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Verfahren : 2018/2093(INI)
Werdegang im Plenum
Entwicklungsstadium in Bezug auf das Dokument : A8-0402/2018

Eingereichte Texte :

A8-0402/2018

Aussprachen :

PV 17/01/2019 - 6
CRE 17/01/2019 - 6

Abstimmungen :

PV 17/01/2019 - 10.14
Erklärungen zur Abstimmung

Angenommene Texte :

P8_TA(2019)0044

Angenommene Texte
PDF 137kWORD 55k
Donnerstag, 17. Januar 2019 - Straßburg Endgültige Ausgabe
Differenzierte Integration
P8_TA(2019)0044A8-0402/2018

Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. Januar 2019 zur differenzierten Integration (2018/2093(INI))

Das Europäische Parlament,

–  unter Hinweis auf das Weißbuch der Kommission vom 1. März 2017 zur Zukunft Europas: Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien (COM(2017)2025) und die begleitenden Reflexionspapiere, das Reflexionspapier über die Zukunft der EU-Finanzen, das Reflexionspapier über die Zukunft der europäischen Verteidigung, das Reflexionspapier über die Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion, das Reflexionspapier mit dem Titel „Die Globalisierung meistern“ und das Reflexionspapier zur sozialen Dimension Europas,

–  unter Hinweis auf seine Entschließung vom 16. Februar 2017 zur Verbesserung der Funktionsweise der Europäischen Union durch Ausschöpfung des Potenzials des Vertrags von Lissabon(1),

–  unter Hinweis auf seine Entschließung vom 16. Februar 2017 zu möglichen Entwicklungen und Anpassungen der derzeitigen institutionellen Struktur der Europäischen Union(2),

–  unter Hinweis auf seine Entschließung vom 12. Dezember 2013 zu konstitutionellen Problemen ebenenübergreifender Verwaltungsmodalitäten in der Europäischen Union(3),

–  gestützt auf Artikel 52 seiner Geschäftsordnung,

–  unter Hinweis auf den Bericht des Ausschusses für konstitutionelle Fragen sowie die Stellungnahmen des Ausschusses für Wirtschaft und Währung und des Haushaltsausschusses (A8‑0402/2018),

A.  in der Erwägung, dass die differenzierte Integration ein mehrdeutiger Begriff ist, mit dem sich in politischer und fachlicher Sicht verschiedene Phänomene fassen lassen;

B.  in der Erwägung, dass die Integrationsprozesse in der EU dadurch gekennzeichnet sind, dass die Anzahl und die Vielfalt der Situationen, in denen differenzierte Integration erforderlich ist, im Zusammenhang mit Primär- und Sekundärrecht rasch zunimmt;

C.  in der Erwägung, dass sich die politische Wahrnehmung der differenzierten Integration je nach nationalem Zusammenhang erheblich unterscheidet; in der Erwägung, dass der Begriff in einigen Mitgliedstaaten, die bereits seit längerem der Union angehören, positiv konnotiert und mit der Vorstellung verknüpft sein kann, dass eine „Vorreitergruppe“ mit dem Ziel geschaffen wird, raschere Fortschritte bei der Vertiefung der Integration zu erzielen, während die differenzierte Integration in den Mitgliedstaaten, die der Union vor kürzerem beitraten, häufig so aufgefasst wird, als führe sie geradewegs dahin, dass Mitgliedstaaten erster und zweiter Klasse entstehen;

D.  in der Erwägung, dass mit dem Begriff der differenzierten Integration zudem auf viele verschiedene Verfahren Bezug genommen wird, die sich jeweils überaus unterschiedlich auf die europäische Integration auswirken; in der Erwägung, dass zwischen der zeitlichen Differenzierung, mithin dem Europa der zwei Geschwindigkeiten, in dem die Ziele die gleichen sind, doch die für ihre Verwirklichung erforderliche Geschwindigkeit unterschiedlich ist, der förmlichen Differenzierung – dem sogenannten Europa à la carte – und der räumlichen Differenzierung, die häufig als variable Geometrie bezeichnet wird, unterschieden werden kann;

E.  in der Erwägung, dass die Differenzierung ein stetes Merkmal der europäischen Integration ist – auch in anderen Bereichen als denen, in denen die EU Befugnisse hat –, und dass sie es mitunter ermöglicht hat, zu gleicher Zeit auf die Vertiefung und die Erweiterung der EU hinzuwirken; in der Erwägung, dass daher Differenzierung und Integration einander nicht als Gegensätze gegenübergestellt werden können und die Differenzierung auch nicht als innovativ und richtungsweisend für die Zukunft der EU dargestellt werden kann;

