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Nota tematica No 23
I problemi giuridici dell'ampliamento dell'Unione europea

Il presente documento non riflette necessariamente la posizione del Parlamento europeo in quanto istituzione.


II. PROCEDURA DI ADESIONE

Ai sensi dell’articolo O TUE: "Ogni Stato membro può domandare di diventare membro dell’Unione. Esso trasmette la sua domanda al Consiglio che si pronuncia all’unanimità, previa consultazione della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza assoluta dei membri che lo compongono.
Le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti dei trattati su cui è fondata l’Unione, da essa determinati, formano l’oggetto di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo è sottoposto a ratifica da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali."

La procedura di adesione all’Unione prevede pertanto una "fase comunitaria" e una "fase interstatale". La "fase comunitaria" comprende il parere della Commissione, il parere conforme del Parlamento europeo e la decisione del Consiglio. La "fase interstatale" comprende il negoziato del testo di accordo e la ratifica dell’accordo da parte degli Stati membri dell’Unione e dello Stato richiedente.

In realtà le due fasi, comunitaria e interstatale, sono concomitanti: previa presentazione della domanda di adesione e prima dell’inizio dei negoziati, la Commissione esprime un parere preliminare che contiene una prima analisi delle implicazioni politiche, economiche, giuridiche e istituzionali dell’adesione corredata dai punti specifici che dovranno essere oggetto di negoziato. Senza essere vincolato da questo parere preliminare della Commissione, il Consiglio procede a una valutazione sommaria delle possibilità di adesione e decide l’apertura dei negoziati.

I pareri preliminari non sono previsti dall’articolo O del TUE. Sono comunque stati utilizzati anche nell’ambito delle domande di adesione attualmente in esame. La Commissione ha espresso un parere preliminare sull’adesione dei paesi dell’Europa centrale e occidentale (PECO) il 15 luglio 1997 ( 1) e di Cipro il 30 giugno 1993 ( 2). Il Consiglio ha espresso parere favorevole nel corso del Consiglio europeo di Lussemburgo del 12 e 13 dicembre 1997 ( 3) e il 31 marzo 1998 ha aperto i negoziati con i sei paesi candidati e cioè: Polonia, Ungheria, Repubblica ceca, Estonia, Slovenia e Cipro.

Il 4 dicembre 1997 il Parlamento europeo ha adottato la risoluzione Ostlander/Barón Crespo in cui si dichiara favorevole all’apertura dei negoziati con undici paesi candidati: Bulgaria, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica ceca, Romania, Slovenia, Slovacchia e Cipro ( 4). Aveva già seguito la procedura del parere preliminare in occasione dell’adesione della Finlandia, della Svezia e dell’Austria ( 5).

Considerando in particolare l’impossibilità di modificare il testo dell’accordo una volta siglato dai negoziatori delle parti contraenti, l’articolo 89 del Regolamento interno del Parlamento europeo prevede la possibilità di adottare raccomandazioni con le quali il Parlamento chiede di tenere conto di taluni aspetti prima della conclusione dei negoziati. Inoltre, il Regolamento interno specifica che il parere conforme del Parlamento, reso ai sensi dell’articolo O TUE, deve essere espresso prima della firma dell’accordo.

A seguito di queste posizioni preliminari, si procede ai negoziati fra gli Stati membri dell’Unione europea e lo Stato candidato. Alla conclusione dei negoziati, le istituzioni comunitarie emettono i pareri definitivi ( 6) e successivamente gli Stati membri dell’Unione e il paese candidato firmano e ratificano il trattato di adesione.

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III. CONDIZIONI DI ADESIONE

a) Lo Stato europeo

L’unica condizione materiale per l’adesione contemplata dall’articolo O TUE è che lo Stato candidato sia uno " Stato europeo". L’interpretazione di questo criterio può dare adito a equivoci poiché tale condizione può essere letta in modo geografico, culturale o politico.

Nel 1987 il Marocco aveva chiesto di diventare membro delle Comunità europee. Tale domanda è stata respinta dal Consiglio con la motivazione che non era uno Stato europeo ( 7). Per quanto attiene alla Turchia, l’accordo di associazione firmato nel 1963, prevede all’articolo 28 la possibilità di adesione della Turchia alle Comunità. Di fatto la Turchia ha presentato domanda di adesione il 14 aprile 1987. Storicamente , la Turchia ha fatto parte del cosiddetto "concerto europeo". Nonostante una parte del territorio turco geograficamente si trovi in Asia, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno confermato l’ammissibilità della Turchia ( 8). Questo esempio indica che i termini " Stato europeo" non sono interpretati in senso strettamente geografico. In ogni caso si tratta di un criterio sottoposto a valutazione politica.

