisteröityjen parisuhteiden varallisuusjärjestelmiä koskevaan tiiviimpään yhteistyöhön; korostaa tarvetta suojella perusoikeuksia, myös oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, sekä syrjintäkieltoa.

TIEDOT HYVÄKSYMISESTÄLAUSUNNON ANTAVASSA VALIOKUNNASSA

Hyväksytty (pvä)

10.1.2019

 

 

 

Lopullisen äänestyksen tulos

+:

–:

0:

36

6

3

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet jäsenet

Asim Ademov, Martina Anderson, Heinz K. Becker, Monika Beňová, Michał Boni, Caterina Chinnici, Rachida Dati, Frank Engel, Laura Ferrara, Romeo Franz, Ana Gomes, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Monika Hohlmeier, Sophia in ‘t Veld, Cécile Kashetu Kyenge, Monica Macovei, Roberta Metsola, Claude Moraes, Ivari Padar, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Helga Stevens, Traian Ungureanu, Bodil Valero, Marie-Christine Vergiat, Udo Voigt, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström, Kristina Winberg, Tomáš Zdechovský, Auke Zijlstra

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet varajäsenet

Dennis de Jong, Anna Hedh, Lívia Járóka, Marek Jurek, Jean Lambert, Jeroen Lenaers, Andrejs Mamikins, Angelika Mlinar, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Christine Revault d’Allonnes Bonnefoy

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet sijaiset (200 art. 2 kohta)

Fernando Ruas, Adam Szejnfeld

LOPULLINEN ÄÄNESTYS NIMENHUUTOÄÄNESTYKSENÄLAUSUNNON ANTAVASSA VALIOKUNNASSA

36

+

ALDE

Nathalie Griesbeck, Sophia in ‘t Veld, Angelika Mlinar, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Cecilia Wikström

EFDD

Laura Ferrara

PPE

Asim Ademov, Heinz K. Becker, Michał Boni, Rachida Dati, Frank Engel, Monika Hohlmeier, Lívia Járóka, Jeroen Lenaers, Roberta Metsola, Fernando Ruas, Csaba Sógor, Adam Szejnfeld, Traian Ungureanu, Tomáš Zdechovský

S&D

Monika Beňová, Caterina Chinnici, Ana Gomes, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Cécile Kashetu Kyenge, Andrejs Mamikins, Claude Moraes, Ivari Padar, Christine Revault d’Allonnes Bonnefoy, Birgit Sippel, Josef Weidenholzer

VERTS/ALE

Romeo Franz, Jean Lambert, Judith Sargentini, Bodil Valero

6

-

ECR

Marek Jurek, Monica Macovei, Helga Stevens, Kristina Winberg

ENF

Auke Zijlstra

NI

Udo Voigt

3

0

GUE/NGL

Martina Anderson, Dennis de Jong, Marie-Christine Vergiat

Symbolien selitys:

+  :  puolesta

-  :  vastaan

0  :  tyhjää

(1)

EUVL C 346, 21.9.2016, s. 27.

(2)

EUVL C 215, 19.6.2018, s. 18.

(3)

EUVL C 346, 27.9.2018, s. 246.


TIEDOT HYVÄKSYMISESTÄASIASTA VASTAAVASSA VALIOKUNNASSA

Hyväksytty (pvä)

22.1.2019

 

 

 

Lopullisen äänestyksen tulos

+:

–:

0:

18

2

2

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet jäsenet

Gerolf Annemans, Mercedes Bresso, Pascal Durand, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Alain Lamassoure, Jo Leinen, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet varajäsenet

Pervenche Berès, Ashley Fox, Sylvia-Yvonne Kaufmann

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet sijaiset (200 art. 2 kohta)

Michael Gahler, Jarosław Wałęsa


LOPULLINEN ÄÄNESTYS NIMENHUUTOÄÄNESTYKSENÄASIASTA VASTAAVASSA VALIOKUNNASSA

18

+

ALDE

Maite Pagazaurtundúa Ruiz

NI

Kazimierz Michał Ujazdowski

PPE

Michael Gahler, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Alain Lamassoure, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Jarosław Wałęsa

S&D

Pervenche Berès, Mercedes Bresso, Ramón Jáuregui Atondo, Sylvia Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira

VERTS/ALE

Pascal Durand, Josep Maria Terricabras

2

-

ECR

Ashley Fox

ENF

Gerolf Annemans

2

0

GUE/NGL

Helmut Scholz, Barbara Spinelli

Symbolien selitys:

+  :  puolesta

-  :  vastaan

0  :  tyhjää

Päivitetty viimeksi: 8. helmikuuta 2019Oikeudellinen huomautus