Het Europees Parlement,

–  gezien de bepalingen van de Verdragen inzake nauwere samenwerking, met name de artikelen 20, 42, lid 6, 44, 45 en 46 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), en de artikelen 82, 83, 86, 87, 187, 188, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333 en 334 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU),

–  gezien de bepalingen van de Verdragen inzake andere bestaande vormen van gedifferentieerde integratie, met name de artikelen 136, 137 en 138 VWEU houdende specifieke bepalingen voor de lidstaten die de euro als munt hebben,

–  gezien het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB),

–  gezien Protocol nr. 10 betreffende de permanente gestructureerde samenwerking, ingesteld bij artikel 42 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, Protocol nr. 14 betreffende de Eurogroep en Protocol nr. 19 betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie,

–  gezien zijn resolutie van 16 februari 2017 over de verbetering van de werking van de Europese Unie, voortbouwend op het potentieel van het Verdrag van Lissabon(1),

–  gezien zijn resolutie van 16 februari 2017 over mogelijke ontwikkelingen en aanpassingen van het huidige institutionele bestel van de Europese Unie(2),

–  gezien zijn resolutie van 16 februari 2017 over de begrotingscapaciteit voor de eurozone(3),

–  gezien zijn resolutie van 16 maart 2017 over constitutionele, juridische en institutionele gevolgen van een gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid: door het Verdrag van Lissabon geboden mogelijkheden(4),

–  gezien zijn resolutie van 17 januari 2019 over gedifferentieerde integratie(5),

–  gezien het witboek van de Commissie van 1 maart 2017 (COM(2017)2025) en de vijf naar aanleiding daarvan opgestelde discussienota’s (COM(2017)0206), COM(2017)0240, COM(2017)0291, COM(2017)0315, COM(2017)0358),

–  gezien de verklaring van Rome van 25 maart 2017,

–  gezien artikel 52 van zijn Reglement alsmede artikel 1, lid 1, onder e), van en bijlage 3 bij het besluit van de Conferentie van voorzitters van 12 december 2002 betreffende de procedure inzake het verlenen van toestemming voor het opstellen van initiatiefverslagen,

–  gezien het verslag van de Commissie constitutionele zaken en het advies van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (A8-0038/2019),

A.  overwegende dat de Unie er een bijzonder belang bij heeft dat de lidstaten, op bepaalde gebieden waarop de Unie geen exclusieve bevoegdheden heeft, een nauwere samenwerking aangaan om op die manier het Europese project een stap verder te brengen en het leven van de burgers te vergemakkelijken;

B.  overwegende dat overeenkomstig artikel 20, lid 2, nauwere samenwerking slechts in laatste instantie kan worden aangegaan, namelijk wanneer de met de nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt;

C.  overwegende dat nauwere samenwerking niet beschouwd moet worden als instrument dat bepaalde lidstaten uitsluit of leidt tot verdeeldheid onder de lidstaten, maar gezien moet worden als een pragmatische oplossing ter bevordering van de Europese integratie;

D.  overwegende dat het vanwege de gevoelige aard van sommige beleidsgebieden niet altijd mogelijk is om de gewone wetgevingsprocedure te volgen, niet alleen omdat in het kader van die procedure eenparigheid van stemmen verlangd wordt, maar ook omdat in de Raad altijd gestreefd wordt naar consensus tussen de lidstaten, ook als een gekwalificeerde meerderheid voldoende zou zijn om tot een besluit te komen;

E.  overwegende dat alle initiatieven tot nauwere samenwerking, met uitzondering van de belasting op financiële transacties, in de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen hadden kunnen worden vastgesteld, als gekwalificeerde meerderheid vereist zou zijn en niet unanimiteit;