b) La riforma istituzionale preliminare

Il Trattato di Amsterdam comprende un Protocollo sulle istituzioni nella prospettiva dell’allargamento dell’Unione europea. All’articolo 1 il Protocollo afferma che alla data dell’entrata in vigore del primo allargamento dell’Unione, "... la Commissione sarà composta da un cittadino di ciascuno Stato membro, a condizione che, entro tale data, la ponderazione dei voti in sede di Consiglio sia stata modificata, con l’introduzione di una nuova ponderazione dei voti o di un sistema di doppia maggioranza, in maniera accettabile a tutti gli Stati membri, tenendo conto di tutti i pertinenti elementi, in particolare prevedendo una compensazione per gli Stati membri che rinunciano alla possibilità di nominare un secondo membro della Commissione." All’articolo 2 il Protocollo prevede la convocazione di una nuova conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, almeno un anno prima che il numero degli Stati membri dell’Unione sia superiore a venti, al fine di procedere a un riesame globale delle disposizioni dei trattati concernenti la composizione e il funzionamento delle istituzioni.

E’ d’uopo segnalare che una riforma istituzionale esige una modifica dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea. La procedura di revisione dei trattati consiste, ai sensi dell’articolo N TUE, nella presentazione da parte di uno Stato membro o della Commisione di un progetto inteso a modificare i trattati. Su tale progetto il Consiglio consulta il Parlamento e, se del caso, la Commissione. Qualora il Consiglio esprima parere favorevole sulla convocazione di una conferenza intergovernativa, questa viene convocata dal presidente del Consiglio.

Nel caso di adesione di un paese all’Unione si rendono indispensabili modifiche ai trattati. Per garantire la rappresentanza del nuovo Stato membro occorre, come minimo, adattare le norme concernenti la composizione degli organi. Per questa ragione, l’articolo O, paragrafo 2 TUE prevede che l’adattamento dei trattati sia disciplinato nel trattato di adesione. Normalmente le modifiche sono previste nella seconda parte dell'Atto di adesione ( 9).

La linea di confine fra una "revisione" ai sensi dell’articolo N, per la quale occorre unicamente la consultazione del Parlamento e un "adattamento" dei trattati ai sensi dell’articolo O TUE, per il quale è richiesto il parere favorevole del Parlamento, resta una questione aperta. E’ a dir poco dubbio che la riforma istituzionale preliminare possa ancora essere attuata tramite l’adattamento dei trattati nel quadro di una adesione. Peraltro, il diverso ruolo del Parlamento nell’ambito delle procedure di revisione dei trattati e di adesione di un nuovo Stato membro induce a chiedersi se la posizione forte del Parlamento nell’ambito dell’adesione non debba forse emergere con un ruolo più importante nella revisione dei trattati nel caso in cui l’adesione sia condizionata da una riforma istituzionale preliminare. Si potrebbe fare in modo che le due modifiche dei trattati (la riforma istituzionale e gli adattamenti indispensabili nell’ambito dell’adesione) siano effettuate contemporaneamente tramite un atto unico, sottoposto a parere conforme del Parlamento. Tuttavia non è certo che gli Stati membri accettino una siffatta procedura combinata che, a prescindere dal parere conforme del Parlamento europeo, esige in più l’accordo dei paesi candidati, peraltro non necessario se la riforma istituzionale viene realizzata prima della firma dei trattati di adesione. In ogni caso, il Protocollo sulle istituzioni nella prospettiva dell’allargamento mira chiaramente a una separazione delle due procedure.

c) L'unicità dell’adesione

Oltre alle condizioni scritte, esistono altri principi che condizionano l’adesione, fra i quali figura il principio dell’unicità dell’adesione. Significa che lo Stato candidato deve aderire a tutti i trattati (TUE, TCE, TCEEA, TCECA ecc.). Tale principio s’impone con il rispetto dell’integrità dell’Unione europea e discende direttamente dalla presenza nel TUE della disposizione pertinente per l’adesione. Non si ammette che il nuovo Stato membro scelga fra i trattati che costituiscono la base dell’Unione europea.

d) Il rispetto dell’acquis comunitario

L' acquis comunitario è citato all’articolo B, 5° trattino TUE, senza esservi definito come peraltro non lo è altrove nei trattati. Significa che i nuovi Stati membri debbono accettare pienamente i diritti e gli obblighi reali e potenziali legati all’Unione e al suo quadro istituzionale ( 10).

Il rispetto dell’ acquis comunitario sarà probabilmente oggetto di misure e/o di periodi transitori . Ciò vale soprattutto per le regole relative ai settori sensibili come, per esempio, l’agricoltura. Per tutte le adesioni alla Comunità finora accettate, sono state adottate delle misure transitorie. Tuttavia occorre evitare che tali misure transitorie giungano a un livello tale da vanificare gli effetti dell’adesione. Debbono comunque essere limitate nel tempo ed essere accompagnate da un preciso programma di abolizione.

