Las opiniones expresadas en el presente documento no comprometen en ningún modo al Parlamento Europeo como institución.
El Tratado de Amsterdam consagra el siguiente principio constitucional:
"La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, así como del Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros" (nuevo art. 6(1)).
En virtud de este principio, la Conferencia Intergubernamental decidió modificar el artículo O (nuevo Art. 49) de tal manera que el ingreso en la Unión Europea queda explícitamente condicionado al respeto de los principios enunciados en el artículo 6.
En el conjunto de las disposiciones constitucionales, se contempla que la Unión (art. 6(2) y art. 46) respetará los derechos fundamentales tal como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales.
La igualdad entre el hombre y la mujer se recoge por primera vez en los principios fundamentales de la Comunidad (art. 2 Tratado CE). La Comunidad aboga por la supresión de las desigualdades y por el fomento de la igualdad entre el hombre y la mujer, para lo cual el Consejo puede adoptar medidas adecuadas (art. 3 y 13 Tratado CE).
Una declaración con respecto al Acta Final se pronuncia en favor de la abolición de la pena de muerte.
En su sesión de Copenhague de junio de 1993, el Consejo Europeo estableció las condiciones económicas y políticas que los países asociados de la Europa Central y Oriental candidatos a la adhesión tienen que cumplir para llegar a ser miembros de la Unión Europea. Entre los criterios políticos de obligado cumplimiento destaca la consecución de una estabilidad institucional que garantice la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías.
Después de que el Consejo Europeo de Amsterdam de junio de 1997 concluyese que el balance de la Conferencia Intergubernamental había sido positivo, quedaba libre la vía para iniciar el proceso de ampliación. De acuerdo con las conclusiones a las que se llegó en Madrid en diciembre de 1995, debían adoptarse las resoluciones pertinentes seis meses después de que la Conferencia Intergubernamental culminara con éxito. La Comisión respondió a la petición del Consejo a través de su Comunicación "Agenda 2000: por una Europa más fuerte y amplia", que contiene igualmente las conclusiones de sus dictámenes sobre las solicitudes de adhesión de los países de la Europa Central y Oriental: Bulgaria, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, la República Checa, Rumania, Eslovenia y Eslovaquia, así como el punto de vista de la Comisión sobre la apertura del proceso de adhesión ( 1).
Basándose en un análisis objetivo de acuerdo con los criterios de Copenhague, la Comisión considera que en el momento actual ningún país cumple plenamente la totalidad de los criterios. Nueve países -los anteriores menos Eslovaquia- cumplen no obstante los requisitos políticos, y algunos de ellos han realizado progresos notables en lo que se refiere al cumplimiento de las condiciones económicas y de las demás obligaciones inherentes a la condición de Estado miembro. En opinión de la Comisión, Hungría, Polonia, Estonia, la República Checa y Eslovenia podrían estar en situación de cumplir todas las condiciones de ingreso a medio plazo, siempre y cuando perseveren en sus esfuerzo para prepararse para la adhesión ( 2), por lo que la Comisión recomienda al Consejo que se inicien las negociaciones con estos países.
El Consejo Europeo de Luxemburgo celebrado los días 12 y 13 de diciembre de 1997 vuelve a afirmar que "el respeto de los criterios políticos de Copenhague constituye una condición previa imprescindible para iniciar las negociaciones de adhesión" ( 3). Se suma a los dictámenes de la Comisión y decide "convocar, en la primavera de 1998, conferencias intergubernamentales bilaterales para iniciar las negociaciones con Chipre, Hungría, Polonia, Estonia, la República Checa y Eslovenia. De forma simultánea, se agilizará la preparación de las negociaciones con Rumania, Eslovaquia, Letonia, Lituania y Bulgaria" ( 4). Por otra parte, el Consejo Europeo toma las decisiones necesarias para iniciar el proceso de ampliación en su conjunto mediante una estrategia de preadhesión reforzada para los candidatos a la adhesión.