F.  overwegende dat er diverse voorbeelden bestaan van subgroepen van lidstaten die in bilaterale of multilaterale vorm met elkaar samenwerken buiten het kader van de Verdragen om, bijvoorbeeld op het gebied van defensie; overwegende dat de economische en monetaire crisis in sommige gevallen noopte tot het snel nemen van besluiten en tot het laten vallen van het unanimiteitsvereiste, wat heeft geleid tot de vaststelling van intergouvernementele instrumenten buiten het rechtskader van de EU, zoals het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) en het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB of "begrotingspact");

G.  overwegende dat de procedure voor nauwere samenwerking inhoudt dat ten minste negen lidstaten op een bepaald gebied binnen de structuur van de EU een intensiever samenwerkingsverband tot stand mogen brengen, zonder de overige lidstaten daarbij te betrekken; overwegende dat nauwere samenwerking de daaraan deelnemende lidstaten in staat stelt een gemeenschappelijk doel of initiatief te verwezenlijken en te voorkomen dat onderhandelingen in een impasse raken of door een of meerdere andere lidstaten worden tegengehouden wanneer eenparigheid van stemmen vereist is; overwegende dat in artikel 20, lid 4, VEU is bepaald dat in het kader van een nauwere samenwerking vastgestelde handelingen alleen verbindend zijn voor de lidstaten die aan de nauwere samenwerking deelnemen; overwegende dat nauwere samenwerking alleen kan worden aangegaan op gebieden waarop de EU geen exclusieve bevoegdheden heeft;

H.  overwegende dat in artikel 328, lid 1, is bepaald dat de Commissie en de aan een nauwere samenwerking deelnemende lidstaten erop toe moeten zien dat de deelneming van zoveel mogelijk lidstaten wordt bevorderd;

I.  overwegende dat gebleken is dat nauwere samenwerking tot bevredigende resultaten heeft geleid op het gebied van het echtscheidingsrecht(6), en interessante perspectieven biedt op het gebied van het vermogensrecht(7), het Europees eenheidsoctrooi en het Europees Openbaar Ministerie;

J.  overwegende dat de eerste ervaringen die zijn opgedaan met nauwere samenwerking enkele problemen in verband met dit concept aan het licht hebben gebracht die samenhangen met het feit dat de Verdragen slechts weinig bepalingen bevatten inzake de praktische uitvoering en er bovendien sprake is van een gebrekkige follow-up door de instellingen van de Unie;

K.  overwegende dat uit bestudering van de diverse modellen die toegepast worden in de EU-lidstaten met een federaal model en in federaties buiten de Unie is gebleken dat er door subfederale entiteiten op gebieden van algemeen belang vaak gebruik wordt gemaakt van flexibele samenwerkingsmechanismen;

L.  overwegende dat de lidstaten zonder toepassing van "passerelle"-clausules waarmee in de Raad kan worden overgegaan van besluitvorming met eenparigheid van stemmen op besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid en zonder een omvattende herziening van de Verdragen in de toekomst wellicht vaker toepassing zullen geven aan de bepalingen inzake nauwere samenwerking, om gezamenlijke problemen aan te pakken en gezamenlijke doelstellingen te verwezenlijken;

M.  overwegende dat het met het oog op de soepele werking van dit instrument van belang is om een lijst met punten op te stellen waaraan aandacht moet worden besteed en daarnaast te zorgen voor een routekaart voor een doeltreffende werking van het instrument nauwere samenwerking, naar de letter en de geest van de Verdragen;

Belangrijkste opmerkingen

1.  maakt zich zorgen over het feit dat nauwere samenwerking weliswaar een oplossing biedt voor een gemeenschappelijk probleem, met gebruikmaking van de institutionele structuur van de Unie waardoor de administratieve lasten voor de deelnemende lidstaten beperkt blijven, maar er niet voor heeft gezorgd dat de noodzaak om buiten de Verdragen om vormen van intergouvernementele subgroepen te creëren volledig is weggenomen, en dat de vorming van dergelijke structuren ten koste gaat van de consistentie van de toepassing van het juridisch kader van de EU en daardoor tevens leidt tot een gebrek aan passende democratische controle;

