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Procedimiento : 2018/2093(INI)
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Ciclo relativo al documento : A8-0402/2018

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A8-0402/2018

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PV 17/01/2019 - 6
CRE 17/01/2019 - 6

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PV 17/01/2019 - 10.14
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P8_TA(2019)0044

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Jueves 17 de enero de 2019 - Estrasburgo Edición definitiva
Integración diferenciada
P8_TA(2019)0044A8-0402/2018

Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de enero de 2019, sobre la integración diferenciada (2018/2093(INI))

El Parlamento Europeo,

–  Vistos el Libro Blanco de la Comisión, de 1 de marzo de 2017, sobre el futuro de Europa - Reflexiones y escenarios para la Europa de los Veintisiete en 2025 (COM(2017)2025) y los documentos de reflexión que lo acompañan sobre el futuro de las finanzas de la UE, el futuro de la defensa europea, la profundización de la unión económica y monetaria, el aprovechamiento de la globalización y la dimensión social de Europa,

–  Vista su Resolución, de 16 de febrero de 2017, sobre la mejora del funcionamiento de la construcción de la Unión Europea aprovechando el potencial del Tratado de Lisboa(1),

–  Vista su Resolución, de 16 de febrero de 2017, sobre posibles modificaciones y ajustes de la actual configuración institucional de la Unión Europea(2),

–  Vista su Resolución, de 12 de diciembre de 2013, sobre los problemas constitucionales de una gobernanza multinivel en la Unión Europea(3),

–  Visto el artículo 52 de su Reglamento interno,

–  Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales y las opiniones de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios y de la Comisión de Presupuestos (A8-0402/2018),

A.  Considerando que la integración diferenciada es un concepto polisémico que puede definir varios fenómenos tanto desde un punto de vista político como técnico;

B.  Considerando que los procesos de integración en la Unión se caracterizan por un rápido aumento del número y la diversidad de situaciones de integración diferenciada, tanto en el contexto del Derecho primario como del Derecho derivado;

C.  Considerando que la percepción política de la integración diferenciada difiere de manera significativa dependiendo del contexto nacional; que, en algunos Estados miembros que llevan más tiempo siendo miembros de la Unión, esta puede tener connotaciones positivas y asociarse a la idea de creación de un «grupo pionero» concebido para progresar con mayor rapidez en la profundización de la integración, mientras que, en los Estados miembros que han pasado a formar parte de la Unión más recientemente, se percibe a menudo como una vía hacia la creación de Estados miembros de primera y de segunda categoría;

D.  Considerando que el concepto de integración diferenciada también hace referencia a una amplia gama de diferentes mecanismos que pueden influir de forma muy diversa en la integración europea; que se puede distinguir entre diferenciación temporal, o una Europa a múltiples velocidades, en la que los objetivos son los mismos pero la velocidad necesaria para alcanzarlos varía, diferenciación formal, o una Europa a la carta, y diferenciación espacial, a menudo denominada de geometría variable;

E.  Considerando que la diferenciación ha sido una característica estable de la integración europea, no solo en ámbitos en los que la Unión tiene competencias, sino también en otros ámbitos, y que en ocasiones ha permitido que la profundización y la ampliación de la Unión se den de manera simultánea; que, por consiguiente, no podemos oponer la diferenciación a la integración, ni presentar la diferenciación como un camino innovador para el futuro de la Unión;

F.  Considerando que, si bien la integración diferenciada puede ser una solución pragmática para impulsar la integración europea, debe utilizarse con moderación y en el marco de límites estrictamente definidos, dado el riesgo de fragmentación de la Unión y de su marco institucional; que el objetivo final de la integración diferenciada debe ser promover la inclusión, y no la exclusión, de los Estados miembros;

G.  Considerando que la experiencia muestra que, si bien la interdependencia actúa como un factor subyacente a la integración, la politización constituye a menudo un obstáculo a la misma; que, en consecuencia, las políticas de la Unión con un mayor grado de integración, como la armonización y regulación del mercado interior, son, en su mayoría, las menos politizadas, mientras que parece más probable que la integración diferenciada se dé en ámbitos que se caracterizan por una mayor polarización política, como la política monetaria, la defensa, los controles fronterizos, los derechos fundamentales o la fiscalidad;

H.  Considerando que la creación de vínculos políticos y relaciones de interdependencia entre los Estados miembros contribuye de forma decisiva a su integración en la Unión;

I.  Considerando que los Tratados prevén la posibilidad de que los Estados miembros adopten diferentes vías de integración, en particular mediante una cooperación reforzada (artículo 20 del Tratado de la Unión Europea (TUE)) y una cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE), sin incluir, no obstante, disposiciones relativas a la flexibilidad permanente o la integración diferenciada como objetivo o principio a largo plazo de la integración europea; que estas distintas vías de integración solo deben aplicarse a un número limitado de políticas, deben ser inclusivas, para permitir la participación de todos los Estados miembros, y no deben socavar el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha, tal como establece el artículo 1 del TUE; que, además, la cooperación reforzada en el ámbito de la política común de seguridad y defensa es actualmente una realidad y contribuye a la construcción de una verdadera Unión Europea de Defensa;

