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Themenpapier Nr. 23
Die rechtlichen Fragen der Erweiterung der EU

Für die in diesem Dokument geäußerten Ansichten übernimmt das Europäische Parlament als Institution keine Gewähr.


II. DAS BEITRITTSVERFAHREN

Artikel O des VEU sieht folgendes vor: "Jeder europäische Staat kann beantragen, Mitglied der Union zu werden. Er richtet seinen Antrag an den Rat; dieser beschließt einstimmig nach Anhörung der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder beschließt.

Die Aufnahmebedingungen und die durch eine Aufnahme erforderlich werdenden Anpassungen der Verträge, auf denen die Union beruht, werden durch ein Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat geregelt. Das Abkommen bedarf der Ratifikation durch alle Vertragsstaaten gemäß ihrer verfassungsrechtlichen Vorschriften."

Das Verfahren des Beitritts zur Union besteht somit aus einer "gemeinschaftlichen Phase" und einer "zwischenstaatlichen Phase". Die "gemeinschaftliche Phase" umfaßt die Stellungnahme der Kommission, die Zustimmung des Parlaments und den Beschluß des Rates. Die "zwischenstaatliche Phase" umfaßt die Aushandlung des Abkommenstextes und die Ratifikation des Abkommens durch die Mitgliedstaaten der Union und den antragstellenden Staat.

In Wirklichkeit verlaufen die gemeinschaftliche und die zwischenstaatliche Phase gleichzeitig: nach der Einreichung des Beitrittsantrags und vor Aufnahme der Verhandlungen gibt die Kommission eine vorherige Stellungnahme ab, die eine erste Analyse der politischen, wirtschaftlichen, rechtlichen und institutionellen Folgen des Beitritts sowie eine Aufzählung der Punkte enthält, die Gegenstand der Verhandlungen sein sollen. Ohne durch diese vorherige Stellungnahme der Kommission gebunden zu sein, nimmt der Rat eine kurze Einschätzung der Beitrittsmöglichkeiten vor und entscheidet über die Aufnahme der Verhandlungen.

Die vorherigen Stellungnahmen sind in Artikel O des VEU nicht vorgesehen. Sie wurden jedoch auch im Rahmen der Beitrittsanträge angenommen, die derzeit geprüft werden. Die Kommission hat am 15. Juli 1997 eine vorherige Stellungnahme zum Beitritt der mittel- und osteuropäischen Länder (MOEL) ( 1) und am 30. Juni 1993 zum Beitritt Zyperns ( 2) abgegeben. Der Rat hat sich auf der Tagung des Europäischen Rats in Luxemburg vom 12./13. Dezember 1997 positiv geäußert ( 3) und hat am 31. März 1998 Verhandlungen mit sechs beitrittswilligen Ländern -Polen, Ungarn, Tschechische Republik, Estland, Slowenien und Zypern - aufgenommen.

Das Europäische Parlament hat am 4. Dezember 1997 die Entschließung Oostlander/Barón Crespo angenommen, worin es sich für die Aufnahme von Verhandlungen mit elf beitrittswilligen Ländern - Bulgarien, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen, Tschechische Republik, Rumänien, Slowenien, Slowakei und Zypern - ausgesprochen hat ( 4). Es hatte bereits anläßlich des Beitritts Finnlands, Schwedens und Österreichs eine vorherige Stellungnahme abgegeben ( 5).

Da der Wortlaut des Abkommens nicht mehr geändert werden kann, sobald er von den Unterhändlern der Vertragsparteien paraphiert ist, sieht Artikel 89 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments die Möglichkeit vor, Empfehlungen anzunehmen, mit denen das Parlament darum ersucht, vor Abschluß der Verhandlungen bestimmte Aspekte zu berücksichtigen. Außerdem ist in der Geschäftsordnung vorgesehen, daß die Zustimmung des Parlaments gemäß Artikel O des VEU vor der Unterzeichnung des Abkommens erfolgt.

Nach diesen vorherigen Stellungnahmen werden die Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und dem antragstellenden Staat geführt. Nach Abschluß der Verhandlungen geben die Gemeinschaftsorgane die endgültigen Stellungnahmen ab ( 6), und danach wird der Beitrittsvertrag von den Mitgliedstaaten und dem beitretenden Land unterzeichnet und ratifiziert.