En su resolución sobre la "Agenda 2000", el PE opina que "todos los candidatos a la adhesión que cumplan el criterio establecido en Copenhague referente a la consolidación del orden democrático, la defensa de los derechos humanos y la protección de las minorías, tienen derecho a iniciar al mismo tiempo los procesos de adhesión reforzada y de negociación" (apartado 3). Sin embargo "la intensidad de las negociaciones y el calendario establecido para su conclusión dependerán de la medida en la que el país candidato cumpla los criterios de adhesión" (apartado 5). "Aunque se observan algunas desigualdades de hecho", el PE comparte la opinión de la Comisión relativa a la elección de los países que han realizado los mayores progresos y con los que deberían iniciarse en primer lugar negociaciones intensas de forma individual (apartado 6).
Con vistas a la preparación para la adhesión, el PE recalca la importancia de realizar progresos en los siguientes ámbitos:
El PE afirma "que sólo aquellos países en los que se haya abolido la pena de muerte podrán aspirar a ser miembros de la Unión Europea" (apartado 10).
Subraya que "para reforzar el Estado de Derecho es indispensable contar con una administración pública eficaz y fiable" (apartado 12) y recalca la independencia de la Justicia como uno de los pilares del Estado de Derecho y como condición para una protección activa de los derechos y libertades fundamentales (apartado 81).
El PE recalca igualmente con insistencia que "uno de los criterios políticos para la adhesión es la defensa de las libertades y derechos fundamentales de las mujeres" (apartado 66) y que la asunción del acervo comunitario en el ámbito de la política para la igualdad de trato y de oportunidades de hombres y mujeres ha de ser un criterio de valoración del grado de preparación para la adhesión (apartado 64).
Junto a los Acuerdos europeos, que constituyen la base de las relaciones de la Unión Europea con los países candidatos a la adhesión, tanto antes como después de producirse ésta, la estrategia de preadhesión reforzada acordada por el Consejo Europeo se basa en el nuevo elemento central de las asociaciones bilaterales para la adhesión, y en una ayuda de preadhesión reforzada ( 6). Se acompaña de un examen analítico del acervo de la Unión ("screening").
Con la asociación para la adhesión como marco único se pretende alcanzar una mayor coherencia entre la preparación para la adhesión y las negociaciones propiamente dichas. En un amplio marco jurídico se engloban todas las formas de protección para los actuales candidatos a la adhesión. Se establecerán asociaciones entre la Comisión y cada uno de los candidatos por separado, en las que se programarán las ayudas comunitarias en función de las necesidades de reforma para cada candidato y se fijará el calendario y el contenido según las prioridades. Las prioridades a corto y medio plazo se deducen directamente de los dictámenes de la Comisión sobre las solicitudes de adhesión.
En virtud de las conclusiones del Consejo Europeo de Luxemburgo, el Consejo adoptó el 15 de marzo de 1998 decisiones relativas a los principios, prioridades, objetivos inmediatos y condiciones de las asociaciones para la adhesión ( 7).
En su resolución sobre las propuestas de la Comisión en este sentido ( 8), el Parlamento Europeo considera que "en muchos de los países no se han establecido prioridades a corto plazo en lo que se refiere a los criterios políticos, aunque todavía hay problemas en relación con los derechos humanos y civiles en todos los países candidatos, incluyendo los que la Comisión considera que cumplen los criterios políticos a medio plazo (apartado D). El PE pide a la Comisión que, además de revisar los correspondientes acuerdos de asociación para la adhesión, desarrolle una estrategia en favor de los derechos humanos en cada uno de los países, fijando objetivos tanto a corto como a medio plazo (apartado 5). Hace especial hincapié entre otras cosas en el funcionamiento de los sistemas jurídicos (apartado 7), la abolición de la pena de muerte (apartado 4) y el desarrollo y la aplicación de una política justa respecto a las minorías (apartado 11).
Las asociaciones para la adhesión, incluida la ayuda financiera de la UE durante la preparación para la adhesión, dependen de que se respeten los principios democráticos:
"Cuando falte un elemento esencial para la continuidad de la concesión de ayudas de preadhesión, en caso de violación de los principios democráticos, de la primacía del Derecho, de los derechos humanos, del respeto y de la protección de las minorías, el Consejo podrá adoptar medidas adecuadas en lo que se refiere a la concesión de las ayudas de preadhesión a un país candidato" ( 9).
El PE vuelve a recalcar en sus enmiendas a la propuesta de la Comisión que el cumplimiento de los criterios políticos es fundamental para el progreso del proceso de adhesión (art. 1), y que la ayuda de la UE estará supeditada al cumplimiento de las obligaciones de conformidad con los Acuerdos Europeos ( 10).
