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Processo : 2018/2112(INI)
Ciclo de vida em sessão
Ciclo relativo ao documento : A8-0038/2019

Textos apresentados :

A8-0038/2019

Debates :

PV 11/02/2019 - 16
CRE 11/02/2019 - 16

Votação :

PV 12/02/2019 - 9.16
CRE 12/02/2019 - 9.16
Declarações de voto

Textos aprovados :

P8_TA(2019)0077

Textos aprovados
PDF 156kWORD 55k
Terça-feira, 12 de Fevereiro de 2019 - Estrasburgo Edição provisória
Aplicação das disposições do Tratado relativas à cooperação reforçada
P8_TA-PROV(2019)0077A8-0038/2019

Resolução do Parlamento Europeu, de 12 de fevereiro de 2019, sobre a aplicação das disposições do Tratado relativas à cooperação reforçada (2018/2112(INI))

O Parlamento Europeu,

–  Tendo em conta as disposições dos Tratados relativas à cooperação reforçada, nomeadamente os artigos 20.º, 42.º (6), 44.º, 45.º e 46.º do Tratado sobe União Europeia (TUE), e os artigos 82.º, 83.º, 86.º, 87.º, 187.º, 188.º, 326.º, 327.º, 328.º, 329.º, 330.º, 331.º, 332.º, 333.º e 334.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE),

–  Tendo em conta as disposições do Tratado relativas a outras formas já existentes de integração diferenciada, nomeadamente os artigos 136.º, 137.º e 138.º do TFUE, relativos a disposições específicas para os Estados-Membros cuja moeda é o euro,

–  Tendo em conta o Acordo sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG),

–  Tendo em conta o Protocolo n.º 10 relativo à cooperação estruturada permanente estabelecida no artigo 42.º do Tratado da União Europeia, o Protocolo n.º 14 relativo ao Eurogrupo e o Protocolo n.º 19 relativo ao acervo de Schengen integrado no âmbito da União Europeia,

–  Tendo em conta a sua Resolução, de 16 de fevereiro de 2017, sobre a melhoria do funcionamento da União Europeia com base no potencial do Tratado de Lisboa(1),

–  Tendo em conta a sua Resolução, de 16 de fevereiro de 2017, sobre possíveis desenvolvimentos e ajustamentos do atual quadro institucional da União Europeia(2),

–  Tendo em conta a sua Resolução, de 16 de fevereiro de 2017, sobre a capacidade orçamental da área do euro(3),

–  Tendo em conta a sua Resolução, de 16 de março de 2017, sobre as implicações constitucionais, jurídicas e institucional de uma Política Comum de Segurança e Defesa: possibilidades oferecidas pelo Tratado de Lisboa(4),

–  Tendo em conta a sua Resolução, de 17 de janeiro de 2019, sobre a integração diferenciada(5),

–  Tendo em conta o Livro Branco da Comissão, de 1 de março de 2017, (COM(2017)2025) e os cinco documentos de reflexão subsequentes (COM(2017)0206, COM(2017)0240, COM(2017)0291, COM(2017)0315, COM(2017)0358),

–  Tendo em conta a Declaração de Roma, de 25 de março de 2017,

–  Tendo em conta o artigo 52.º do seu Regimento, bem como o artigo 1.º, n.º 1, alínea e), e o anexo 3 da Decisão da Conferência dos Presidentes, de 12 de dezembro de 2002, sobre o processo de autorização para elaborar relatórios de iniciativa,

–  Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Constitucionais e o parecer da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos (A8-0038/2019),

A.  Considerando que a União tem um interesse especial em aplicar a cooperação reforçada em determinados domínios de competências não exclusivas da UE, por forma a fazer avançar o projeto europeu e facilitar a vida dos cidadãos;

B.  Considerando que, nos termos do artigo 20.º, n.º 2, do TUE, uma cooperação reforçada deve ser uma medida de último recurso quando os objetivos da cooperação em questão não podem ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto;

C.  Considerando que a cooperação reforçada não deve ser encarada como um instrumento de exclusão ou de divisão dos Estados-Membros, mas como uma solução pragmática para fazer avançar a integração europeia;