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III. DIE BEITRITTSBEDINGUNGEN

a) Der europäische Staat

Die einzige in Artikel O des VEU genannte materielle Voraussetzung für den Beitritt lautet, daß der antragstellende Staat ein " europäischer Staat" sein muß. Die Auslegung dieses Kriteriums ist nicht eindeutig. Es kann geographisch, kulturell oder politisch gedeutet werden.

1987 hatte Marokko einen Beitrittsantrag gestellt. Dieser Antrag wurde vom Rat mit der Begründung abgelehnt, daß Marokko kein europäischer Staat ist ( 7). Im Falle der Türkei sieht Artikel 28 des 1963 unterzeichneten Assoziierungsabkommens die Möglichkeit des Beitritts des Landes zur Gemeinschaft vor. Die Türkei hat am 14. April 1987 tatsächlich einen Beitrittsantrag gestellt. Historisch gesehen war die Türkei Teil des sog. Konzerts der europäischen Mächte. Obwohl ein Teil des türkischen Staatsgebiets geographisch gesehen zu Asien gehört, haben das Parlament, der Rat und die Kommission bekräftigt, daß die Türkei für einen Beitritt in Frage kommt ( 8). Dieses Beispiel macht deutlich, daß der Begriff " europäischer Staat" nicht im engeren geographischen Sinne ausgelegt wird. Auf jeden Fall handelt es sich dabei um ein Kriterium, das einer politischen Wertung unterliegt.

b) Die vorherige institutionelle Reform

Der Vertrag von Amsterdam enthält ein Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union. Artikel 1 dieses Protokolls sieht folgendes vor: " Vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der ersten Erweiterung der Union an gehört der Kommission (...) ein Staatsangehöriger je Mitgliedstaat an, sofern zu diesem Zeitpunkt die Stimmenwägung im Rat - sei es durch Neuwägung oder durch Einführung einer doppelten Mehrheit - in einer für alle Mitgliedstaaten annehmbaren Weise geändert worden ist; zu berücksichtigen sind dabei alle hierfür bedeutsamen Sachverhalte, insbesondere die Frage eines Ausgleichs für jene Mitgliedstaaten, welche die Möglichkeit aufgeben, ein zweites Mitglied der Kommission zu benennen." Artikel 2 des Protokolls sieht vor, daß spätestens ein Jahr vor dem Zeitpunkt, zu dem die Zahl der Mitgliedstaaten der Europäischen Union zwanzig überschreiten wird, eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten einberufen wird, um die Bestimmungen der Verträge betreffend die Zusammensetzung und die Arbeitsweise der Organe umfassend zu prüfen.

Es ist zu beachten, daß eine institutionelle Reform eine Änderung der Verträge, auf denen die Union beruht, erforderlich macht. Das Verfahren zur Revision der Verträge besteht gemäß Artikel N des VEU darin, daß ein Mitgliedstaat oder die Kommission einen Entwurf zur Änderung der Verträge vorlegt. Der Rat konsultiert das Parlament und gegebenenfalls die Kommission zu dem Entwurf. Gibt der Rat dann eine Stellungnahme zugunsten des Zusammentritts einer Konferenz von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten ab, so wird diese vom Präsidenten des Rates einberufen.

Durch den Beitritt eines Landes zur Union werden Änderungen der Verträge unerläßlich. Zumindest müssen die Vorschriften für die Zusammensetzung der Organe angepaßt werden, um die Vertretung des neuen Mitgliedstaats zu gewährleisten. Aus diesem Grund sieht Artikel O Absatz 2 des VEU vor, daß die Anpassungen der Verträge in dem Beitrittsvertrag geregelt werden. In der Regel sind sie im zweiten Teil der Beitrittsakte vorgesehen. ( 9)