J.  Considerando que, a excepción del impuesto sobre las transacciones financieras, todos los casos existentes de integración diferenciada podrían haber sido adoptados en el Consejo por mayoría cualificada si hubiera sido esta la regla prevista, en lugar de la unanimidad, en el artículo 329, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea;

K.  Considerando que algunas formas de integración diferenciada podrían tener efectos centrípetos, atrayendo a más Estados miembros a adherirse más tarde a la iniciativa de que se trate;

L.  Considerando que el proceso de diferenciación ha llevado a la creación de iniciativas dentro del marco jurídico de la Unión, pero también a algunas disposiciones jurídicas intergubernamentales más flexibles que se han traducido en un sistema complejo y de difícil comprensión para los ciudadanos;

M.  Considerando que los Estados miembros no son los únicos actores potenciales de la integración diferenciada; que el Reglamento (CE) n.º 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre la Agrupación europea de cooperación territorial (AECT)(4) ya permite la cooperación transnacional sobre la base de un interés compartido;

1.  Insiste en que el debate sobre la integración diferenciada no debe versar sobre si se está a favor o en contra de la diferenciación, sino sobre el mejor modo de llevar a la práctica la integración diferenciada —que ya es una realidad política— en el marco institucional de la Unión, en el interés superior de la Unión y sus ciudadanos;

2.  Recuerda que, según sus conclusiones, las estructuras y los procesos intergubernamentales de toma de decisiones aumentan la complejidad de la responsabilidad interinstitucional y reducen la transparencia y la rendición de cuentas democrática, y que el método comunitario es el mejor para el funcionamiento de la Unión;

3.  Considera que la integración diferenciada debe reflejar la idea de que Europa no aplica un enfoque único para todos y ha de adaptarse a las necesidades y los deseos de sus ciudadanos; considera, asimismo, que la diferenciación a veces es necesaria a la hora de poner en marcha nuevos proyectos europeos y superar el bloqueo derivado de circunstancias políticas nacionales no relacionadas con el proyecto común; opina, además, que la diferenciación debe usarse de forma pragmática como herramienta constitucional para garantizar la flexibilidad sin menoscabar el interés general de la Unión y la igualdad de derechos y oportunidades de sus ciudadanos; reitera que la diferenciación solo debe concebirse como medida temporal en el camino hacia una toma de decisiones más eficaz e integrada;

4.   Considera que el Consejo Europeo debe tomarse el tiempo que necesite para dar forma a la agenda europea, mostrando las ventajas de las acciones comunes e intentando convencer a todos los Estados miembros para que participen en ellas; destaca que cualquier tipo de integración diferenciada para la que se alcance un acuerdo sería, por lo tanto, la segunda mejor opción y no una prioridad estratégica;

5.  Reitera su convicción de que la integración diferenciada, conforme a lo dispuesto en los artículos 20 y 46 del TUE, debe seguir estando abierta a todos los Estados miembros y servir de ejemplo de una integración europea más profunda en la que ningún Estado miembro quede excluido de una política a largo plazo, y no debe entenderse como una manera de facilitar soluciones a la carta que amenacen con socavar el método de la Unión y su sistema institucional;

6.  Afirma que cualquier tipo de iniciativa de diferenciación que lleve a la creación o la percepción de la creación de Estados miembros de primera y de segunda clase en la Unión constituiría un grave fallo político con consecuencias perjudiciales para el proyecto de la Unión;

7.  Pide que los futuros modelos de integración diferenciada se diseñen para apoyar plenamente a los Estados miembros que aspiran a participar de manera voluntaria y proporcionarles incentivos en su esfuerzo por reconvertirse y desarrollarse económicamente con el objetivo de cumplir los criterios necesarios en un plazo de tiempo razonable;

8.  Considera que una respuesta apropiada a la necesidad de herramientas flexibles es abordar una de las raíces del problema; pide, por consiguiente, que se siga pasando de la unanimidad a la mayoría cualificada en los procedimientos de votación en el Consejo, recurriendo a la «cláusula pasarela» (artículo 48, apartado 7, del TUE);

9.  Opina que la integración diferenciada debe tener siempre lugar en el marco de las disposiciones de los Tratados, ha de mantener la unidad de las instituciones de la Unión y no debe llevar a la creación de acuerdos institucionales paralelos o acuerdos indirectamente contrarios al espíritu y los principios fundamentales del Derecho de la Unión, pero ha de permitir, en cambio, la creación de órganos específicos cuando proceda, sin perjuicio de las competencias y de la función de las instituciones de la Unión; recuerda que la flexibilidad y la adaptación a las especificidades nacionales, regionales o locales también podrían garantizarse a través de disposiciones del Derecho derivado;