D.  Considerando que o caráter sensível de certos domínios de intervenção impede que se siga o processo legislativo ordinário, devido não só ao requisito de unanimidade, mas também à prática estabelecida no Conselho de procurar sempre o consenso entre os Estados-Membros, mesmo quando a maioria qualificada seria suficiente para tomar uma decisão;

E.  Considerando que, à exceção do imposto sobre as transações financeiras, todas as iniciativas de cooperação reforçada poderiam ter sido adotadas no Conselho por maioria qualificada, se tal tivesse sido a regra a aplicar em vez da unanimidade;

F.  Considerando que existem vários casos de subgrupos de Estados-Membros que mantêm uma cooperação bilateral ou multilateral entre si fora do âmbito dos Tratados, nomeadamente no domínio da defesa; considerando que a pressão exercida pela crise económica e monetária para tomar decisões rápidas e ultrapassar o requisito da unanimidade em certos domínios levou à adoção de instrumentos intergovernamentais fora do quadro jurídico da UE, como o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) e o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG ou «Pacto Orçamental»);

G.  Considerando que a cooperação reforçada constitui um procedimento em que, no mínimo, nove Estados-Membros podem estabelecer uma cooperação reforçada relativamente a um domínio que se integra nas estruturas da UE, que, no entanto, não conta com a participação dos restantes Estados-Membros; considerando que a cooperação reforçada permite aos Estados-Membros que nela participam concretizar um objetivo ou uma iniciativa comum e ultrapassar um impasse das negociações ou o bloqueio imposto por um ou vários Estados-Membros quando é necessária a unanimidade; considerando que, nos termos do artigo 20.º, n.º 4, do TUE, os atos adotados no quadro da cooperação reforçada devem vincular apenas os Estados-Membros participantes; considerando que a cooperação reforçada se limita a domínios em que a UE não dispõe de competências exclusivas;

H.  Considerando que, nos termos do artigo 328.º, n.º 1, do TFUE, a Comissão e os Estados-Membros participantes numa cooperação reforçada asseguram a promoção da participação do maior número possível de Estados-Membros;

I.  Considerando que a experiência revelou que a cooperação reforçada produziu resultados satisfatórios nomeadamente no tocante à lei em matéria de divórcio(6)e que oferece perspetivas interessantes no que diz respeito às regras aplicáveis ao regime de propriedade(7), à patente unitária europeia e à Procuradoria Europeia;

J.  Considerando que as experiências iniciais com a cooperação reforçada evidenciaram as dificuldades associadas à aplicação deste conceito, não só devido ao facto de os Tratados preverem poucas disposições relativas à sua aplicação prática como à falta de seguimento adequado por parte das instituições da União;

K.  Considerando que a análise dos vários modelos federais existentes nos Estados-Membros da UE e em federações fora da União revelou que as entidades subfederais utilizam frequentemente mecanismos de cooperação flexíveis em domínios de interesse comum;

L.  Considerando que, sem o recurso a cláusulas-ponte para passar da votação por unanimidade à votação por maioria qualificada no Conselho e na ausência de uma reforma profunda dos Tratados, se afigura possível que, no futuro, os Estados-Membros tenham de recorrer às disposições relativas à cooperação reforçada para resolver problemas comuns e alcançar objetivos comuns;

M.  Considerando que, para a correta aplicação da cooperação reforçada, convém não só definir uma lista das questões que devem ser tratadas como elaborar um roteiro para o funcionamento eficaz da cooperação reforçada segundo a letra e o espírito dos Tratados;

Principais observações

1.  Manifesta a sua preocupação pelo facto de a cooperação reforçada, embora proporcione uma solução para um problema comum tirando partido da estrutura institucional da União e, deste modo, reduzindo os custos administrativos para os Estados-Membros participantes, não ter eliminado completamente a necessidade de recorrer a soluções de subagrupamento intergovernamental à margem dos Tratados, o que tem consequências negativas para a coerência da aplicação do quadro jurídico da UE e, por conseguinte, conduz a uma falta de controlo democrático adequado;