Die Abgrenzung zwischen einer " Revision" gemäß Artikel N, die lediglich eine Konsultation des Parlaments erforderlich macht, und einer " Anpassung" der Verträge gemäß Artikel O des VEU, die der Zustimmung des Parlaments bedarf, ist weiterhin eine offene Frage. Es ist zumindest fraglich, ob die vorherige institutionelle Reform noch als Anpassung der Verträge im Rahmen eines Beitritts erfolgen kann. Außerdem stellt sich angesichts der unterschiedlichen Rolle des Parlaments im Rahmen des Verfahrens zur Revision der Verträge und des Verfahrens über den Beitritt eines neuen Mitgliedstaats die Frage, in wieweit sich die starke Stellung des Parlaments im Rahmen des Beitritts nicht in einer wichtigeren Rolle beim Verfahren zur Revision der Verträge widerspiegeln müßte, falls der Beitritt von einer vorherigen institutionellen Reform abhängig gemacht würde. Es wäre denkbar, daß die beiden Änderungen der Verträge (die institutionelle Reform und die unerläßlichen Anpassungen im Rahmen des Beitritts) gleichzeitig durch einen einzigen Rechtsakt vorgenommen werden, der der Zustimmung des Parlaments bedarf. Es ist jedoch fraglich, ob die Mitgliedstaaten mit einem solchen kombinierten Verfahren einverstanden sind, das neben der Zustimmung des Europäischen Parlaments die Einwilligung der beitretenden Länder erfordert, was nicht notwendig ist, wenn die institutionelle Reform vor der Unterzeichnung der Beitrittsverträge durchgeführt wird. Auf jeden Fall zielt das Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union eindeutig auf eine Trennung der beiden Verfahren ab.

c) Die Einheit des Beitritts

Neben den genannten Voraussetzungen gibt es weitere Grundsätze, die für den Beitritt entscheidend sind, darunter der Grundsatz der Einheit des Beitritts. Er besagt, daß der antragstellende Staat sämtlichen Verträgen (VEU, EGV, EAG, EGKS usw.) beitreten muß. Dieser Grundsatz ist zur Wahrung der Integrität der Europäischen Union zwingend geboten und ergibt sich unmittelbar daraus, daß die einschlägige Bestimmung für den Beitritt im VEU enthalten ist. Es ist nicht zulässig, daß ein neuer Mitgliedstaat eine Auswahl unter den Verträgen trifft, auf denen die Europäische Union beruht.

d) Die Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands

Der gemeinschaftliche Besitzstand wird in Artikel B, fünfter Spiegelstrich des VEU erwähnt. Er wird darin jedoch ebensowenig definiert wie in den Verträgen. Er bedeutet, daß die neuen Mitgliedstaaten die tatsächlichen und potentiellen Rechte und Pflichten, die mit der Union und ihrem institutionellen Rahmen verbunden sind, voll und ganz anerkennen müssen ( 10).

Die Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands wird wahrscheinlich Gegenstand von Übergangsmaßnahmen und/oder -zeiten sein. Dies gilt insbesondere für die Vorschriften in sensiblen Bereichen, wie beispielsweise der Landwirtschaft. Übergangsmaßnahmen wurden bei allen bisherigen Erweiterungen der Gemeinschaft beschlossen. Es muß jedoch darauf geachtet werden, daß diese Übergangsmaßnahmen nicht ein Ausmaß erreichen, das die Beitrittseffekte zunichte macht. Auf jeden Fall müssen sie zeitlich begrenzt werden und mit einem genauen Plan für ihre Aufhebung einhergehen.

Der gemeinschaftliche Besitzstand unterliegt einem ständigen Wandel. Der amtierende Präsident des Rates hat jedoch bei der Aufnahme der Verhandlungen mit den beitrittswilligen Staaten erklärt, daß der gemeinschaftliche Besitzstand für jedes beitrittswillige Land die folgenden Punkte umfaßt ( 11):

Sobald der Vertrag von Amsterdam in Kraft getreten ist, könnte sich die Frage stellen, ob die möglicherweise im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit angenommenen Rechtsakte Teil des gemeinschaftlichen Besitzstands sind ( 12). Dies wäre unannehmbar, da es im Widerspruch zum Konzept der verstärkten Zusammenarbeit stehen würde. Diese Form der Zusammenarbeit ist für die Mitgliedstaaten nicht zwingend vorgeschrieben. Die im Rahmen dieses Verfahrens angenommenen Rechtsakte sollten daher nicht durch den Grundsatz der Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands rechtsverbindlich werden. Dies wird bestätigt durch den neuen Artikel K.15 VEU, der ausschließt, daß der gemeinschaftliche Besitzstand durch die verstärkte Zusammenarbeit geändert wird.

e) Die vom Europäischen Rat von Kopenhagen festgelegten Kriterien

Der Europäische Rat von Kopenhagen hat beschlossen, daß die Mitgliedschaft der MOEL voraussetzt, daß der Beitrittskandidat eine institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten verwirklicht hat; sie erfordert eine funktionsfähige Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Die Mitgliedschaft setzt außerdem voraus, daß die einzelnen Beitrittskandidaten die aus einer Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen übernehmen und sich auch die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen machen können ( 13). Das Europäische Parlament hat diese Kriterien in seiner Entschließung Oostlander/Barón Crespo ( 14) bestätigt, und die Europäische Kommission hat bei ihren vorherigen Stellungnahmen zu den Beitrittsanträgen diese Kriterien zugrundegelegt.