Reitera igualmente su petición en su resolución sobre propuestas relativas a las prioridades, manifestando que "la plena realización de las asociaciones está supeditada al respeto de los principios democráticos, la primacía del Derecho, los derechos humanos y la protección de las minorías, y que, en caso de que no hubiera progreso continuo en el cumplimiento de las condiciones mencionadas, debería suspenderse la asociación" ( 11).
En este sentido, cada asociación para la adhesión incluye la correspondiente cláusula de condicionalidad.
El Consejo de Asuntos Generales del 9 de diciembre de 1997, en su informe para el Consejo Europeo de Luxemburgo, llega a la conclusión de que "los progresos individuales de cada uno de los candidatos a la adhesión durante la preparación de este proceso contribuirán a la continuación de las negociaciones, con sujeción a los criterios de Copenhague y Madrid, que establecen que toda adhesión de un país candidato exige que éste tenga instituciones estables capaces de garantizar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y la defensa y protección de las minorías" ( 12).
De acuerdo con ello, el Consejo Europeo de Luxemburgo también concluye que "la decisión de entablar negociaciones no implica (sin embargo) que éstas vayan a concluir con todos los socios negociadores al mismo tiempo. Su conclusión y la subsiguiente adhesión de los diferentes Estados candidatos dependerán del cumplimiento por parte de cada uno de ellos de los criterios de Copenhague ( 13).
La Comisión presentará regularmente al Consejo -a partir de finales de 1998- informes sobre la fase en la que se encuentre en cada momento el proceso de asociación para la adhesión y sobre los progresos de los países candidatos a la adhesión según los criterios de Copenhague. Los informes de la Comisión sirven de base para las resoluciones que necesariamente habrán de adoptarse en el Consejo sobre la configuración de las negociaciones para la adhesión, así como sobre su ampliación a nuevos Estados candidatos ( 14).
El Parlamento Europeo pide en su resolución sobre la Agenda 2000 ( 15) que "los progresos de los países candidatos a la adhesión en materia de defensa de los derechos humanos se controlen periódicamente y se reflejen en los informes anuales que la Comisión se propone elaborar" (apartado 8 f).
Con este fin, el PE desea "que se introduzcan los mecanismos de control apropiados a través de las instituciones de la UE, para que se vigile la situación de los derechos humanos en los países candidatos a la adhesión, siguiendo las normas establecidas por el Consejo de Europa y las NN.UU. y aprovechando los resultados de las actividades del Consejo de Europa y de la OSCE" (apartado 40).
El Consejo y la Comisión informarán al Parlamento sobre los aspectos y progresos más importantes de las asociaciones y de las negociaciones para la adhesión. En particular, el Consejo se compromete a informar al Parlamento y a darle la oportunidad de emitir un dictamen antes de adoptar una decisión sobre las propuestas de modificación de los principios, prioridades y objetivos de las asociaciones para la adhesión ( 16).
Basándose en los criterios de Copenhague y al examinar las solicitudes de adhesión, la Comisión procedió a realizar una evaluación de la situación política actual que va más allá de la mera descripción de las instituciones. El objetivo era valorar el verdadero funcionamiento de la democracia en la práctica, por lo que esta evaluación también atañe a la capacidad de la administración y de la justicia para aplicar los principios democráticos.
"En conjunto, las Constituciones de los países candidatos garantizan las libertades democráticas, tales como el pluralismo político, la libertad de expresión y la libertad de culto. Dichos países han creado instituciones democráticas y designado autoridades judiciales y constitucionales independientes, de manera que los distintos organismos estatales puedan funcionar con normalidad. Asimismo, se han celebrado elecciones libres que han hecho posible la alternancia en el poder de los distintos partidos políticos y, en general, reconocen el papel de la oposición.
En algunos de los países candidatos las instituciones no han logrado una estabilidad que permita un funcionamiento normal de los poderes públicos y la consolidación de la democracia. En todos los países aspirantes se observan deficiencias en el Estado de Derecho. No hay bastantes jueces suficientemente cualificados y su independencia no está garantizada. Las fuerzas policiales están escasamente remuneradas y necesitarían una mejor formación y mayor disciplina. En algunos casos, la autonomía de las entidades locales exige asimismo un fundamento jurídico más sólido.
