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Procedura : 2018/2112(INI)
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Ciclo del documento : A8-0038/2019

Testi presentati :

A8-0038/2019

Discussioni :

PV 11/02/2019 - 16
CRE 11/02/2019 - 16

Votazioni :

PV 12/02/2019 - 9.16
CRE 12/02/2019 - 9.16
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P8_TA(2019)0077

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Martedì 12 febbraio 2019 - Strasburgo Edizione provvisoria
Attuazione delle disposizioni del trattato relative alla cooperazione rafforzata
P8_TA-PROV(2019)0077A8-0038/2019

Risoluzione del Parlamento europeo del 12 febbraio 2019 sull'attuazione delle disposizioni del trattato relative alla cooperazione rafforzata (2018/2112(INI))

Il Parlamento europeo,

–  viste le disposizioni dei trattati relative alla cooperazione rafforzata, in particolare l'articolo 20, l'articolo 42, paragrafo 6, gli articoli 44, 45 e 46 del trattato sull'Unione europea (TUE), e gli articoli 82, 83, 86, 87, 187, 188, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333 e 334 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),

–  viste le disposizioni dei trattati relative ad altre forme esistenti di integrazione differenziata, in particolare gli articoli 136, 137 e 138 TFUE riguardanti disposizioni specifiche agli Stati membri la cui moneta è l'euro,

–  visto il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria (TSCG),

–  visti il protocollo n. 10 sulla cooperazione strutturata permanente istituita dall'articolo 42 del trattato sull'Unione europea, il protocollo n. 14 sull'Eurogruppo e il protocollo n. 19 sull'acquis di Schengen integrato nell'ambito dell'Unione europea,

–  vista la sua risoluzione del 16 febbraio 2017 sul miglioramento del funzionamento dell'Unione europea sfruttando le potenzialità del trattato di Lisbona(1),

–  vista la sua risoluzione del 16 febbraio 2017 sulle evoluzioni e gli adeguamenti possibili dell'attuale struttura istituzionale dell'Unione europea(2),

–  vista la sua risoluzione del 16 febbraio 2017 sulla capacità di bilancio della zona euro(3),

–  vista la sua risoluzione del 16 marzo 2017 sulle implicazioni costituzionali, giuridiche e istituzionali di una politica di sicurezza e di difesa comune: possibilità offerte dal trattato di Lisbona(4),

–  vista la sua risoluzione del 17 gennaio 2019 sull'integrazione differenziata(5),

–  visti il Libro bianco della Commissione del 1° marzo 2017 (COM(2017)2025) e i successivi cinque documenti di riflessione (COM(2017)0206), COM(2017)0240, COM(2017)0291, COM(2017)0315, COM(2017)0358),

–  vista la dichiarazione di Roma del 25 marzo 2017,

–  visti l'articolo 52 del suo regolamento, nonché l'articolo 1, paragrafo 1, lettera e), e l'allegato 3 della decisione della Conferenza dei presidenti del 12 dicembre 2002 sulla procedura relativa alla concessione dell'autorizzazione a elaborare relazioni di iniziativa,

–  visti la relazione della commissione per gli affari costituzionali e il parere della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A8 -0038/2019),

A.  considerando che l'Unione ha un particolare interesse ad attuare la cooperazione rafforzata in certi ambiti di competenza non esclusiva dell'Unione per far progredire il progetto europeo e facilitare la vita dei cittadini;

B.  considerando che, ai sensi dell'articolo 20, paragrafo 2, TUE, la cooperazione rafforzata è intesa a essere una misura di ultima istanza, da adottare quando gli obiettivi di una cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall'Unione nel suo insieme;

C.  considerando che la cooperazione rafforzata non dovrebbe essere vista come uno strumento di esclusione o di divisione tra gli Stati membri, bensì come una soluzione pragmatica per far avanzare l'integrazione europea;

D.  considerando che la delicata natura di certi settori programmatici rende difficile seguire la procedura legislativa ordinaria, non solo a causa della regola dell'unanimità, bensì anche per la pratica invalsa in seno al Consiglio di cercare sempre il consenso tra gli Stati membri anche quando per adottare una decisione sarebbe sufficiente una maggioranza qualificata;