Was die rechtliche Tragweite dieser Kriterien betrifft, so wird auf den ersten Blick deutlich, daß sie nicht den Beitrittsbedingungen im engeren Sinne entsprechen. Ihre Anwendung könnte eher einer politischen Kontrolle als einer juristischen Prüfung unterworfen werden. Ein Beispiel dafür ist die in den vorherigen Stellungnahmen der Europäischen Kommission enthaltene Analyse der Fähigkeit der einzelnen Beitrittskandidaten, der Europäischen Union beizutreten. Es handelt sich dabei jedoch um Grundprinzipien, auf denen die Europäische Union beruht. Größtenteils wurden sie sogar in den Vertrag von Maastricht aufgenommen und müssen künftig im Rahmen eines Beitritts beachtet werden ( 15). Daher war es folgerichtig, ihre ursprünglich nur für die MOEL vorgesehene Anwendung auf Zypern und die Türkei auszudehnen ( 16).

f) Das Recht auf Beitritt

Schließlich ist zu betonen, daß das Recht, einen Beitrittsantrag einzureichen, kein Recht auf Beitritt verleiht. Der Union steht es frei, einen neuen Mitgliedstaat aufzunehmen oder den Beitrittsantrag oder das Ergebnis der geführten Verhandlungen abzulehnen.

Andererseits steht es dem antragstellenden Staat weiterhin frei, seinen Antrag jederzeit ausdrücklich oder stillschweigend - durch Nichthinterlegung der Ratifikationsakte des ausgehandelten Vertrags - zurückzuziehen. Norwegen hat bereits zweimal seinen Beitrittsantrag nach einem negativen Ergebnis des Referendums über den Beitritt stillschweigend zurückgezogen. Ein weiteres Beispiel ist der 1992 eingereichte Beitrittsantrag der Schweiz, der nach einem negativen Ergebnis des Referendums über die Ratifikation des EWR nicht weiterverfolgt wurde.

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IV. DER INHALT DER BEITRITTSVERTRÄGE

Einige rechtliche Fragen der Erweiterung müssen durch den Beitrittsvertrag geregelt werden. Dazu zählt die Frage der Rechtsstellung der Rechtsakte, die zwischen der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags und seinem Inkrafttreten von der Gemeinschaft angenommen werden. In diesem Zeitraum, der von erheblicher Dauer sein kann, geht die Rechtssetzungstätigkeit der Gemeinschaft weiter. Diese Rechtsakte müssen nach dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union angepaßt werden. In der Vergangenheit enthielten die Beitrittsverträge keine hinreichend genaue Vorschrift, um einen Konflikt zwischen den Organen zu vermeiden. So hat der Rat aufgrund von Artikel 169 der Akte über die Beitrittsbedingungen Finnlands, Schwedens und Österreichs eine nach dem Mitentscheidungsverfahren angenommene Entscheidung einseitig geändert. Nach einer vom Parlament eingereichten Klage hat der Gerichtshof bestätigt ( 17), daß die nach dem Mitentscheidungsverfahren angenommenen Rechtsakte vom Rat angepaßt werden können. Dies schadet eindeutig den Legislativbefugnissen des Parlaments und muß künftig vermieden werden. Daher sollten die Klauseln aktualisiert werden, die dem Muster entsprechen, das anläßlich der ersten Erweiterung und damit vor der Einführung des Mitentscheidungsverfahren entworfen wurde.