2.  is van mening dat het gemeenschappelijke institutionele kader van de EU behouden moet blijven, teneinde de gemeenschappelijke doelstellingen van de Unie te verwezenlijken en het beginsel van gelijkheid van alle burgers te waarborgen; staat erop dat de communautaire methode of Unie-methode in stand gehouden wordt;

3.  benadrukt dat nauwere samenwerking, anders dan intergouvernementele verdragen, een instrument voor het oplossen van problemen is dat niet alleen legaal maar ook gemakkelijk toepasbaar is, omdat het gebaseerd is op bepalingen in de Verdragen en toegepast wordt binnen de institutionele structuur van de Unie;

4.  wijst erop dat nauwere samenwerking, sinds de invoering van dit instrument bij het Verdrag van Amsterdam, vanwege de aard ervan en vanwege het feit dat dit instrument alleen in laatste instantie mag worden toegepast weliswaar nog niet op grote schaal is toegepast, maar aan belang lijkt te winnen en bovendien tastbare resultaten oplevert;

5.  wijst erop dat uit de tot nu toe opgedane ervaringen blijkt dat nauwere samenwerking het vaakst wordt aangegaan op gebieden waarop de besluitvorming geschiedt door middel van een bijzondere wetgevingsprocedure waarbij unanimiteit vereist is, en voornamelijk is toegepast op het gebied van justitie en binnenlandse zaken;

6.  wijst erop dat de procedure voor het aangaan en de uitvoering van nauwere samenwerking tot nu toe veel tijd in beslag heeft genomen, met name omdat niet duidelijk gedefinieerd is wat verstaan moet worden onder een redelijke termijn voor de vaststelling dat het vereiste aantal stemmen niet bereikt wordt en omdat de politieke wil ontbrak om het politieke proces te versnellen;

7.  wijst erop dat het gebrek aan duidelijke operationele richtsnoeren voor de opzet en het beheer van nauwere samenwerking, bijvoorbeeld inzake de toepasselijke wetgeving voor gemeenschappelijke instellingen of procedures voor beëindiging van bestaande samenwerking, er wellicht voor heeft gezorgd dat er minder vaak een nauwere samenwerking wordt aangegaan;

8.  herinnert eraan dat in het kader van nauwere samenwerking gebruik wordt gemaakt van de institutionele orde en het recht van de Unie, maar dat de in het kader van nauwere samenwerking vastgestelde handelingen niet automatisch deel uitmaken van het acquis;

9.  is van oordeel dat nauwere samenwerking, hoewel dit instrument beschouwd wordt als een "tweede-keusscenario", een waardevol instrument is om problemen op het niveau van de Unie op te lossen en geschikt is om een aantal institutionele impasses te doorbreken;

10.  is van oordeel dat aan de eerdergenoemde lijst met punten aandacht moet worden besteed om een doeltreffende toepassing en organisatie van het instrument nauwere samenwerking te realiseren, ongeacht het beleidsgebied waarom het gaat of de vorm waarin het wordt gegoten;

Aanbevelingen

11.  stelt daarom voor dat, met het oog op de soepele werking en doeltreffende uitvoering van nauwere samenwerking, aandacht besteed wordt aan een reeks punten en een routekaart wordt gevolgd, zoals hieronder aangegeven;

Besluitvormingsprocedure

12.  wijst erop dat de politieke impuls voor nauwere samenwerking van de lidstaten moet komen, maar dat de discussies over de inhoud ervan gebaseerd moeten zijn op een voorstel van de Commissie;

13.  herinnert eraan dat artikel 225 VWEU het Parlement het recht geeft om een quasi-wetgevingsinitiatief te nemen, wat aldus uitgelegd moet worden dat het Parlement de mogelijkheid heeft om nauwere samenwerking te initiëren op basis van een voorstel van de Commissie waarover geen overeenstemming kon worden bereikt via de reguliere besluitvormingsprocedure binnen het mandaat van twee opeenvolgende voorzitterschappen van de Raad;