F.  in der Erwägung, dass die differenzierte Integration zwar eine pragmatische Lösung sein kann, um die europäische Integration voranzutreiben, dass aber maßvoll und in eng umrissenen Grenzen von ihr Gebrauch gemacht werden sollte, da sie die Gefahr birgt, die Union zu zergliedern und ihren institutionellen Rahmen zu fragmentieren; in der Erwägung, dass das letztendliche Ziel der differenzierten Integration darin bestehen sollte, nicht die Ausgrenzung, sondern die Einbeziehung der Mitgliedstaaten zu fördern;

G.  in der Erwägung, dass sich herausgestellt hat, dass gegenseitige Abhängigkeit zwar die Integration fördert, Politisierung sie jedoch häufig hemmt; in der Erwägung, dass daher die am stärksten integrierten Politikbereiche der EU, z. B. die Harmonisierung und Regulierung des Binnenmarkts, am wenigsten politisiert sind, während die differenzierte Integration am ehesten in Politikbereichen zu erwarten ist, in denen die politische Polarisierung stark ausgeprägt ist, z. B. in den Bereichen Geldpolitik, Verteidigung, Grenzkontrollen, Grundrechte oder Besteuerung;

H.  in der Erwägung, dass der Aufbau politischer Verbindungen und wechselseitiger Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten entscheidend zu ihrer Integration in die Union beiträgt;

I.  in der Erwägung, dass die Verträge den Mitgliedstaaten unterschiedliche Wege der Integration eröffnen, etwa durch verstärkte Zusammenarbeit (Artikel 20 des Vertrags über die Europäische Union (EUV)) und Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Artikel 46 EUV), jedoch keine Vorschriften enthalten, wonach dauerhafte Flexibilität oder differenzierte Integration ein langfristiges Ziel oder ein langfristiger Grundsatz der europäischen Integration ist; in der Erwägung, dass diese verschiedenen Wege der Integration nur für eine begrenzte Anzahl von Politikbereichen offenstehen sollten, dass sie integrativ sein sollten, damit alle Mitgliedstaaten sie beschreiten können, und dass sie den Prozess der Schaffung einer immer engeren Union gemäß Artikel 1 EUV nicht beeinträchtigen sollten; in der Erwägung, dass überdies die verstärkte Zusammenarbeit im Rahmen der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik inzwischen Wirklichkeit ist und zur Errichtung einer echten Europäischen Verteidigungsunion beiträgt;

J.  in der Erwägung, dass in allen Fällen, in denen es bislang zu differenzierter Integration gekommen ist – mit Ausnahme der Finanztransaktionssteuer –, im Rat die qualifizierte Mehrheit zur Annahme gereicht hätte, wäre diese Regel in Artikel 329 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union anstelle der Einstimmigkeit vorgeschrieben gewesen;

K.  in der Erwägung, dass einige Formen der differenzierten Integration zentripetale Wirkung entfalten könnten und es für mehr Mitgliedstaaten attraktiv sein könnte, zu einem späteren Zeitpunkt an der jeweiligen Initiative teilzunehmen;

L.  in der Erwägung, dass infolge der Differenzierung nicht nur Initiativen innerhalb des Rechtsrahmens der EU, sondern auch einige flexiblere zwischenstaatliche Rechtsvereinbarungen zustande gekommen sind, die ein kompliziertes und für die Bürger schwer nachvollziehbares System haben entstehen lassen;

M.  in der Erwägung, dass die Mitgliedstaaten nicht die einzigen Akteure sind, die an der differenzierten Integration teilnehmen können; in der Erwägung, dass die Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)(4) bereits transnationale Zusammenarbeit aufgrund gemeinsamen Interesses ermöglicht;

1.  bekräftigt, dass es bei der Debatte über die differenzierte Integration nicht um das Für und Wider der Differenzierung, sondern darum gehen sollte, wie die differenzierte Integration – die heute bereits politisch praktiziert wird – im institutionellen Rahmen der EU zum größten Nutzen der Union und ihrer Bürger ins Werk gesetzt werden kann;

2.  weist erneut auf seine Schlussfolgerungen hin, dass durch rein zwischenstaatliche Entscheidungsstrukturen und -prozesse die Komplexität der institutionellen Verantwortung erhöht wird, aber die Transparenz und die demokratische Rechenschaftspflicht verringert werden, und dass gemeinschaftliches Vorgehen für das Funktionieren der Union am besten geeignet ist;