E.  considerando che, ad eccezione dell'imposta sulle transazioni finanziarie, tutte le iniziative di cooperazione rafforzata avrebbero potuto essere adottate dal Consiglio a maggioranza qualificata, se questa fosse stata la modalità di voto applicabile invece dell'unanimità;

F.  considerando che esistono numerosi casi di sottogruppi di Stati membri che intrattengono tra loro rapporti di cooperazione bilaterale o multilaterale al di fuori dell'ambito dei trattati, ad esempio in settori come quello della difesa; che la pressione esercitata dalla crisi economica e monetaria, che ha spinto ad adottare decisioni rapide e a superare la regola dell'unanimità in determinati settori, ha portato all'adozione di strumenti intergovernativi al di fuori del quadro giuridico dell'Unione, quali il meccanismo europeo di stabilità (MES) e il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria (TSCG o "Fiscal Compact");

G.  considerando che la cooperazione rafforzata è una procedura in virtù della quale un minimo di nove Stati membri possono instaurare una cooperazione avanzata in un settore all'interno delle strutture dell'UE, ma senza il coinvolgimento di altri Stati membri; che la cooperazione rafforzata consente agli Stati membri partecipanti di raggiungere un obiettivo o un'iniziativa comuni e di superare la paralisi nei negoziati o un blocco imposto da uno o più Stati membri quando è richiesta l'unanimità; che, a norma dell'articolo 20, paragrafo 4, TUE, gli atti adottati dall'Unione europea nel quadro della cooperazione rafforzata dovrebbero vincolare unicamente gli Stati membri partecipanti; che la cooperazione rafforzata è limitata ai settori in cui l'Unione non dispone di competenze esclusive;

H.  considerando che, a norma dell'articolo 328, paragrafo 1, TFUE, la Commissione e gli Stati membri che partecipano alla cooperazione rafforzata si adoperano per promuovere la partecipazione del maggior numero possibile di Stati membri;

I.  considerando che l'esperienza dimostra che la cooperazione rafforzata ha prodotto risultati soddisfacenti nel diritto in materia di divorzio(6)e offre prospettive interessanti per quanto riguarda le norme in materia di regime patrimoniale(7), il brevetto unitario europeo e la Procura europea;

J.  considerando che le prime esperienze di cooperazione rafforzata hanno evidenziato le difficoltà associate all'applicazione del sistema, a causa delle limitate disposizioni presenti nei trattati circa la sua attuazione pratica e per la mancanza di un seguito sufficiente da parte delle istituzioni dell'Unione;

K.  considerando che l'analisi dei vari modelli federali utilizzati negli Stati membri dell'Unione e nelle federazioni all'esterno dell'Unione ha rivelato che i meccanismi di cooperazione flessibile sono sovente utilizzati dagli enti sub-federali in settori di interesse comune;

L.  considerando che senza il ricorso a clausole passerella per passare dal voto all'unanimità al voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio e in assenza di una riforma approfondita dei trattati, appare possibile che in futuro gli Stati membri debbano ricorrere alle disposizioni relative alla cooperazione rafforzata per poter affrontare problemi comuni e conseguire obiettivi comuni;

M.  considerando che, ai fini della corretta applicazione della cooperazione rafforzata, è importante stilare un elenco delle questioni da affrontare e predisporre una tabella di marcia per un funzionamento efficace della cooperazione rafforzata che rispetti la lettera e lo spirito dei trattati;

Osservazioni principali

1.  esprime preoccupazione per il fatto che, sebbene la cooperazione rafforzata offra una soluzione a un problema comune avvalendosi della struttura istituzionale dell'Unione e riducendo quindi le spese amministrative per gli Stati membri partecipanti, non sia stata eliminata del tutto la necessità di ricorrere a soluzioni costituite da forme di sottoraggruppamenti intergovernativi al di fuori dei trattati, il che ha conseguenze negative per la coerenza del quadro giuridico dell'Unione e porta quindi alla mancanza di un appropriato controllo democratico;

2.  ritiene che occorra preservare il quadro istituzionale unico dell'Unione al fine di raggiungere gli obiettivi comuni della stessa, garantendo il principio di parità di tutti i cittadini; ribadisce che il metodo della Comunità o dell'Unione dovrebbe essere mantenuto;