14.  is van oordeel dat als gedurende twee opeenvolgende Raadsvoorzitterschappen geen wezenlijke vooruitgang is geboekt binnen de Raad, de conclusie getrokken moet worden dat de beoogde doelstellingen niet door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt, overeenkomstig het vereiste van artikel 20 VEU;

15.  is van oordeel dat verzoeken van lidstaten om onderling een nauwere samenwerking aan te gaan in beginsel gebaseerd moeten zijn op doelstellingen die minstens zo ambitieus zijn als de doelstellingen die door de Commissie waren geformuleerd voordat werd vastgesteld dat deze niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel konden worden verwezenlijkt;

16.  beveelt ten sterkste aan dat, onmiddellijk nadat de Raad toestemming heeft verleend om nauwere samenwerking aan te gaan, de bijzondere "passerelle"-clausule van artikel 333 VWEU wordt geactiveerd, waarmee wordt overgegaan van besluitvorming met eenparigheid van stemmen op besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid en de gewone wetgevingsprocedure wordt gevolgd in plaats van een bijzondere wetgevingsprocedure, om te voorkomen dat de besluitvorming wederom stagneert vanwege het aanzienlijke aantal deelnemende lidstaten;

17.  acht het noodzakelijk dat in het besluit om toestemming te verlenen tot het aangaan van nauwere samenwerking het kader wordt aangegeven voor de betrekkingen met de niet-deelnemende lidstaten; is van oordeel dat de lidstaten die niet deelnemen aan de nauwere samenwerking desondanks betrokken moeten worden bij de beraadslagingen over het onderwerp waarop de nauwere samenwerking betrekking heeft;

18.  herinnert eraan dat de secretariaten van de Commissie en de Raad de belangrijke taak hebben om ervoor te zorgen dat de lidstaten die niet aan de nauwere samenwerking deelnemen niet op zodanige wijze worden achtergesteld dat hun deelname in een later stadium bemoeilijkt wordt;

Administratie

19.  pleit ervoor dat de Commissie in alle stadia van de nauwere samenwerking, van het voorstel en de beraadslagingen tot en met de uitvoering van de nauwere samenwerking, een actieve rol speelt;

20.  bekrachtigt dat de eenheid van de EU-instellingen behouden moet blijven en dat nauwere samenwerking niet mag leiden tot de vorming van parallelle institutionele regelingen, maar is van oordeel dat er, waar passend, binnen het rechtskader van de EU specifieke organen moeten kunnen worden ingesteld, waarbij geen afbreuk mag worden gedaan aan de bevoegdheden en de rol van de instellingen en organen van de Unie;

Parlementaire controle

21.  herinnert eraan dat het Parlement belast is met de parlementaire controle op nauwere samenwerking; dringt erop aan dat op beleidsgebieden waarop sprake is van gedeelde bevoegdheden, naast het Europees Parlement ook de nationale parlementen en, in voorkomend geval, regionale parlementen meer betrokken worden bij het democratisch toezicht op nauwere samenwerking; wijst op de mogelijkheid om, waar nodig en onverminderd de bevoegdheden van het Parlement, een interparlementair forum op te richten naar het voorbeeld van de interparlementaire conferentie uit hoofde van artikel 13 van het VSCB of de interparlementaire conferentie voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB);

22.  benadrukt dat het noodzakelijk is dat de lidstaten die deelnemen aan een nauwere samenwerking, de regio's die wetgevende bevoegdheden hebben bij deze nauwere samenwerking betrekken als het gaat om onderwerpen die hen raken, zodat de interne verdeling van bevoegdheden wordt geëerbiedigd en de sociale legitimiteit van de nauwere samenwerking wordt vergroot;