En principio, la mayoría de los países candidatos garantizan el respeto de los derechos humanos. Todos ellos han suscrito el Convenio del Consejo de Europa para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, así como el Protocolo por el que se autoriza a los ciudadanos a interponer demandas ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Aunque en todos los países solicitantes están garantizadas las libertades de expresión y de asociación, en algunos casos es necesario reforzar la independencia de la radio y la televisión.
Varios de los países candidatos cuentan entre su población con minorías, cuya integración en la sociedad constituye una de las condiciones fundamentales para el logro de la estabilidad democrática. El Convenio marco para la protección de las minorías nacionales garantiza los derechos individuales de las personas pertenecientes a grupos minoritarios. Bulgaria aún no ha firmado dicho Convenio, mientras que la República Checa, Letonia, Lituania, Polonia y Eslovenia están pendientes de ratificarlo.
Salvo en el caso de la comunidad gitana, cuya situación en algunos de los países candidatos es motivo de preocupación, puede decirse que en general la integración de las minorías en la sociedad ha alcanzado un nivel satisfactorio.
"Aunque en varios países candidatos hay que realizar aún grandes progresos por lo que respecta al ejercicio efectivo de la democracia y la protección de las minorías, sólo uno de ellos, Eslovaquia, no cumple las condiciones políticas fijadas en el Consejo Europeo de Copenhague".
En los dictámenes relativos a cada país, la Comisión ha llegado a la conclusión de que Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, la República Checa, Eslovenia y Hungría "presentan las características propias de una democracia cuyas instituciones han alcanzado una estabilidad que garantiza el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías".
Por lo que respecta a Bulgaria y Rumania, la Comisión considera que "los progresos actuales, que se han producido tras la llegada al poder de un nuevo gobierno, permiten anticipar que Bulgaria y Rumania están en vías de cumplir los criterios políticos. Ambos países cuentan con instituciones democráticas, cuya estabilidad parece garantizada en lo sucesivo. Es preciso reforzarlas mediante medidas que permitan que el principio del Estado de Derecho se respete en todo el aparato del Estado.
Todos los países candidatos deben perseverar en sus esfuerzos por mejorar el funcionamiento de la justicia e intensificar la lucha contra la corrupción.
Estonia: Estonia ha de adoptar medidas para acelerar el proceso de naturalización y para que los rusoparlantes que no tienen la nacionalidad puedan integrarse mejor en la sociedad estonia.
Hungría: En Hungría se garantizan y se protegen los derechos de las minorías. Si bien la defensa de los gitanos todavía admite algunas mejoras, las medidas recientemente adoptadas por el Gobierno representan un avance.
Polonia: La libertad de prensa sufre determinadas limitaciones. Será preciso prestar especial atención al modo en el que se aplica una nueva ley sobre la limitación del acceso a los servicios públicos para algunos grupos de personas. Polonia debe completar los mecanismos de indemnización a los afectados por las expropiaciones realizadas por los nacionalsocialistas o los comunistas.
República Checa: Las leyes que regulan la libertad de prensa presentan algunas deficiencias. Debe prestarse especial atención a las condiciones de cuantas ampliaciones se hagan de la ley para la exclusión de los miembros de los anteriores servicios de seguridad y de los miembros activos del régimen comunista. La discriminación de los gitanos, en particular debido a la forma de ejercer el derecho a la nacionalidad, plantea un problema.
Eslovenia: La restitución a sus antiguos propietarios de todos los bienes patrimoniales que les fueron robados durante el régimen comunista todavía requiere algunas mejoras.
Letonia: Letonia ha de adoptar medidas para acelerar el proceso de naturalización, para que los rusoparlantes que no tienen la nacionalidad puedan integrarse mejor en la sociedad letona. También debería perseverar en sus esfuerzos por garantizar la igualdad de trato para los ciudadanos de otras nacionalidades y para las minorías, en particular en lo referente al acceso al ejercicio de algunas profesiones y a la participación en el proceso democrático.
Lituania: El respeto de los criterios políticos de Copenhague no plantea grandes inconvenientes.