2.  Considera que importa preservar o quadro institucional único da UE para alcançar os seus objetivos comuns e garantir o princípio da igualdade de todos os cidadãos; insiste em que se respeite o método comunitário ou da União;

3.  Sublinha que, contrariamente aos tratados intergovernamentais, a cooperação reforçada constitui um instrumento para a resolução de problemas que, para além de ser legal, também é conveniente, na medida em que se baseia nas disposições dos Tratados e funciona no âmbito da estrutura institucional da União;

4.  Salienta que a cooperação reforçada, embora não tenha sido amplamente utilizada desde a sua criação no Tratado de Amesterdão devido ao facto de ser uma medida de último recurso, parece estar a ganhar importância e a produzir resultados tangíveis;

5.  Observa que, com base na experiência adquirida, a cooperação reforçada surge frequentemente em domínios regidos por um processo legislativo especial que requer a unanimidade e que tem sido utilizada essencialmente no domínio da justiça e dos assuntos internos;

6.  Realça que, até à data, o processo de lançamento e de implementação da cooperação reforçada tem sido bastante moroso, nomeadamente devido à definição pouco clara daquilo que constitui um período razoável para determinar se o limiar de votação necessário não pode ser alcançado e à falta de uma forte vontade política para avançar mais rapidamente;

7.  Observa que a ausência de orientações operacionais claras para a criação e administração de uma cooperação reforçada, como por exemplo, a legislação aplicável às instituições comuns ou aos procedimentos de retirada de uma cooperação já existente, pode ter tornado menos provável a conclusão de cooperações reforçadas;

8.  Recorda que, apesar de a cooperação reforçada beneficiar da ordem institucional e jurídica da União, a sua integração automática no acervo não está prevista;

9.  Considera que, embora a cooperação reforçada seja considerada uma solução de recurso, ainda é um instrumento viável para a resolução de problemas a nível da União e uma ferramenta para ultrapassar alguns impasses institucionais;

10.  Entende que é necessário dar resposta ao mesmo conjunto de questões para implementar e organizar eficazmente uma cooperação reforçada, independentemente do domínio de intervenção em causa ou da forma que esta possa assumir;

Recomendações

11.  Propõe, por conseguinte, que seja dada resposta a uma série de perguntas e que seja seguido um roteiro, conforme abaixo indicado, com vista a assegurar uma aplicação correta e eficaz da cooperação reforçada;

Processo de decisão

12.  Assinala que o impulso político para uma cooperação reforçada deve ser dado pelos Estados-Membros, mas que as discussões sobre o seu conteúdo devem basear-se numa proposta da Comissão;

13.  Recorda que o artigo 225.º do TFUE confere ao Parlamento o direito de iniciativa quase legislativa, que deve ser interpretado como a possibilidade de o Parlamento dar início a uma cooperação reforçada com base numa proposta da Comissão sobre a qual não tenha sido possível chegar a acordo através do processo de decisão regular no âmbito do mandato de duas presidências consecutivas do Conselho;

14.  Considera que se deve concluir que os objetivos de um caso de cooperação não podem ser alcançados pela União no seu conjunto, em conformidade com o requisito a que se refere o artigo 20.º do TUE, se durante um período que abrange duas presidências consecutivas do Conselho não tenham sido realizados progressos significativos no Conselho;

15.  Recomenda que os pedidos dos Estados-Membros de estabelecimento de uma cooperação reforçada entre si devem, em princípio, basear-se em objetivos pelo menos tão ambiciosos quanto os apresentados pela Comissão antes de se estabelecer que não podem ser alcançados dentro de um prazo razoável pela União no seu conjunto;

16.  Recomenda vivamente que a cláusula-ponte consagrada no artigo 333.º do TFUE seja ativada para passar da votação por unanimidade à votação por maioria qualificada e de um processo especial ao processo legislativo ordinário, logo após a aprovação pelo Conselho de um acordo sobre o início da cooperação reforçada, a fim de evitar novos bloqueios se houver um número significativo de Estados-Membros participantes;