3.  ist der Ansicht, dass bei der differenzierten Integration bedacht werden sollte, dass Europa nicht nach einem Patentrezept funktioniert und den Bedürfnissen und Wünschen seiner Bürger entgegenkommen sollte; ist der Auffassung, dass Differenzierung mitunter erforderlich sein kann, um neue Projekte in der EU auf den Weg zu bringen und festgefahrene Situationen zu überwinden, die sich aus nicht mit dem gemeinsamen Projekt zusammenhängenden politischen Umständen in den einzelnen Mitgliedstaaten ergeben; ist ferner der Ansicht, dass von ihr pragmatisch Gebrauch gemacht werden sollte – als verfassungsrechtliches Instrument, mit dem für Flexibilität gesorgt werden kann, ohne das allgemeine Interesse der Union und die Gleichstellung der Bürger im Hinblick auf Rechte und Chancen zu beeinträchtigen; bekräftigt, dass Differenzierung nur als vorübergehender Schritt auf dem Weg zur wirkungsvolleren und besser integrierten Politikgestaltung in der EU betrachtet werden sollte;

4.   ist der Ansicht, dass sich der Europäische Rat die für die Gestaltung der Agenda der EU nötige Zeit nehmen, den Nutzen gemeinsamer Maßnahmen aufzeigen und versuchen sollte, alle Mitgliedstaaten zur Teilnahme daran zu bewegen; betont, dass jegliche differenzierte Integration, die vereinbart wird, daher nur zweite Wahl und keine strategische Priorität ist;

5.  weist erneut darauf hin, dass seines Erachtens die differenzierte Integration im Sinne der Artikel 20 und 46 EUV allen Mitgliedstaaten auch künftig offenstehen und als Vorbild für die Vertiefung der europäischen Integration dienen muss, bei der kein Mitgliedstaat auf lange Sicht von einer politischen Maßnahme ausgeschlossen wird, und dass sie nicht als Mittel betrachtet werden sollte, das Wege eröffnet, sich „à la carte“ das jeweils Passende herauszusuchen, wodurch die Arbeitsweise der Union und ihr institutionelles System beeinträchtigt zu werden drohen;

6.  bekräftigt, dass jegliche auf Differenzierung abzielende Initiative, die EU-Mitgliedstaaten erster und zweiter Klasse entstehen lässt oder diesen Eindruck vermittelt, ein schwerer politischer Irrtum mit nachteiligen Folgen für das europäische Aufbauwerk wäre;

7.  fordert, dass alle künftigen Modelle der differenzierten Integration so konzipiert werden, dass sie Anreize und uneingeschränkte Unterstützung für integrationswillige Mitgliedstaaten bieten, die sich durch Wirtschaftsentwicklung und -wandel bemühen, die erforderlichen Kriterien in einem angemessenen Zeitraum zu erfüllen;

8.  hält es für eine angemessene Reaktion auf das Erfordernis flexibler Instrumente, eine der Ursachen des Problems anzugehen; fordert daher, dass bei Abstimmungsverfahren im Rat durch Rückgriff auf die Überleitungsklausel nach Artikel 48 Absatz 7 EUV noch mehr Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit statt einstimmig getroffen werden können;

9.  ist der Ansicht, dass differenzierte Integration stets im Rahmen der Bestimmungen des Vertrags erfolgen, der Wahrung der Einheit der EU-Organe dienen und nicht die Schaffung paralleler institutioneller Vereinbarungen bewirken sollte, die dem Geist und den Grundprinzipien des Unionsrechts indirekt zuwiderlaufen, sondern dass sie vielmehr die Einrichtung besonderer Gremien ermöglichen sollte, ohne dabei die Zuständigkeiten und Aufgaben der EU-Organe zu berühren; weist darauf hin, dass auch mithilfe sekundärrechtlicher Bestimmungen für Flexibilität und Anpassung an nationale, regionale oder lokale Besonderheiten gesorgt werden könnte;

10.  betont, dass differenzierte Integration nicht zu komplizierteren Beschlussfassungsverfahren führen sollte, die der demokratischen Rechenschaftspflicht der EU-Organe abträglich wären;

11.  hält den Brexit für eine Gelegenheit, von Modellen mit Nichtbeteiligungsklauseln zu diskriminierungsfreien und unterstützenden Modellen mit Einwilligungsklauseln überzugehen; betont, dass durch Modelle mit Einwilligungsklauseln die Fortschritte auf dem Weg zu einer „immer engeren Union“ nicht auf Einheitslösungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner beschränkt würden, sondern die für Fortschritte erforderliche Flexibilität geschaffen würde, wobei den Mitgliedstaaten, die bereit und in der Lage sind, die erforderlichen Kriterien zu erfüllen, die Tür auch künftig offen stünde;

12.  fordert, bei der nächsten Überarbeitung der Verträge den derzeitigen Differenzierungsprozess insofern zu ordnen, als der Praxis der ständigen Nichtbeteiligungsklauseln und Ausnahmen vom Primärrecht der EU für einzelne Mitgliedstaaten ein Ende bereitet wird, da sie eine negative Differenzierung im Primärrecht der Union bewirken, die Einheitlichkeit des Unionsrechts insgesamt beeinträchtigen und den sozialen Zusammenhalt in der EU gefährden;

