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Ficha Temática N° 23
Los problemas jurídicos de la ampliación

Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente la posición oficial del Parlamento Europeo en su calidad de institución.


II. PROCEDIMIENTO DE ADHESIÓN

Según el artículo O del TUE: "Cualquier Estado europeo podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los miembros que lo componen.
Las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales."

El procedimiento de adhesión a la Unión Europea prevé pues una "fase comunitaria" y una "fase interestatal". La "fase comunitaria" comprende el dictamen de la Comisión, el dictamen conforme del Parlamento Europeo y la decisión del Consejo. La "fase interestatal" comprende la negociación del texto del acuerdo y la ratificación del acuerdo por los Estados miembros de la Unión y el Estado candidato.

En realidad, las dos fases, comunitaria e interestatal, se desarrollan en paralelo: tras la presentación de la solicitud de adhesión y antes de que comiencen las negociaciones, la Comisión emite un dictamen previo que contiene el primer análisis de las consecuencias políticas, económicas, jurídicas e institucionales de la adhesión, acompañado de una especificación de los puntos que deben ser objeto de negociación. Sin que este dictamen previo de la Comisión le vincule, el Consejo da una apreciación escueta de las posibilidades de adhesión y toma una decisión respecto a la apertura de las negociaciones.

Los dictámenes previos no están previstos en el artículo O TUE. Sin embargo, se han adoptado también en el marco de las solicitudes de adhesión examinadas actualmente. La Comisión emitió un dictamen previo sobre la adhesión de los países de la Europa Central y Occidental (PECO) el 15 de julio de 1997 ( 1) y de Chipre el 30 de junio de 1993 ( 2). El Consejo se pronunció favorablemente en el Consejo Europeo de Luxemburgo de los días 12 y 13 de diciembre de 1997 ( 3) y, el 31 de marzo de 1998, inició negociaciones con seis países candidatos, Polonia, Hungría, República Checa, Estonia, Eslovenia y Chipre.

El Parlamento Europeo adoptó el 4 de diciembre de 1997 la Resolución Oostlander/Barón Crespo en la que se pronunciaba a favor de la apertura de negociaciones con once países candidatos, Bulgaria, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Rumania, Eslovenia, Eslovaquia y Chipre ( 4). Ya había puesto en práctica el método del dictamen previo con motivo de la adhesión de Finlandia, Suecia y Austria ( 5).

A la vista, en particular, de la imposibilidad de aportar modificaciones al texto del acuerdo una vez rubricado por los negociadores de las partes contratantes, el artículo 89 del Reglamento del Parlamento Europeo prevé la posibilidad de aprobar recomendaciones y solicitar que se tengan en cuenta ciertos aspectos antes de que concluyan las negociaciones. Por otra parte, el Reglamento precisa que el dictamen conforme del Parlamento previsto por el artículo O del TUE ha de emitirse antes de la firma del acuerdo.

Tras estas tomas de posición previas, las negociaciones corren por cuenta de los Estados miembros de la Unión Europea y el Estado solicitante. Al término de las negociaciones, las instituciones comunitarias emiten los dictámenes definitivos ( 6) y, a continuación, los Estados miembros de la Unión y el país que se adhiere firman y ratifican el Tratado de adhesión.

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III. CONDICIONES DE ADHESIÓN

a) El Estado europeo

La única condición material de adhesión que dispone el artículo O TUE es que el Estado solicitante debe ser un "Estado europeo". La interpretación de este criterio no deja de ser equívoca. Puede leerse con un criterio geográfico, cultural o con un sentido político.

En 1987, Marruecos solicitó acceder a la condición de miembro de las Comunidades. Esta solicitud fue rechazada por el Consejo basándose en que Marruecos no era un Estado europeo ( 7). En lo que se refiere a Turquía, el acuerdo de asociación, firmado en 1963, prevé en el artículo 28 la posibilidad de la adhesión de Turquía a las Comunidades. En efecto, Turquía presentó una solicitud de adhesión el 14 de abril de 1987. Históricamente, Turquía ha venido participando del llamado "concierto europeo". A pesar de que una parte del territorio turco se encuentra geográficamente en Asia, el Parlamento, el Consejo y la Comisión confirmaron la admisibilidad de Turquía ( 8). Este ejemplo indica que el término "Estado europeo" no se interpreta en un sentido estrictamente geográfico. En todo caso, se trata de un criterio sometido a una apreciación política.

