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Fiche thématique N° 23
Les questions juridiques de l'élargissement

Les positions exprimées dans ce document n'engagent pas le Parlement européen en tant qu'institution.


II. LA PROCÉDURE D'ADHÉSION

Aux termes de l'article O TUE: "Tout Etat européen peut demander à devenir membre de l'Union. Il adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement européen, qui se prononce à la majorité absolue des membres qui le composent. Les conditions de l'admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l'Union font l'objet d'un accord entre les Etats membres et l'Etat demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les Etats contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives."

La procédure de l'adhésion à l'Union prévoit donc une "phase communautaire" et une "phase inter-étatique". La "phase communautaire" comprend l'avis de la Commission, l'avis conforme du Parlement européen et la décision du Conseil. La "phase inter-étatique" comprend la négociation du texte de l'accord et la ratification de l'accord par les Etats membres de l'Union et l'Etat demandeur.

En réalité, les deux phases communautaire et inter-étatique se déroulent d'une façon concomitante: suite au dépôt de la demande d'adhésion et avant le début des négociations, la Commission émet un avis préalable qui contient une première analyse des implications politiques, économiques, juridiques et institutionnelles de l'adhésion accompagnée d'une spécification des points qui doivent faire l'objet des négociations. Sans être lié par cet avis préalable de la Commission, le Conseil donne une appréciation sommaire des possibilités de l'adhésion et décide de l'ouverture des négociations.

Les avis préalables ne sont pas prévus par l'article O TUE. Ils ont quand même été adoptés aussi dans le cadre des demandes d'adhésion examinées actuellement. La Commission a émis un avis préalable concernant l'adhésion des Pays d'Europe centrale et occidentale (Peco) le 15 juillet 1997 ( 1) et de Chypre le 30 juin 1993 ( 2). Le Conseil s'est exprimé favorablement lors du Conseil européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997 ( 3) et a ouvert, le 31 mars 1998, des négociations avec six pays candidats, à savoir la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, l'Estonie, la Slovénie et Chypre.

Le Parlement européen a adopté, le 4 décembre 1997, la résolution Oostlander/Barón Crespo dans laquelle il s'exprime favorablement sur l'ouverture des négociations avec onze pays candidats, à savoir la Bulgarie, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie et Chypre ( 4). Il avait déjà suivi la pratique d'un avis préalable à l'occasion de l'adhésion de la Finlande, de la Suède et de l'Autriche ( 5).

Vu notamment l'impossibilité d'apporter des modifications au texte de l'accord une fois paraphé par les négociateurs des parties contractantes, l'article 89 du Règlement intérieur du Parlement européen prévoit la possibilité d'adopter des recommandations par lesquelles le Parlement demande la prise en considération de certains aspects avant la conclusion des négociations. De plus, le Règlement intérieur précise que l'avis conforme du Parlement rendu en application de l'article O TUE est émis avant la signature de l'accord.

Suite à ces prises de position préalables, les négociations sont menées entre les Etats membres de l'Union européenne et l'Etat demandeur. A l'issue des négociations, les avis définitifs sont rendus par les institutions communautaires ( 6) et, ensuite, le traité d'adhésion est signé et ratifié par les Etats membres de l'Union et le pays adhérent.

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III. LES CONDITIONS D'ADHÉSION

a) L'Etat européen

La seule condition matérielle de l'adhésion retenue à l'article O TUE est que l'Etat demandeur soit un "Etat européen". L'interprétation de ce critère n'est pas sans équivoque. Il peut être lu de façon géographique, culturelle ou dans un sens politique.

En 1987, le Maroc avait demandé à devenir membre des Communautés. Cette demande a été refusée par le Conseil au motif que le Maroc n'était pas un Etat européen ( 7). En ce qui concerne la Turquie, l'accord d'association, signé en 1963, prévoit à l'article 28 la possibilité de l'adhésion de la Turquie aux Communautés. En effet, la Turquie a déposé une demande d'adhésion le 14 avril 1987. Historiquement, la Turquie a fait part du soi-disant "concert européen". En depit du fait qu'une partie du territoire turc se trouve géographiquement en Asie, le Parlement, le Conseil et la Commission ont confirmé l'éligibilité de la Turquie ( 8). Cet exemple indique que le terme "Etat européen" n'est pas interprété dans un sens strictement géographique. En tout cas, il s'agit d'un critère soumis à une appréciation politique.