23.  pleit ervoor dat het Parlement in het kader van nauwere samenwerking een krachtiger rol gaat spelen, door de Commissie overeenkomstig artikel 225 VWEU te verzoeken om nieuwe vormen van samenwerking voor te stellen, en door voorstellen of bestaande vormen van samenwerking te toetsen; is van oordeel dat het Parlement bij elk stadium van de procedure betrokken moet worden en dus meer moet doen dan alleen maar goedkeuring verlenen; is tevens van oordeel dat er op gezette tijden aan het Parlement verslag moet worden uitgebracht en dat het Parlement zich moet kunnen uitspreken over de uitvoering van nauwere samenwerking;

24.  verzoekt de Raad om het Parlement voortaan bij procedures voor nauwere samenwerking te betrekken alvorens het Parlement om goedkeuring van de definitieve tekst te verzoeken, zodat de medewetgevers van de Unie optimaal kunnen samenwerken;

25.  betreurt evenwel dat de Raad, ondanks de constructieve en voorzichtige aanpak van het Parlement met betrekking tot de procedure voor nauwere samenwerking, niet bijzonder bereid lijkt te zijn om het Parlement formeel bij de procedure te betrekken alvorens het Parlement om goedkeuring van de definitieve tekst te verzoeken;

26.  vindt het noodzakelijk dat het Parlement zijn interne organisatie op het gebied van nauwere samenwerking verbetert; is in dit kader van oordeel dat elke nauwere samenwerking gevolgd moet worden door een daartoe bevoegde vaste commissie, en pleit er daarom voor dat in het Reglement van het Europees Parlement wordt bepaald dat er subcommissies ad hoc kunnen worden ingesteld, waarvan bij voorrang die leden van het Parlement deel kunnen uitmaken die verkozen zijn in de lidstaten die aan de betreffende nauwere samenwerking deelnemen;

Begroting

27.  is van oordeel dat de operationele kosten in verband met nauwere samenwerking gedragen moeten worden door de lidstaten die de nauwere samenwerking zijn aangegaan en dat kosten die ten laste komen van de EU-begroting aan de niet-deelnemende landen moeten worden terugbetaald, tenzij de Raad na raadpleging van het Parlement overeenkomstig artikel 332 VWEU besluit dat de samenwerking gefinancierd wordt uit de EU-begroting, waarmee de uitgaven deel gaan uitmaken van de begroting en dus onderworpen zijn aan de jaarlijkse begrotingsprocedure;

28.  is van oordeel dat als er door de activiteit die door middel van nauwere samenwerking wordt gereguleerd inkomsten worden gegenereerd, deze inkomsten gebruikt moeten worden om de operationele kosten in verband met de nauwere samenwerking te dekken;

Rechtsmacht

29.  is van oordeel dat nauwere samenwerking onder de rechtstreekse rechtsmacht van het Europees Hof van Justitie moet vallen, onverminderd de mogelijkheid om indien dat noodzakelijk is met het oog op de werking van een specifiek geval van nauwere samenwerking een arbitrageprocedure of een gerecht voor de beslechting van geschillen in eerste aanleg in te stellen, tenzij in het Verdrag anders is bepaald, hetgeen in de rechtshandeling tot instelling van nauwere samenwerking moet zijn bepaald;

30.  wijst erop dat als het in het kader van een nauwere samenwerking noodzakelijk is dat er een bijzonder arbitragemechanisme of bijzonder gerecht wordt ingesteld, het Hof van Justitie altijd het laatste arbitrage-orgaan moet zijn;

Aanpassing van de institutionele structuur van de Unie

31.  pleit voor instelling van een speciale eenheid voor nauwere samenwerking binnen de Commissie, onder leiding van de commissaris die verantwoordelijk is voor interinstitutionele betrekkingen, om de institutionele structuur voor de totstandbrenging van initiatieven inzake nauwere samenwerking te coördineren en te stroomlijnen;