Bulgaria: En lo referente al respeto de los derechos fundamentales siguen apreciándose algunas deficiencias, aunque el nuevo gobierno resultante de las elecciones de abril de 1997 ha anunciado la puesta en marcha de una serie de reformas. Aunque la minoría turca está aparentemente bien integrada, no puede decirse lo mismo de los gitanos. Se piden esfuerzos importantes en el ámbito de la protección de las libertades fundamentales, sobre todo en vista del número todavía excesivo de abusos por parte de la policía y de los servicios secretos.
Rumania: En lo referente al respeto de los derechos fundamentales siguen apreciándose algunas deficiencias, si bien las medidas adoptadas y los compromisos contraídos por las autoridades rumanas desde noviembre de 1996 son positivos. Es preciso realizar todavía esfuerzos considerables en el ámbito de la protección de las libertades fundamentales, en lo referente a las actividades de la policía y de los servicios secretos y en el marco de los procedimientos penales. Si bien la minoría húngara parece estar bien integrada, habida cuenta de que la mejora de su situación es reciente, parece que no sucede lo mismo en el caso de los gitanos, que constituyen en el país una minoría importante. Por último, las reformas emprendidas para la protección de los niños internados en orfanatos representan un gran avance, aunque todavía tienen que dar frutos.
Eslovaquia: Debido a la inestabilidad de sus instituciones, la deficiente implicación de éstas en la vida política y las contravenciones de los principios democráticos, Eslovaquia no cumple en grado suficiente las condiciones establecidas por el Consejo Europeo de Copenhague.
El Gobierno no respeta suficientemente las competencias que la Constitución reconoce a las demás fuerzas y con demasiada frecuencia no respeta los derechos de la oposición. Ejemplos de ello son las tensiones constantes entre el Gobierno y la Presidencia y las circunstancias en las cuales el Gobierno ha desestimado las decisiones del Tribunal Constitucional o de la Comisión central de referéndum en relación con la votación celebrada los días 23 y 24 de mayo. El uso que el Gobierno hace de la policía y de los servicios secretos es preocupante. Eslovaquia debe hacer esfuerzos sustanciales para garantizar la independencia de la justicia y para mejorar las condiciones en las que ésta opera.
Debe mejorarse el trato dado a la minoría húngara, en particular promulgando una ley sobre la utilización de las lenguas minoritarias. Las autoridades eslovacas ya se han comprometido a esto y está previsto en la Constitución. Las autoridades gubernamentales también deben prestar atención a la situación de los gitanos.
( 1) COM(97) 2000 - Volúmenes I, II y III, de 16.7.1997.
( 2) COM (97) 2000 - Volumen I, pág. 76.
( 3) Conclusiones del Consejo Europeo, PE 167.145 apartado 25.
( 4) Ídem, apartado 27.
( 5) Resolución del Informe Oostlander, A4-368/97, PE 264.945 de 4.12.1997.
( 6) Conclusiones del Consejo Europeo, PE 167.145, apartado 13.
( 7) El Consejo adoptó sin modificaciones las propuestas de la Comisión. La Comisión aprobó las 10 Asociaciones para la Adhesión el 25 de marzo de 1998.
( 8) A4-87/98, PE 267.866 de 11.3.1998 (Informe Oostlander), COM(98) 53-C4-130/98.
( 9) Art. 5 de la propuesta de reglamento del Consejo relativo a la asistencia en favor de los países de la Europa Central y Oriental candidatos a la adhesión a la Unión Europea en el marco de la estrategia de preadhesión reforzada, COM(97) 634 de 10.12.1997; aprobado por el Consejo en la sesión de los días 16/17 de marzo de 1998.
( 10) Modificaciones del artículo 2, A4-81/98, PE 267.866 de 11.3.1998 (Informe Oostlander). La propuesta de reglamento es el único acto legislativo para la creación de las Asociaciones para la Adhesión; el Consejo consultó al PE de acuerdo con el artículo 235 TCE.
( 11) Considerando E, A4-87/98, PE 267.866 de 11.3.1998 (Informe Oostlander).
( 12) Doc. 13241/97 de 10.12.1997.
( 13) Conclusiones del Consejo Europeo, PE 167.145, apartado 26.
( 14) Ídem, apartado 29.
( 15) A4-368/97, PE 264.945 de 4.12.1997 (Informe Oostlander).
( 16) Declaración de la Presidencia del Consejo ante el PE el 11 de marzo de 1998.
( 17) COM(97) 2000, Volumen I, pág. 48 y ss.