b) La réforme institutionnelle préalable

Le Traité d'Amsterdam comprend un Protocole sur les Institutions dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne. Ce protocole prévoit, dans son article premier, qu'à la date d'entrée en vigueur du premier élargissement de l'Union, "... la Commission se compose d'un national de chacun des Etats membres, à condition qu'à cette date, la pondération des voix au sein du Conseil ait été modifiée, soit par une nouvelle pondération des voix, soit par une double majorité, d'une manière acceptable pour tous les Etats membres, compte tenu de tous les éléments pertinents, notamment d'une compensation pour les Etats membres qui renoncent à la possibilité de nommer un deuxième membre de la Commission." Dans son article 2, le protocole prévoit la convocation d'une nouvelle conférence des représentants des gouvernements des Etats membres, un an au moins avant que l'Union européenne ne compte plus de vingt Etats membres, pour procéder à un réexamen complet des dispositions des traités relatives à la composition et au fonctionnement des institutions.

Il est à signaler qu'une réforme institutionnelle exige une modification des traités sur lesquels est fondée l'Union. La procédure de révision des traités consiste, selon l'article N TUE, en la présentation de la part d'un Etat membre ou de la Commission d'un projet tendant à la révision des traités. Le Conseil consulte le Parlement et, le cas échéant, la Commission sur le projet. Si le Conseil émet ensuite un avis favorable à la réunion d'une conférence intergouvernementale, celle-ci est convoquée par le président du Conseil.

L'adhésion d'un pays à l'Union rend des modifications des traités indispensables. A tout le moins, il faut adapter les normes concernant la composition des organes pour assurer la représentation du nouvel Etat membre. Pour cette raison, l'article O, paragraphe 2 TUE prévoit que l'adaptation des traités soit réglée dans le traité d'adhésion. Régulièrement, elles sont prévus à la deuxième partie de l'Acte d'adhésion ( 9).

La délimitation entre une "révision" au sens de l'article N, qui nécessite seulement la consultation du Parlement et une "adaptation" des traités au sens de l'article O TUE, pour laquelle l'avis favorable du Parlement est requis, reste une question ouverte. Il est pour le moins douteux que la réforme institutionnelle préalable puisse encore se faire au titre de l'adaptation des traités dans le cadre d'une adhésion. En outre, le rôle différent du Parlement dans le cadre des procédures de révision des traités et d'adhésion d'un nouvel Etat membre conduit à la question de savoir dans quelle mesure la position forte du Parlement dans le cadre de l'adhésion ne devrait pas se refléter par un rôle plus important dans celui de la révision des traités au cas où l'adhésion serait conditionnée par une réforme institutionnelle préalable. On pourrait songer à ce que les deux modifications des traités (la réforme institutionnelle et les adaptations indispensables dans le cadre de l'adhésion) se fassent en même temps par un acte unique, soumis à l'avis conforme du Parlement. Il est cependant douteux que les Etats membres acceptent une telle procédure combinée qui, à part l'avis conforme du Parlement européen, exige, en plus, l'accord des pays adhérents, ce qui n'est pas nécessaire si la réforme institutionnelle est réalisée avant la signature des traités d'adhésion. De toute façon, le Protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement vise clairement une séparation des deux procédures.

c) L'unicité de l'adhésion

Outre les conditions écrites, il existe encore d'autres principes qui conditionnent l'adhésion, parmi lesquels figure le principe de l'unicité de l'adhésion. Il signifie que l'Etat demandeur doit adhérer à tous les traités (TUE, TCE, TCEEA, TCECA etc.). Ce principe s'impose par le respect de l'intégrité de l'Union européenne et découle directement du fait que la disposition pertinente pour l'adhésion se trouve dans le TUE. Il n'est pas admis qu'un nouvel Etat membre fasse une sélection parmi les traités qui constituent la base de l'Union européenne.

d) Le respect de l'acquis communautaire

L'acquis communautaire est mentionné à l'article B, 5ème tiret TUE. Il n'y est cependant pas défini, pas plus qu'ailleurs dans les traités. Il signifie que les nouveaux Etats membres doivent accepter pleinement les droits et les obligations réels et potentiels liés à l'Union et à son cadre institutionnel ( 10).

Le respect de l'acquis communautaire fera probablement l'objet de mesures et/ou de périodes transitoires. Ceci vaut surtout pour les règles en matière de secteurs sensibles comme, par exemple, l'agriculture. Des mesures transitoires ont été adoptées dans le cadre de toutes les adhésions que la Communauté a connues jusqu'à ce jour. Cependant, il faut veiller à ce que ces mesures transitoires n'atteignent pas un niveau qui élimine les effets de l'adhésion. En tout cas, elles doivent être limitées dans le temps et être accompagnées d'un plan précis pour leur suppression.