3.  sottolinea che, contrariamente ai trattati intergovernativi, la cooperazione rafforzata costituisce uno strumento di risoluzione dei problemi non solo legittimo ma anche comodo, in quanto è basata sulle disposizioni dei trattati e opera all'interno della struttura istituzionale dell'Unione;

4.  sottolinea che, sebbene la cooperazione rafforzata, in quanto misura di ultima istanza, non abbia trovato ampio uso da quando è stata introdotta con il trattato di Amsterdam, essa sta acquisendo importanza e produce risultati tangibili;

5.  osserva che, sulla base dell'esperienza acquisita finora, la cooperazione rafforzata nasce nella maggior parte dei casi in settori retti da una procedura legislativa speciale che richiede l'unanimità ed è stata utilizzata prevalentemente nel settore della giustizia e degli affari interni;

6.  sottolinea che finora la procedura di instaurazione e attuazione della cooperazione rafforzata è stata piuttosto lunga, soprattutto a causa della definizione imprecisa del termine ragionevole entro il quale accertare l'impossibilità di raggiungere la soglia di voto necessaria e per la mancanza di una forte volontà politica di procedere più speditamente;

7.  osserva che la mancanza di orientamenti operativi chiari per la creazione e l'amministrazione della cooperazione rafforzata, come ad esempio la legge applicabile per le istituzioni comuni o le procedure di ritiro da una cooperazione esistente, potrebbe aver reso meno probabile la conclusione di una cooperazione rafforzata;

8.  ricorda che, sebbene la cooperazione rafforzata si avvalga dell'ordinamento giuridico e istituzionale dell'Unione, la sua integrazione automatica nell'acquis non è prevista;

9.  ritiene che, sebbene sia considerata uno scenario di ripiego, la cooperazione rafforzata costituisca comunque uno strumento utile per risolvere problemi a livello dell'Unione e per superare alcuni degli stalli istituzionali;

10.  reputa che, ai fini di una efficace organizzazione e attuazione della cooperazione rafforzata, sia necessario rispondere a un'unica serie di domande, indipendentemente dal settore programmatico interessato o dalla forma che tale cooperazione assume;

Raccomandazioni

11.  propone pertanto che sia data risposta a una serie di domande e che sia rispettata la tabella di marcia di cui in appresso al fine di garantire la corretta ed efficace attuazione della cooperazione rafforzata;

Processo decisionale

12.  sottolinea che la spinta politica verso la cooperazione rafforzata dovrebbe provenire dagli Stati membri, ma le discussioni sui suoi contenuti dovrebbero basarsi su una proposta della Commissione;

13.  ricorda che l'articolo 225 TFUE conferisce al Parlamento un diritto di iniziativa quasi legislativa, che dovrebbe essere interpretato quale possibilità in capo al Parlamento di avviare una cooperazione rafforzata sulla base di una proposta della Commissione sulla quale non sia stato possibile raggiungere un accordo tramite la normale procedura decisionale nell'arco del mandato di due presidenze consecutive del Consiglio;

14.  ritiene che gli obiettivi di un caso di cooperazione debbano essere considerati irrealizzabili dall'Unione nel suo insieme, come previsto ai sensi dell'articolo 20 TUE, se durante un periodo corrispondente a due presidenze consecutive del Consiglio non si registra alcun progresso sostanziale in sede di Consiglio;

15.  raccomanda che le domande avanzate dagli Stati membri di instaurare tra loro una cooperazione rafforzata si fondino, in linea di principio, su obiettivi almeno altrettanto ambiziosi di quelli presentati dalla Commissione, prima che sia appurato che questi ultimi non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall'Unione nel suo insieme;

16.  raccomanda vivamente che la speciale clausola passerella di cui all'articolo 333 TFUE sia attivata per passare dall'unanimità al VMQ e dalla procedura legislativa speciale a quella ordinaria subito dopo l'approvazione da parte del Consiglio di un accordo relativo all'avvio di una cooperazione rafforzata, al fine di evitare nuovi blocchi nel caso in cui il numero di Stati membri partecipanti sia significativo;

17.  reputa che la decisione che autorizza la cooperazione rafforzata debba specificare il quadro delle relazioni con gli Stati membri non partecipanti; ritiene che gli Stati membri che non partecipano a tale cooperazione rafforzata debbano essere tuttavia coinvolti nelle deliberazioni sul tema cui essa si rivolge;