17.  Considera necessário que a decisão de autorização da cooperação reforçada especifique o quadro das relações com os Estados-Membros não participantes; considera que os Estados-Membros que não participam nessa cooperação reforçada devem, no entanto, participar nas deliberações sobre o assunto abordado pela mesma;

18.  Recorda que tanto o secretariado da Comissão como o do Conselho desempenham um papel importante no sentido de garantir que os Estados-Membros não participantes de uma cooperação reforçada não sejam deixados para trás de uma forma que dificulte a sua participação numa fase posterior;

Administração

19.  Recomenda que a Comissão desempenhe um papel ativo em todas as fases da cooperação reforçada, desde a proposta, passando pelas deliberações, até à implementação da cooperação reforçada;

20.  Defende que importa manter a unidade das instituições da UE e que a cooperação reforçada não deve conduzir à criação de mecanismos institucionais paralelos, embora possa permitir a criação de eventuais órgãos específicos no quadro jurídico da UE sem prejuízo das competências e do papel das instituições e dos organismos da União;

Controlo parlamentar

21.  Recorda que o Parlamento é responsável pelo controlo parlamentar de uma cooperação reforçada; apela a uma maior participação dos parlamentos nacionais e, nos Estados-Membros em que tal seja relevante, dos parlamentos regionais, juntamente com o Parlamento Europeu, no controlo democrático da cooperação reforçada, caso se trate de domínios de competência partilhada; sublinha a possibilidade de criar um fórum interparlamentar semelhante, por exemplo, à Conferência Interparlamentar nos termos do artigo 13.º do TECG e à Conferência Interparlamentar para a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), sempre que necessário e sem prejuízo das competências do Parlamento;

22.  Salienta a necessidade de os Estados-Membros que participam numa cooperação reforçada incluírem as regiões com competências legislativas nas questões que lhes dizem respeito, por forma a respeitar a divisão interna de poderes e a reforçar a legitimidade social dessa cooperação;

23.  Recomenda que o Parlamento desempenhe um papel mais ativo na cooperação reforçada, sugerindo à Comissão novas formas de cooperação através do artigo 225.º do TFUE e monitorizando as propostas ou a cooperação existente; manifesta a convicção de que o Parlamento deve participar em todas as fases do processo, em vez de se limitar a dar o seu consentimento, e que deve receber regularmente relatórios e poder apresentar as suas observações sobre a implementação da cooperação reforçada;

24.  Insta o Conselho a, antes de solicitar a aprovação do Parlamento de um texto final, cooperar com o Parlamento relativamente a um eventual futuro processo de cooperação reforçada, a fim de assegurar a máxima cooperação entre os colegisladores da União;

25.  Lamenta, no entanto, que, não obstante a abordagem construtiva e comedida do Parlamento relativamente ao processo de cooperação reforçada, o Conselho tenha demonstrado pouco interesse em colaborar formalmente com o Parlamento antes de solicitar a aprovação pelo Parlamento do texto final negociado;

26.  Considera que o Parlamento deve melhorar a sua organização interna em relação à cooperação reforçada; para o efeito, considera que cada caso de cooperação reforçada deve ser acompanhado pela comissão permanente competente e recomenda que o Regimento do Parlamento autorize, por conseguinte, a criação de subcomités ad hoc em que a plena participação seja atribuída aos deputados eleitos nos Estados-Membros que participam nessa cooperação reforçada;

Orçamento

27.  Considera que as despesas de funcionamento ligadas à cooperação reforçada devem ser suportadas pelos Estados-Membros participantes e que, se este custo for suportado pelo orçamento da UE, os Estados-Membros não participantes devem ser reembolsados, salvo decisão em contrário do Conselho, após consulta do Parlamento, em conformidade com o artigo 332.º do TFUE, que essa cooperação deve ser financiada pelo orçamento da UE e, consequentemente, ficar sujeita ao processo orçamental anual;

28.  Considera que, se a atividade regulamentada pela cooperação reforçada gerar receitas, estas devem ser afetadas à cobertura das despesas de funcionamento associadas à cooperação reforçada;