b) Reforma institucional previa

El Tratado de Amsterdam incluye un Protocolo sobre las instituciones en la perspectiva de la ampliación de la Unión Europea. En su artículo primero, este protocolo dispone que, en la fecha de entrada en vigor de la primera ampliación de la Unión, " ... la Comisión comprenderá un nacional de cada uno de los Estados miembros, siempre que para esa fecha se haya modificado la ponderación de los votos en el Consejo de una manera aceptable para todos los Estados miembros, bien mediante una nueva ponderación de los votos o bien mediante una doble mayoría, teniendo en cuenta todos los aspectos pertinentes, en especial la compensación a aquellos Estados miembros que renuncien a la posibilidad de designar un segundo miembro de la Comisión." En su artículo 2, el protocolo prevé que se convoque una nueva conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros al menos un año antes de que el número de Estados miembros de la Unión Europea exceda de veinte, con el fin de efectuar una revisión global de las disposiciones de los tratados relativas a la composición y el funcionamiento de las instituciones.

Cabe señalar que una reforma institucional exige una modificación de los tratados en los que se basa la Unión. El procedimiento para modificar los tratados comienza, según el artículo N TUE, con la presentación por parte de cualquier Estado miembro o de la Comisión de un proyecto de revisión de los tratados. El Consejo consulta al Parlamento y, en su caso, a la Comisión sobre el proyecto. Si el Consejo emite después un dictamen favorable a la celebración de una conferencia intergubernamental, el Presidente del Consejo procede a convocarla.

Cuando se adhiere un país a la Unión es imprescindible modificar los tratados. Como mínimo, es necesario adaptar las normas relativas a la composición de los órganos para hacer efectiva la representación del nuevo Estado miembro. Por esta razón, el apartado 2 del artículo O del TUE, dispone que la adaptación de los tratados se resuelva en el tratado de adhesión. Normalmente, estas adaptaciones se prevén en la segunda parte del Acta de adhesión ( 9).

La delimitación entre una "revisión" de conformidad con el artículo N, que sólo exige la consulta al Parlamento y una "adaptación" de los tratados a tenor del artículo O TUE, para la que se requiere el dictamen conforme del Parlamento, sigue siendo una cuestión abierta. Es al menos dudoso que la reforma institucional previa pueda hacerse aún a título de la adaptación de los tratados en el marco de una adhesión. Por otra parte, el distinto papel del Parlamento en el marco de los procedimientos de revisión de los tratados y de adhesión de un nuevo Estado miembro conduce a preguntarse en qué medida la posición enérgica del Parlamento en el marco de la adhesión no debería reflejarse en una función más importante en el de la revisión de los tratados, en el caso de que la adhesión estuviera condicionada a una reforma institucional previa. Podría esperarse que las dos modificaciones de los tratados (reforma institucional y adaptaciones indispensables en el marco de la adhesión) se hicieran al mismo tiempo mediante un acto único, sometido al dictamen conforme del Parlamento. Es dudoso, sin embargo, que los Estados miembros acepten semejante procedimiento combinado que, al margen del dictamen conforme del Parlamento Europeo, exige además el acuerdo de los países candidatos, lo que no sería necesario si la reforma institucional se llevara a cabo antes de la firma de los tratados de adhesión. De todas formas, el Protocolo sobre las instituciones en la perspectiva de la ampliación apunta claramente a una separación de ambos procedimientos.

c) Unicidad de la adhesión

Aparte de las condiciones escritas, existen aún otros principios que condicionan la adhesión, entre los cuales figura el principio de unicidad de la adhesión. Significa que el Estado solicitante debe adherirse a todos los Tratados (TUE, TCE, TCEEA, TCECA, etc.). Este principio viene impuesto por el respeto de la integridad de la Unión Europea y se deriva directamente del hecho de que la disposición aplicable a la adhesión se encuentre en el TUE. No se admite la posibilidad de que un Estado miembro haga una selección entre los tratados que sirven de base a la Unión Europea.

d) Respeto del acervo comunitario

El acervo comunitario está mencionado en el 5º guión del artículo B del TUE. Sin embargo, no está definido, como tampoco lo está en ninguna otra parte de los Tratados. Significa que algunos Estados miembros deben aceptar en su totalidad los derechos y las obligaciones reales y potenciales vinculados a la Unión y a su marco institucional ( 10).

El respeto del acervo comunitario será objeto probablemente de medidas y/o períodos transitorios. Así ocurrirá particularmente con las normas reguladoras de sectores sensibles como, por ejemplo, la agricultura. En todas las adhesiones que la Comunidad ha conocido hasta hoy se han adoptado medidas transitorias. Sin embargo, hay que velar por que las medidas transitorias no alcancen un nivel que anule los efectos de la adhesión. En todo caso, deben limitarse en el tiempo y suprimirse progresivamente con arreglo a una planificación muy precisa.