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( 1) Agenda 2000 - Eine stärkere und erweiterte Union, KOM(97) 2000, Band I, S. 78

( 2) KOM(93) 313 endg. vom 30.6.1993. Zu den Fragen im Zusammenhang mit dem Beitritt Zyperns siehe Themenpapier Nr. 1 "Zypern und der Beitritt zur Europäischen Union"

( 3) Europäischer Rat in Luxemburg vom 12./13.12. 1997, Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Ziffer 27; hinsichtlich Zypern siehe bereits Schlußfolgerungen der Präsidentschaft des Europäischen Rats in Essen, Bull. EU 12-1994, Punkt I.14, S. 14

( 4) Entschließung des EP A4-0368/97 vom 4.12.1997, ABl. C 388 vom 22.12.1997, S. 17

( 5) Entschließung des EP A3-77/91 vom 15.5.1991, ABl. C 158 vom 17.6.1991, S. 54; Entschließung des EP B3- 1017, 1018 und 1043/93 vom 15.7.1993, ABl. C 255 vom 20.9.1993, S. 207

( 6) Siehe z.B. ABl. C 241 vom 29.8.1994, S. 3-8 zur der letzten Erweiterung. Die Kommission hat am 19. April 1994 eine positive Stellungnahme abgegeben; das Europäische Parlament hat am 4. Mai 1994 legislative Entschließungen angenommen, in denen es sich für die Erweiterung der Europäischen Union um die vier beitrittswilligen Länder ausgesprochen hat, und der Rat hat am 16. Mai 1994 einen positiven Beschluß gefaßt.

( 7) Beschluß des Rates vom 1.10.1987, angeführt in Europa-Archiv 1987, Z. 207

( 8) Entschließung des EP A4-0368/97 vom 4.12.1997, Erwägung S und Ziffer 31; Europäischer Rat in Luxemburg vom 12./13.12.1997, Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Ziffer 31; Stellungnahme der Kommission vom 18.12.1989, SEK(89) 2290. Mitteilung der Kommission an den Rat Europäische Strategie für die Türkei - Erste operative Vorschläge der Kommission KOM(98) 0124 vom 4.3.1998. Für eine eingehendere Prüfung der Fragen im Zusammenhang mit dem Beitritt der Türkei siehe Themenpapier "Die Türkei und die Beziehungen zur Europäischen Union"

( 9) Siehe z.B. den zweiten Teil der Akte über den Beitritt Finnlands, Österreichs und Schwedens, ABl. C 241 vom 29.8.1994, S. 22

( 10) Siehe z.B. Ziffer 3 der Entschließung des EP A3-0298/94 vom 5.5.1994 zum Beitrittsantrag Finnlands, ABl. C 205 vom 25.7.1994, S. 406; Sitzung des Rates vom 30./31.3.1998, Punkt Erweiterung, Pressemitteilung Nr. 7095/98 (Presse 86-G), S. 7

( 11) Vgl. die Erklärung des amtierenden Ratspräsidenten auf der Konferenz über den Beitritt der Tschechischen Republik zur EU vom 31. März 1998, Ziffer 19. Gleichlautende Erklärungen wurden im Rahmen der Einleitung der Beitrittsverhandlungen mit Polen, Ungarn, Estland und Slowenien abgegeben.

( 12) Die in den Vertrag von Amsterdam aufgenommenen neuen Artikel K.12 VEU und 5a EGV sehen die Möglichkeit der verstärkten Zusammenarbeit vor.

( 13) Europäischer Rat von Kopenhagen, Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Bulletin EG 6-1993, Punkt I.13, S.13

( 14) Entschließung des EP A4-0368/97 vom 4.12.1997, Erwägung H und Ziffer 3.

( 15) Es handelt sich dabei insbesondere um Artikel F Absatz 1 des VEU, der vorschreibt, daß dieRegierungssysteme der Mitgliedstaaten auf demokratischen Grundsätzen beruhen müssen. Außerdem muß einBeitrittskandidat die Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten undder Rechtsstaatlichkeit beachten (vgl. Präambel, Absatz 3 VEU und Artikel J.1 VEU). Der Beitritt Finnlands, Schwedensund Österreichs hat gezeigt, daß die Neutralität eines Staates nicht als unvereinbar mit der GASP betrachtet wird. Darüber hinaus muß der beitretende Staat den Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb beachten (Artikel 3a EGV).

( 16) Europäischer Rat in Luxemburg vom 12./13.12.1997, Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Ziffern 10 und 31.

( 17) Urteil vom 2. Oktober 1997 in der Rechtssache C-259/95 Parlament gegen Rat ("EHLASS"), Slg. 1997, S.I-5313


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