Jurisdição

29.  Considera que a cooperação reforçada deve estar sob a alçada direta do Tribunal de Justiça Europeu (TJUE), sem prejuízo da possibilidade de estabelecer um processo de arbitragem ou de criar um tribunal de resolução de litígios de primeira instância que possa ser necessário para o funcionamento de um caso particular de cooperação reforçada, salvo disposição em contrário do Tratado, o que deve ser especificado no ato jurídico que estabelece essa cooperação reforçada;

30.  Assinala que, se um dossiê de cooperação reforçada exigir a criação de um mecanismo especial de arbitragem ou de um tribunal, a instância de arbitragem definitiva deve ser sempre o TJUE;

Adaptações da estrutura institucional da União

31.  Propõe a criação de uma unidade especial na Comissão encarregada da cooperação reforçada, sob a liderança do comissário responsável pelas relações interinstitucionais, para coordenar e racionalizar o estabelecimento institucional das iniciativas de cooperação reforçada;

32.  Considera necessário tornar os secretariados da Comissão e do Conselho mais proativos no contexto da cooperação reforçada, pelo que propõe que os mesmos procurem ativamente, juntamente com o Comité das Regiões e, em particular, com a sua Plataforma “Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial” (AECT), domínios em que a cooperação reforçada possa ser útil para avançar como o projeto europeu ou domínios próximos de formas existentes de cooperação reforçada, a fim de evitar sobreposições ou contradições;

Retirada ou expulsão de um Estado-Membro

33.  Salienta que os Tratados não contêm disposições relativas à possibilidade de um Estado-Membro se retirar, ou ser expulso, de um processo existente de cooperação reforçada, à exceção da Cooperação Estruturada Permanente (CEP);

34.  Entende que importa estabelecer regras claras em todos os processos de cooperação reforçada relativamente à retirada de um Estado-Membro que já não pretende participar nessa cooperação e à expulsão de um Estado-Membro que deixe de preencher as condições para a cooperação reforçada; recomenda que os termos e as condições para a eventual retirada ou expulsão de um Estado-Membro sejam especificados no ato que institui a cooperação reforçada;

Recomendações para a futura evolução da cooperação reforçada

35.  Considera necessário definir um procedimento para a autorização acelerada de uma cooperação reforçada em domínios que se revestem de grande importância política, por forma a que possa ser estabelecida num prazo mais curto do que a duração de duas presidências consecutivas do Conselho;

36.  Insta os Estados-Membros que participam em cooperações reforçadas a trabalharem no sentido da integração da cooperação reforçada no acervo comunitário;

37.  Insta a Comissão a propor um regulamento baseado no artigo 175.º, terceiro parágrafo, ou no artigo 352.º do TFUE, para simplificar e unificar o quadro jurídico aplicável à cooperação reforçada (nomeadamente os princípios orientadores para a lei aplicável às instituições comuns ou à retirada de um Estado-Membro) e, assim, facilitar a conclusão desse tipo de cooperação;

38.  Sugere que a próxima revisão dos Tratados explore a possibilidade de as regiões ou entidades subnacionais desempenharem um papel na cooperação reforçada quando estas últimas se relacionarem com um domínio de competência exclusiva ao nível em questão, em conformidade com as Constituições nacionais;

o
o   o

39.  Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e aos parlamentos nacionais.

(1) JO C 252 de 18.7.2018, p. 215.
(2) JO C 252 de 18.7.2018, p. 201.
(3) JO C 252 de 18.7.2018, p. 235.
(4) JO C 263 de 25.7.2018, p. 125.
(5) Textos Aprovados, P8_TA(2019)0044.
(6) Regulamento (UE) n.º 1259/2010 do Conselho, de 20 de dezembro de 2010, que cria uma cooperação reforçada no domínio da lei aplicável em matéria de divórcio e separação judicial (JO L 343 de 29.12.2010, p. 10).
(7) Regulamento (UE) 2016/1103 do Conselho, de 24 de junho de 2016, que implementa a cooperação reforçada no domínio da competência, da lei aplicável, do reconhecimento e da execução de decisões em matéria de regimes matrimoniais (JO L 183 de 8.7.2016, p. 1).

Última actualização: 13 de Fevereiro de 2019Advertência jurídica