El acervo comunitario está en evolución constante. Sin embargo, la Presidencia en ejercicio del Consejo precisaba, con motivo de la apertura de las negociaciones con los seis Estados miembros, que el acervo comunitario incluye respecto a cada uno de los países candidatos los puntos siguientes ( 11):

Una vez que entre en vigor el Tratado de Amsterdam, se podría plantear la cuestión de si los actos que puedan adoptarse en el marco de la cooperación reforzada forman parte del acervo comunitario ( 12). Ahora bien, esta solución parece inaceptable porque sería contraria al propio concepto de la cooperación reforzada. Esta forma de cooperación no es obligatoria para todos los Estados miembros. Los actos adoptados en el marco de este procedimiento no deberían pues cobrar fuerza vinculante mediante el principio del respeto del acervo comunitario. Este resultado se confirma en el nuevo artículo K.15 TUE, que excluye la posibilidad de que el acervo comunitario quede modificado por la cooperación reforzada.

e) Criterios adoptados por el Consejo de Copenhague

El Consejo Europeo de Copenhague acordó que la adhesión de los PECO requiera que el país candidato posea instituciones estables que garanticen la democracia, la primacía del Derecho, los derechos humanos, el respeto de las minorías y su protección, la existencia de una economía de mercado viable, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas del mercado en el interior de la Unión Europea. La adhesión presupone igualmente la capacidad del país candidato para asumir las obligaciones derivadas de la Unión Europea, y particularmente, para suscribir los objetivos de la Unión política, económica y monetaria ( 13). El Parlamento Europeo confirmó estos criterios en la Resolución Oostlander/Barón Crespo ( 14) y la Comisión Europea basó sus dictámenes previos sobre las solicitudes de adhesión en la aplicación de estos criterios.

En lo que se refiere al alcance jurídico de dichos criterios resulta, a primera vista, que no equivalen a condiciones de adhesión en el sentido estricto del término. Su aplicación podría estar sometida más bien a un control político que a un examen jurisdiccional. Un ejemplo de ello se encuentra en el análisis que figura en los dictámenes previos de la Comisión Europea sobre la capacidad de los distintos países candidatos para convertirse en miembros de la Unión Europea. Sin embargo, se trata de principios de base, sobre los que se funda la Unión Europea. La mayor parte de ellos quedaron expresados en el Tratado de Maastricht y deben respetarse en las adhesiones futuras ( 15). Resultaba pues consecuente extender su aplicación, prevista inicialmente sólo para los PECO, a los casos de Chipre y Turquía ( 16).

f) Derecho de adhesión

Procede finalmente señalar que el derecho a presentar una solicitud de adhesión no confiere un derecho a la adhesión. La Unión es libre de aceptar a un nuevo Estado miembro o de rechazar la solicitud de adhesión, o bien el resultado de las negociaciones iniciadas.

Por otra parte, el Estado solicitante queda libre para retirar explícitamente su candidatura en cualquier momento o bien implícitamente por la no presentación del acta de ratificación del tratado negociado. Noruega ha practicado ya dos veces la retirada implícita de su solicitud de adhesión, a consecuencia de los referendos negativos sobre la cuestión. Otro ejemplo se encuentra en la solicitud de adhesión de Suiza presentada en 1992, a la que no dio continuidad su Gobierno, tras el referéndum negativo sobre la ratificación del Acuerdo EEE.

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IV. CONTENIDO DE LOS TRATADOS DE ADHESIÓN

El Tratado de adhesión debe resolver determinadas cuestiones jurídicas de la ampliación. Entre ellas figura la cuestión relativa a la situación jurídica de los actos adoptados por la Comunidad entre la firma del Tratado de adhesión y su entrada en vigor. Durante este período, que puede durar un tiempo considerable, la actividad legislativa de la Comunidad continúa. Estos actos exigen adaptaciones tras la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea. En el pasado, los tratados de adhesión no contenían una normativa suficientemente precisa para evitar un conflicto entre las instituciones. En efecto, sobre la base del artículo 169 del acta relativa a las condiciones de adhesión de Finlandia, Suecia y Austria, el Consejo llegó incluso a modificar unilateralmente una decisión adoptada según el procedimiento de codecisión. Tras un recurso presentado por el Parlamento, el Tribunal de Justicia confirmó ( 17) que los actos adoptados en codecisión pueden ser adaptados por el Consejo. Esta interpretación perjudica evidentemente las prerrogativas legislativas del Parlamento y debe evitarse en el futuro. Procede, pues, actualizar unas cláusulas que siguen el modelo trazado en la primera ampliación de las Comunidades, y son por tanto muy anteriores a la introducción del procedimiento de codecisión.