L'acquis communautaire est en évolution constante. Néanmoins, la présidence en exercice du Conseil a précisé, lors de l'ouverture des négociations avec les six Etats candidats, que l'acquis communautaire comprend pour chacun des pays candidats les points suivants ( 11):

Une fois le Traité d'Amsterdam entré en vigueur, la question pourrait se poser de savoir si les actes éventuellement adoptés dans le cadre de la coopération renforcée font partie de l'acquis communautaire ( 12). Or, une telle solution paraît inacceptable parce qu'elle serait contraire au concept même de la coopération renforcée. Cette forme de collaboration n'est pas obligatoire pour les Etats membres. Les actes adoptés dans le cadre de cette procédure ne devraient donc pas gagner force contraignante à travers le principe du respect de l'acquis communautaire. Ce résultat est confirmé par le nouvel article K.15 TUE qui exclut que l'acquis communautaire soit modifié par la coopération renforcée.

e) Les critères retenus par le Conseil de Copenhague

Le Conseil européen de Copenhague a convenu que l'adhésion des Peco requiert de la part du pays candidat qu'il possède des institutions stables qui garantissent la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union européenne. L'adhésion présuppose également la capacité du pays candidat à en assumer les obligations liées à l'Union européenne, et notamment à souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire ( 13). Le Parlement européen a confirmé ces critères dans la résolution Oostlander/Barón Crespo ( 14) et la Commission européenne a basé ses avis préalables sur les demandes d'adhésion sur une application de ces critères.

En ce qui concerne la portée juridique de ces critères, à première vue, il apparaît qu'ils n'équivalent pas à des conditions d'adhésion au sens strict du terme. Leur application pourrait être soumise plutôt à un contrôle politique qu'à un examen juridictionnel. L'analyse dans les avis préalables de la Commission européenne sur la capacité des différents pays candidats d'adhérer à l'Union européenne en est un exemple. Néanmoins, il s'agit de principes de base, sur lesquels l'Union européenne est fondée. Pour la plupart, ils ont même trouvé une expression dans le Traité de Maastricht et doivent dorénavant être respectés dans le cadre d'une adhésion ( 15). Il était donc conséquent d'étendre leur application, prévue initialement seulement pour les Pecos, aux cas de Chypre et de la Turquie ( 16).

f) Le droit d'adhésion

Il convient, enfin, de signaler que le droit de pouvoir déposer une demande d'adhésion ne confère pas de droit à l'adhésion. L'Union est libre d'accepter un nouveau membre ou de rejeter la demande d'adhésion ou bien le résultat des négociations entamées.

D'autre part, l'Etat demandeur reste libre de retirer explicitement sa candidature à tout moment ou bien implicitement par le non-dépôt de l'acte de ratification du traité négocié. La Norvège a pratiqué déjà deux fois le retrait implicite de sa demande d'adhésion suite à des référendums négatifs sur la question de l'adhésion. Un autre exemple est fourni par la demande d'adhésion de la Suisse déposée en 1992 et qui n'a pas été poursuivie par ce gouvernement, suite au référendum négatif sur la ratification de l'accord EEE.

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IV. LE CONTENU DES TRAITÉS D'ADHÉSION

Certaines questions juridiques de l'élargissement doivent être résolues par le traité d'adhésion. Au nombre de celles-ci figure la question relative à la situation juridique des actes adoptés par la Communauté entre la signature du traité d'adhésion et son entrée en vigueur. Pendant cette période qui peut s'étendre à un temps considérable, l'activité législative de la Communauté continue. Ces actes nécessitent des adaptations suite à l'adhésion des nouveaux Etats membres à l'Union européenne. Dans le passé, les traités d'adhésion ne contenaient pas de règle suffisamment précise pour éviter un conflit entre les institutions. En effet, sur la base de l'article 169 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la Finlande, de la Suède et de l'Autriche, le Conseil a même unilatéralement modifié une décision adoptée selon la procédure de codécision. Suite à un recours introduit par le Parlement, la Cour de justice a confirmé ( 17) que les actes adoptés en codécision peuvent être adaptés par le Conseil. Ceci nuit évidemment aux prérogatives législatives du Parlement et doit être évité dans le futur. Il convient donc de mettre à jour des clauses qui suivent le modèle tracé lors du premier élargissement des Communautés, et donc bien antérieures à l'introduction de la procédure de co-décision.