13.  räumt jedoch ein, dass bisweilen Übergangszeiträume für neue Mitglieder notwendig sein können, allerdings nur in außergewöhnlichen und zeitlich beschränkten Einzelfällen; bekräftigt, dass eindeutige und durchsetzbare Rechtsvorschriften eingeführt werden sollten, damit diese Übergangszeiträume nicht fortdauern;

14.  pocht daher darauf, dass in diesem Fall für die Mitgliedschaft in der EU die vollständige Einhaltung des EU-Primärrechts in allen Politikbereichen erforderlich ist, während den Ländern, die enge Beziehungen zur EU anstreben, jedoch nicht gewillt sind, sich zur vollständigen Einhaltung des Primärrechts zu verpflichten, und die der EU entweder nicht beitreten werden oder nicht beitreten können, eine Form der Partnerschaft angeboten werden sollte; vertritt die Auffassung, dass eine derartige Beziehung auch Pflichten umfassen sollte, die den jeweiligen Rechten entsprechen, z. B. einen Beitrag zum Haushalt der EU, und daran geknüpft werden sollte, dass die Grundwerte der EU, das Rechtsstaatsprinzip und – im Fall der Teilnahme am Binnenmarkt – die vier Freiheiten geachtet werden;

15.  hebt hervor, dass die Achtung und der Schutz der Grundwerte der EU die Eckpfeiler der Europäischen Union als einer auf Werte gegründeten Gemeinschaft sind und dass sie die Mitgliedstaaten miteinander verbinden; bekräftigt, dass Differenzierung nicht zulässig sein sollte, wenn es um die Achtung der geltenden Grundrechte und der in Artikel 2 EUV verankerten gemeinsamen Werte geht; bekräftigt überdies, dass in Politikbereichen, in denen nicht teilnehmende Mitgliedstaaten negative externe Effekte wie Wirtschafts- und Sozialdumping bewirken könnten, keine Differenzierung möglich sein sollte; fordert, dass die Kommission die – auch langfristig – mögliche Zentrifugalwirkung sorgfältig prüft, wenn sie einen Vorschlag für eine verstärkte Zusammenarbeit vorlegt;

16.  weist erneut auf seine Empfehlung hin, eine Partnerschaft festzulegen, damit ein Kreis von Partnerländern rings um die EU aufgebaut wird, dem sich Staaten anschließen können, die zwar der Union nicht beitreten können oder werden, doch eine enge Beziehung zu ihr wünschen(5);

17.  empfiehlt, ein besonderes Verfahren einzurichten, damit Rechtsvorschriften für die verstärkte Zusammenarbeit in Fällen, in denen eine verstärkte Zusammenarbeit von einigen Staaten auf den Weg gebracht wurde, die über eine qualifizierte Mehrheit im Rat verfügen, nach Zustimmung des Europäischen Parlaments nach einigen Jahren in den Besitzstand der EU aufgenommen werden können;

18.  betont, dass Flexibilität und Differenzierung mit der Stärkung der gemeinsamen Regeln in zentralen Bereichen einhergehen sollten, damit die Differenzierung keine politische Fragmentierung nach sich zieht; ist daher der Ansicht, dass es im künftigen institutionellen Rahmen der Europäischen Union unumgängliche europäische Säulen der politischen, wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Rechte geben muss;

19.  würdigt den Stellenwert der regionalen Zusammenarbeit für die Stärkung der europäischen Integration und ist der Auffassung, dass ihre Weiterentwicklung großes Potenzial birgt, um die Integration zu festigen und zu vertiefen, indem sie an örtliche Besonderheiten und die Bereitschaft zur Zusammenarbeit angepasst wird;

20.  schlägt vor, im Unionsrecht geeignete Instrumente zu schaffen und Haushaltsmittel bereitzustellen, damit im Rahmen der EU länderübergreifende Initiativen in Bezug auf Themen von unionsweitem Interesse erprobt werden, die letztlich in Legislativvorschläge oder verstärkte Zusammenarbeit münden könnten;

21.  beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat, der Kommission und den Parlamenten der Mitgliedstaaten zu übermitteln.

(1) ABl. C 252 vom 18.7.2018, S. 215.
(2) ABl. C 252 vom 18.7.2018, S. 201.
(3) ABl. C 468 vom 15.12.2016, S. 176.
(4) ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 19.
(5) ABl. C 252 vom 18.7.2018, S. 207.

Letzte Aktualisierung: 12. November 2019Rechtlicher Hinweis