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( 1) Agenda 2000 - Por una Unión más fuerte y más amplia, COM(97)2000 - volumen I, pág. 78.

( 2) COM(93)313 final de 30.6.1993. En lo que se refiere a las cuestiones derivadas de la adhesión de Chipre, véase la ficha temática nº 1 « Chipre y la adhesión a la Unión Europea».

( 3) Consejo Europeo de Luxemburgo de los días 12/13.12.1997, conclusiones de la Presidencia, punto 27; en lo que se refiere a Chipre, véanse las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Essen, Bol. UE 12-1994, punto I.14, pág. 15.

( 4) Resolución PE A4-0368/97 de 4.12.1997, DO C 388/17 de 22.12.1997.

( 5) Resolución PE A3-77/91 de 15.5.1991, DO C 158/54 de 17.6.1991; Resolución PE B3-1017, 1018 y 1043/93 de 15.7.1993, DO C 255/207 de 20.9.1993.

( 6) Véase, por ejemplo DO C 241/3-8 de 29.8.1994 en lo que se refiere a la última ampliación. La Comisión emitió dictamen favorable el 19 de abril de 1994, el Parlamento Europeo aprobó el 4 de mayo del mismo año resoluciones legislativas favorables a la ampliación de la Unión Europea para los cuatro países candidatos y el Consejo adoptó una decisión favorable el 16 de mayo de 1994.

( 7) Decisión del Consejo de 1.10.1987, citada en Europa-Archiv 1987, Z 207.

( 8) Resolución PE A4-0368/97 de 4.12.1997, considerando S y punto 31; Consejo Europeo de Luxemburgo de los días 12/13.12.1997, conclusiones de la Presidencia, punto 31; dictamen de la Comisión de 18.12.1989, SEC(89)2290 final. Comunicación de la Comisión al Consejo Estrategia europea para Turquía - Primeras posiciones operativas de la Comisión COM(98)124 final de 4.3.1998. Para un examen más detallado de las cuestiones derivadas de la adhesión de Turquía, véase la ficha temática Turquía y las relaciones con la Unión Europea.

( 9) Véase por ejemplo la segunda parte del Acta de adhesión de Finlandia, Austria y Suecia, DO C 241/22 de 29.8.1994.

( 10) Véase por ejemplo el apartado 3 de la Resolución del PE A3-0298/94 de 5.5.1994 relativa a la solicitud de adhesión de Finlandia DO C 205/406 de 25.7.1994. Consejo, reunión de los días 30 y 31.03.1998, epígrafe Ampliación, comunicado de prensa nº 7095/98 (Prensa 86-G), pág. 7.

( 11) Véase la declaración de la Presidencia en ejercicio del Consejo de la Conferencia sobre la adhesión de la República Checa a la UE de 31 de marzo de 1998, punto 19. Se formularon declaraciones idénticas en el marco de la apertura de las negociaciones de adhesión con Polonia, Hungría, Estonia y Eslovenia.

( 12) Los nuevos artículos K.12 TUE y 5 A TCE insertos en el Tratado de Amsterdam prevén la posibilidad de la cooperación reforzada.

( 13) Consejo Europeo de Copenhague, conclusiones de la Presidencia, Boletín CE 6-1993, punto I.13, pág. 13.

( 14) Resolución PE A4-0368/97 de 4.12.1997, considerando H y apartado 3.

( 15) Se trata, particularmente, del artículo F.1 TUE, que exige que los sistemas de gobierno de los Estados miembros se basen en los principios democráticos. Por otra parte, un país candidato debe respetar los principios de libertad, democracia, los derechos humanos y libertades fundamentales y el Estado de derecho (véase preámbulo, apartado 3 TUE). Debe de estar dispuesto a participar plenamente en la PESC (preámbulo, apartado 9 TUE y artículo J.1 TUE). La adhesión de Finlandia, Suecia y Austria demostró que la neutralidad de un Estado no se considera incompatible con la participación en la PESC. Por otra parte, el Estado candidato debe respetar el principio de economía de mercado en el que la competencia es libre (artículo 3 A TCE).

( 16) Consejo Europeo de Luxemburgo de los días 12/13.12.1997, conclusiones de la Presidencia, puntos 10 y 31.

( 17) Sentencia de 2 de octubre de 1997 en el asunto C-259/96 Parlamento/Consejo («EHLASS»), Rec. 1997, p. I-5313.


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© Ampliación: 19 de mayo de 1998