32.  acht het noodzakelijk dat de secretariaten van de Commissie en de Raad zich in het kader van nauwere samenwerking proactiever opstellen en pleit er daarom voor dat de secretariaten in samenwerking met het Comité van de Regio's en met name het platform van de Europese groeperingen voor territoriale samenwerking (EGTS) van het Comité van de Regio's actief gaan zoeken naar gebieden waarop nauwere samenwerking nuttig kan zijn met het oog op de versterking van het Europese project of naar gebieden die raakvlakken hebben met bestaande vormen van nauwere samenwerking, zodat overlappingen en tegenstrijdigheden kunnen worden voorkomen;

Terugtrekking of uitsluiting van deelname van lidstaten

33.  wijst erop dat er in de Verdragen geen bepalingen zijn opgenomen inzake de terugtrekking van lidstaten uit of uitsluiting van deelname van lidstaten aan bestaande gevallen van nauwere samenwerking, uitgezonderd de bepalingen inzake permanente gestructureerde samenwerking (PESCO);

34.  is van oordeel dat er in alle gevallen van nauwere samenwerking duidelijke regels moeten worden vastgesteld inzake terugtrekking van lidstaten die niet langer aan de nauwere samenwerking wensen deel te nemen en inzake uitsluiting van deelname van lidstaten die niet langer voldoen aan de voorwaarden die aan de nauwere samenwerking zijn verbonden; pleit ervoor dat de voorwaarden voor eventuele terugtrekking door of uitsluiting van deelname van een lidstaat worden vastgelegd in de rechtshandeling tot instelling van nauwere samenwerking;

Aanbevelingen voor de verdere ontwikkeling van nauwere samenwerking

35.  acht het noodzakelijk dat er een procedure wordt uitgewerkt voor versnelde goedkeuring van nauwere samenwerking op gebieden van groot politiek belang, in die zin dat in die gevallen een termijn geldt die ten hoogste de duur van twee opeenvolgende voorzitterschappen van de Raad omvat;

36.  verzoekt de lidstaten die deelnemen aan een nauwere samenwerking ernaar te streven dat de nauwere samenwerking in het acquis communautaire wordt opgenomen;

37.  verzoekt de Commissie om overeenkomstig artikel 175, derde alinea, of artikel 352 VWEU maatregelen voor te stellen om het wettelijk kader voor nauwere samenwerking te vereenvoudigen en te harmoniseren (bijvoorbeeld de leidende beginselen inzake de toepasselijke wetgeving voor gemeenschappelijke instellingen of de terugtrekking van een lidstaat) en daarmee het aangaan van nauwere samenwerking te vereenvoudigen;

38.  stelt voor bij een volgende herziening van de Verdragen te onderzoeken of regio's of subnationale organen, met inachtneming van de nationale grondwetten, een rol kunnen spelen bij nauwere samenwerking wanneer deze verband houdt met de exclusieve bevoegdheden van het betreffende niveau;

o
o   o

39.  verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad en de Commissie, alsmede aan de nationale parlementen.

(1) PB C 252 van 18.7.2018, blz. 215. (2) PB C 252 van 18.7.2018, blz. 201. (3) PB C 252 van 18.7.2018, blz. 235. (4) PB C 263 van 25.7.2018, blz. 125. (5) Aangenomen teksten, P8_TA(2019)0044. (6) Verordening (EU) nr. 1259/2010 van de Raad van 20 december 2010 tot nauwere samenwerking op het gebied van het toepasselijke recht inzake echtscheiding en scheiding van tafel en bed (PB L 343 van 29.12.2010, blz. 10). (7) Verordening (EU) 2016/1103 van de Raad van 24 juni 2016 tot uitvoering van de nauwere samenwerking op het gebied van de bevoegdheid, het toepasselijke recht en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen op het gebied van huwelijksvermogensstelsels (PB L 183 van 8.7.2016, blz. 1).