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( 1) Agenda 2000 - Pour une Europe plus forte et plus large, COM (97)2000 - volume I, p. 78.

( 2) COM (93)313 final du 30.6.1993. En ce qui concerne les questions liées à l'adhésion de Chypre, voir la Fiche thématique N° 1 Chypre et l'adhésion à lUnion européenne.

( 3) Conseil européen de Luxembourg des 12./13.12.1997, Conclusions de la présidence, point 27; pour ce qui concerne Chypre, voir déjà les conclusions de la présidence du Conseil européen de Essen, Bull.UE 12-1994, point I.14, p. 15.

( 4) PE-Résolution A4-0368/97 du 4.12.1997, JO C 388/17 du 22.12.1997.

( 5) PE-Résolution A3-77/91 du 15.5.1991, JO C 158/54 du 17.6.1991; PE-Résolution B3-1017,1018 et 1043/93 du 15.7.1993, JO C 255/207 du 20.9.1993.

( 6) Voir par exemple JO C 241/3-8 du 29.8.1994 pour ce qui concerne le dernier élargissement. La Commission a émis un avis favorable le 19 avril 1994, le Parlement européen a adopté le 4 mai 1994 des résolutions législatives favorables à l'élargissement de l'Union européenne par les quatre pays candidats et le Conseil a adopté une décision favorable le 16 mai 1994.

( 7) Décision du Conseil du 1.10.1987, citée dans Europa-Archiv 1987, Z 207.

( 8) PE-Résolution A4-0368/97 du 4.12.1997, considérant S et point 31; Conseil européen de Luxembourg des 12./13.12.1997, Conclusions de la présidence, point 3 1; Avis de la Commission du 18.12.1989, SEC(89)2290 final.Communication de la Commission au Conseil Stratégie européenne pour la Turquie - Premières propositions opérationnelles de la Commission COM(98)124 final du 4.3.1998. Pour un examen plus détaillé des questions liées à l'adhésion de la Turquie, voir la fiche thématique La Turquie et les relations avec l'Union européenne.

( 9) Voir par exemple la deuxième partie de l'Acte d'adhésion de la Finlande, de l'Autriche et de la Suède, JO C 241/22 du 29.8.1994.

( 10) Voir par exemple le point 3 de la PE-Résolution A3-0298/94 du 5.5.1994 au sujet de la demande d'adhésion de la Finlande, JO C 205/406 du 25.7.1994. Conseil, réunion des 30./31.03.1998, point Elargissement, Communiqué de presse n° 7095/98 (Presse 86-G), p. 7.

( 11) Cf la déclaration de la présidence en exercice du Conseil lors de la Conférence sur l'adhésion de la République tchèque à l'UE du 31 mars 1998, point 19. Des déclarations identiques ont été faites dans le cadre de l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Pologne, la Hongrie, l'Estonie et la Slovénie.

( 12) Les nouveaux articles K. 12 TUE et 5 A TCE insérés par le Traité d'Amsterdam prévoient la possibilité de la coopération renforcée.

( 13) Conseil européen de Copenhague, Conclusions de la présidence, Bull. CE 6-1993, point I.13, p. 13.

( 14) PR-Résolution A4-0368/97 du 4.12.1997, considérant H et point 3.

( 15) Il s'agit, notamment, de l'article F, paragraphe 1 TUE qui exige que les systèmes de gouvernement des Etats membres soient fondés sur les principes démocratiques. En outre, un pays candidat doit respecter les principes de la liberté, de la démocratie, des droits de l'homme et libertés fondamentales et de l'Etat de droit (cf le préambule, paragraphe 3 TUE). Il doit être prêt à participer entièrement à la Pesc (préambule, paragraphe 9 TUE et article J. 1 TUE). L'adhésion de la Finlande, de la Suède et de l'Autriche a montré que la neutralité d'un Etat n'est pas considérée comme étant incompatible avec la participation à la Pesc. De plus, l'Etat adhérent doit respecter le principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre (article 3A TCE).

( 16) Conseil européen de Luxembourg des 12./13.12.1997, Conclusions de la présidence, points 10 et 31.

( 17) Arrêt du 2 octobre 1997 dans l'affaire C-259/95 Parlement ./. Conseil ("EHLASS"), Rec. 1997, p. I-5313.


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© Élargissement: 19 Mai 1998