10.  Hace hincapié en que la integración diferenciada no debe conducir a un proceso de toma de decisiones más complejo que pudiera menoscabar la responsabilidad democrática de las instituciones de la Unión;

11.  Considera el Brexit como una oportunidad para alejarse de los modelos de autoexclusión y acercarse a modelos no discriminatorios y de apoyo a la participación voluntaria; subraya que estos modelos de participación voluntaria no limitarían el progreso hacia «una unión cada vez más estrecha» estableciendo como mínimo común denominador una solución universal, sino que permitirían la flexibilidad necesaria para avanzar, al tiempo que dejarían la puerta abierta a los Estados miembros con disposición y capacidad para cumplir los criterios necesarios;

12.  Pide que la próxima revisión de los Tratados ponga orden en el actual proceso de diferenciación acabando con la práctica de autoexclusiones y excepciones permanentes al Derecho primario de la Unión, aplicables a Estados miembros concretos, ya que dan lugar a una diferenciación negativa en el Derecho primario, distorsionan la homogeneidad de la legislación de la Unión en general y ponen en peligro su cohesión social;

13.  Reconoce, no obstante, que pueden ser necesarios periodos de transición para los nuevos miembros, aunque solo de manera estrictamente excepcional, temporal y aplicable caso por caso; insiste en que es necesario introducir determinadas disposiciones jurídicas claras y ejecutables con el fin de evitar que estos periodos se perpetúen;

14.  Insiste, por lo tanto, en que la pertenencia a la Unión exigiría, en consecuencia, el pleno cumplimiento de su Derecho primario en todos los ámbitos políticos, mientras que debe ofrecerse algún tipo de asociación a los países que deseen mantener una estrecha relación con la Unión sin comprometerse a respetar plenamente el Derecho primario y que no quieren o no pueden adherirse a la Unión; considera que este tipo de relación debe acompañarse de obligaciones correspondientes a los respectivos derechos, como una contribución al presupuesto de la Unión, y estar supeditada al respeto de los valores fundamentales de la Unión, del Estado de Derecho y, cuando implique la participación en el mercado interior, de las cuatro libertades;

15.  Subraya que el respeto y la protección de los valores fundamentales de la Unión constituyen la piedra angular de la Unión Europea, una comunidad basada en valores, y un nexo de unión entre los Estados miembros; considera, por consiguiente, que no debe admitirse diferenciación alguna cuando se trata del respeto de los derechos fundamentales y los valores consagrados en el artículo 2 del TUE; insiste, asimismo, en que la diferenciación no debe ser posible en aquellos ámbitos políticos en los que los Estados miembros no participantes puedan crear externalidades negativas, como el dumping económico y social; pide a la Comisión que examine atentamente los posibles efectos centrífugos, también a largo plazo, cuando presente una propuesta de cooperación reforzada;

16.  Recuerda su recomendación de definir una asociación con el fin de formar un círculo de socios en torno a la Unión para los países que no pueden o no quieren adherirse a la Unión, pero sí desean mantener relaciones estrechas con ella(5);

17.  Sugiere la creación de un procedimiento especial que permita, tras un determinado número de años después de que una mayoría cualificada de Estados miembros en el Consejo haya puesto en marcha una cooperación reforzada y con la aprobación previa del Parlamento, la integración de las disposiciones relativas a la cooperación reforzada en el acervo de la Unión;

18.  Subraya que la flexibilidad y la diferenciación deben ir acompañadas de un fortalecimiento de las normas comunes en ámbitos clave para garantizar que la diferenciación no conduce a una fragmentación política; considera, por lo tanto, que un futuro marco institucional europeo debe incluir necesariamente pilares europeos de derechos políticos, económicos, sociales y medioambientales;

19.  Reconoce que la cooperación regional desempeña un importante papel en el refuerzo de la integración europea y considera que su desarrollo futuro ofrece un gran potencial de consolidación y profundización de la integración a través de su adaptación a las especificidades locales y una voluntad de cooperación;

20.  Sugiere que se desarrollen herramientas adecuadas en el marco del Derecho de la Unión y que se establezca un presupuesto para probar iniciativas transfronterizas dentro de la Unión sobre cuestiones de interés para el conjunto de la Unión, que podrían llegar a convertirse en propuestas legislativas o cooperaciones reforzadas;

21.  Encarga a su presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, así como a los Parlamentos de los Estados miembros.

(1) DO C 252 de 18.7.2018, p. 215.
(2) DO C 252 de 18.7.2018, p. 201.
(3) DO C 468 de 15.12.2016, p. 176.
(4) DO L 210 de 31.7.2006, p. 19.
(5) DO C 252 de 18.7.2018, p. 207.

Última actualización: 13 de diciembre de 2019Aviso jurídico