18.  ricorda che sia il segretariato della Commissione che quello del Consiglio hanno un importante ruolo da svolgere per garantire che gli Stati membri non partecipanti alla cooperazione rafforzata non siano emarginati, rendendo difficile una loro partecipazione in una fase successiva;

Amministrazione

19.  raccomanda che la Commissione svolga un ruolo attivo in tutte le fasi della cooperazione rafforzata, dalla proposta alle deliberazioni fino all'attuazione della cooperazione rafforzata;

20.  afferma che l'unità delle istituzioni dell'Unione dovrebbe essere mantenuta e che la cooperazione rafforzata non dovrebbe portare alla creazione di accordi istituzionali paralleli, bensì consentire, laddove opportuno, l'istituzione di organi specifici all'interno del quadro giuridico dell'UE, fermi restando le competenze e il ruolo delle istituzioni e degli organi dell'Unione;

Controllo parlamentare

21.  ricorda che il Parlamento è responsabile del controllo parlamentare della cooperazione rafforzata; chiede un maggiore coinvolgimento dei parlamenti nazionali e, negli Stati membri in cui ciò è pertinente, dei parlamenti regionali, a fianco del Parlamento europeo nel controllo democratico della cooperazione rafforzata se si tratta di settori politici di competenza concorrente; sottolinea la possibilità di istituire un forum interparlamentare analogo, ad esempio, alla conferenza interparlamentare di cui all'articolo 13 del TSCG e alla conferenza interparlamentare per la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), ove necessario e fatte salve le competenze del Parlamento;

22.  evidenzia la necessità che gli Stati membri che partecipano a una cooperazione rafforzata includano le regioni che dispongono di competenze legislative nelle questioni che le riguardano, in modo da rispettare la ripartizione interna delle competenze e rafforzare la legittimazione sociale di tale cooperazione rafforzata;

23.  raccomanda che il Parlamento svolga un ruolo più incisivo nella cooperazione rafforzata, suggerendo alla Commissione nuove forme di cooperazione attraverso l'articolo 225 del TFUE e monitorando le proposte o la cooperazione esistente; esprime la convinzione che il Parlamento debba essere coinvolto in tutte le fasi della procedura anziché essere tenuto soltanto a fornire il proprio consenso, e che esso dovrebbe ricevere relazioni periodiche ed essere in grado di esprimersi in merito all'attuazione della cooperazione rafforzata;

24.  invita il Consiglio a impegnarsi con il Parlamento in un'eventuale futura procedura di cooperazione rafforzata prima della richiesta di approvazione del testo finale da parte del Parlamento, al fine di garantire la massima cooperazione tra i colegislatori dell'Unione;

25.  deplora tuttavia che, nonostante l'approccio costruttivo e misurato del Parlamento alla procedura di cooperazione rafforzata, il Consiglio abbia mostrato scarso interesse a impegnarsi formalmente con il Parlamento prima della richiesta di approvazione da parte del Parlamento del testo finale negoziato;

26.  ritiene necessario che il Parlamento migliori la propria organizzazione interna in relazione alla cooperazione rafforzata; ritiene, a tal fine, che ogni caso di cooperazione rafforzata debba essere seguito dalla pertinente commissione permanente e raccomanda pertanto che il regolamento interno del Parlamento autorizzi la creazione di sottocommissioni ad hoc composte principalmente da deputati eletti negli Stati membri che partecipano a tale cooperazione rafforzata;

Bilancio

27.  ritiene che le spese operative connesse alla cooperazione rafforzata debbano essere sostenute dagli Stati membri partecipanti e che laddove i costi siano sostenuti dal bilancio dell'UE, gli Stati membri non partecipanti debbano essere rimborsati, salvo che il Consiglio, previa consultazione del Parlamento, decida in conformità dell'articolo 332 TFUE che tale cooperazione debba essere finanziata a titolo del bilancio dell'Unione, iscrivendovi tale spesa nello stesso e rendendola pertanto parte della procedura annuale di bilancio;

28.  ritiene che, qualora l'attività regolamentata da una cooperazione rafforzata generi un gettito, tale gettito debba essere destinato a coprire le spese operative connesse alla cooperazione rafforzata;

Giurisdizione

29.  ritiene che la cooperazione rafforzata debba rientrare sotto la diretta giurisdizione della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE), fatta salva la possibilità di istituire una procedura di arbitraggio o un tribunale di prima istanza per la risoluzione delle controversie che possano rendersi necessari per il funzionamento di un particolare caso di cooperazione rafforzata, a meno che il trattato disponga altrimenti, nel qual caso ciò dovrebbe essere indicato nell'atto giuridico che istituisce la cooperazione rafforzata;

30.  sottolinea che, nel caso in cui una cooperazione rafforzata richieda l'istituzione di un tribunale speciale o di un meccanismo arbitrale speciale, l'organo arbitrale finale dovrebbe essere sempre la CGUE;

Adeguamenti alla struttura istituzionale dell'Unione

31.  propone di creare in seno alla Commissione un'unità speciale per la cooperazione rafforzata, sotto la guida del commissario responsabile per le relazioni interistituzionali, con la finalità di coordinare e razionalizzare la messa in opera a livello istituzionale di iniziative di cooperazione rafforzata;

32.  considera necessario rendere più proattivo il ruolo dei segretariati della Commissione e del Consiglio nel contesto della cooperazione rafforzata e suggerisce pertanto che essi individuino attivamente, in collegamento con il Comitato delle regioni e in particolare attraverso la sua piattaforma di gruppi europei di cooperazione territoriale (GECT), gli ambiti nei quali la cooperazione rafforzata potrebbe risultare utile all'avanzamento del progetto europeo o i settori adiacenti alle attuali forme di cooperazione rafforzata, al fine di evitare sovrapposizioni o contraddizioni;

Ritiro o espulsione di Stati membri

33.  sottolinea che i trattati non contengono disposizioni circa la possibilità di ritiro o di espulsione di Stati membri dalle cooperazioni rafforzate in essere, fatta eccezione per la cooperazione strutturata permanente (PESCO);

34.  ritiene che in tutti i casi di cooperazione rafforzata sia opportuno stabilire regole chiare per quanto riguarda il ritiro di Stati membri non più desiderosi di parteciparvi e l'espulsione di Stati membri non più conformi alle condizioni della cooperazione stessa; raccomanda che i termini e le condizioni del possibile ritiro o espulsione di uno Stato membro siano specificati nell'atto che istituisce la cooperazione rafforzata;

Raccomandazioni per l'evoluzione futura della cooperazione rafforzata

35.  reputa necessario mettere a punto una procedura per l'autorizzazione accelerata della cooperazione rafforzata nei settori di alto rilievo politico da completarsi entro un lasso di tempo più breve rispetto alla durata di due presidenze consecutive del Consiglio;

36.  esorta gli Stati membri che partecipano alla cooperazione rafforzata ad adoperarsi per integrare la cooperazione rafforzata nell'acquis dell'Unione;

37.  invita la Commissione a proporre un regolamento sulla base dell'articolo 175, terzo comma, o dell'articolo 352 TFUE, al fine di semplificare e unificare il quadro giuridico applicabile alla cooperazione rafforzata (ad esempio i principi guida relativi alla legge applicabile per le istituzioni comuni o il ritiro di uno Stato membro), agevolando in tal modo la conclusione di tali cooperazioni;

38.  suggerisce di vagliare, in occasione della prossima revisione dei trattati, la possibilità che le regioni o le entità subnazionali svolgano un ruolo nella cooperazione rafforzata quando quest'ultima riguarda un settore di competenza esclusiva del livello in questione, nel debito rispetto delle costituzioni nazionali;

o
o   o

39.  incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché ai parlamenti nazionali.

(1) GU C 252 del 18.7.2018, pag. 215.
(2) GU C 252 del 18.7.2018, pag. 201.
(3) GU C 252 del 18.7.2018, pag. 235.
(4) GU C 263 del 25.7.2018, pag. 125.
(5) Testi approvati, P8_TA(2019)0044.
(6) Regolamento (UE) n. 1259/2010 del Consiglio, del 20 dicembre 2010, relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale.
(7) Regolamento (UE) 2016/1103 del Consiglio, del 24 giugno 2016, che attua la cooperazione rafforzata nel settore della competenza, della legge applicabile, del riconoscimento e dell'esecuzione delle decisioni in materia di regimi patrimoniali tra coniugi.

Ultimo aggiornamento: 13 febbraio 2019Avviso legale