L' acquis comunitario è in costante evoluzione. Tuttavia, laPresidenza in carica del Consiglio ha specificato, al momento dell’apertura dei negoziati con i sei Stati candidati, che l’ acquis comunitario comprende per ognuno di loro i punti seguenti ( 11):

Dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, potrebbe sorgere il dubbio che gli atti eventualmente adottati nell’ambito della cooperazione rinforzata facciano parte dell’ acquis comunitario ( 12). Una siffatta soluzione parrebbe inaccettabile in quanto contraria al concetto stesso di cooperazione rafforzata. Questa forma di collaborazione non è obbligatoria per gli Stati membri. Gli atti adottati nell’ambito di questa procedura non dovrebbero quindi acquisire forza vincolante tramite il principio del rispetto dell’ acquis comunitario. Questo risultato è confermato dal nuovo articolo K 15 TUE, il quale esclude che l’ acquis comunitario sia pregiudicato dalla cooperazione rafforzata.

e) I criteri adottati dal Consiglio di Copenaghen

Il Consiglio europeo di Copenaghen ha convenuto che, ai fini dell’adesione dei PECO, si esige che il paese candidato abbia istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, la supremazia del diritto, i diritti dell’uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela, l’esistenza di una economia di mercato efficiente nonché la capacità di affrontare la pressione della concorrenza e delle forze di mercato all’interno dell’Unione europea. L’adesione presuppone anche la capacità del paese candidato di assumere gli obblighi derivanti dall’appartenzenza all’Unione europea e in particolare di accettare gli obiettivi dell’Unione politica, economica e monetaria ( 13). Il Parlamento europeo ha confermato tali criteri nella risoluzione Oostlander/Barón Crespo ( 14) e la Commissione europea ha basato i suoi pareri preliminari relativi alle domande di adesione sull’applicazione di tali criteri.

Per quanto attiene alla portata giuridica di tali criteri, a prima vista, sembra che non equivalgano a condizioni di adesione nel senso stretto del termine. La loro applicazione potrebbe essere oggetto di un controllo politico piuttosto che di un esame giurisdizionale. L’analisi effettuata dalla Commissione europea nei pareri preliminari sulla capacità dei diversi paesi candidati di aderire all’Unione europea ne è un esempio. Si tratta tuttavia di principi di base, sui quali è fondata l’Unione europea, che figurano addirittura nel Trattato di Maastricht e d’ora in poi dovranno essere rispettati nell’ambito delle adesioni ( 15). Era quindi coerente estendere la loro applicazione, inizialmente prevista unicamente per i PECO, ai casi di Cipro e della Turchia ( 16).

f) Il diritto di adesione

Occorre infine segnalare che il diritto di poter presentare domanda di adesione non corrisponde a un diritto di adesione. L’Unione è libera di accettare un nuovo membro o di respingere la domanda di adesione o il risultato dei negoziati intavolati.

D'altro canto lo Stato candidato è libero di ritirare la propria candidatura esplicitamente in qualsiasi momento o implicitamente, tramite il mancato deposito dell’atto di ratifica del trattato negoziato. La Norvegia ha già praticato due volte il ritiro implicito della sua domanda a seguito di referendum negativi sulla questione dell’adesione. Un altro esempio è la domanda di adesione della Svizzera, presentata nel 1992 e non portata avanti da quel governo a seguito di un referedum negativo sulla ratifica dell’accordo SEE.

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IV. CONTENUTO DEI TRATTATI DI ADESIONE

Talune questioni giuridiche dell’ampliamento debbono essere risolte con il trattato di adesione. Fra queste figura la questione relativa alla situazione giuridica degli atti adottati dalla Comunità nel periodo che intercorre fra la firma del trattato di adesione e la sua entrata in vigore. Durante questo periodo, che può essere considerevolmente lungo, l’attività legisltaiva della Comunità continua.Questi atti richiedono degli adattamenti a seguito dell’adesione dei nuovi Stati membri all’Unione europea. In passato, i trattati di adesione non contenevano disposizioni sufficientemente precise per evitare un conflitto fra le istituzioni. Di fatto, sulla base dell’articolo 169 dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Finlandia, della Svezia e dell’Austria, il Consiglio ha addirittura modificato unilateralmente una decisione adottata secondo la procedura di codecisione. Conseguentemente a un ricorso presentato dal Parlamento, la Corte di giustizia ha confermato ( 17) che gli atti adottati in codecisione possono essere adeguati dal Consiglio. Ciò nuoce evidentemente alle prerogative legislative del Parlamento e deve essere evitato in futuro. Occorre pertanto aggiornare le disposizioni che seguono il modello tracciato al momento del primo ampliamento delle Comunità e quindi ben precedenti all’introduzione della procedura di codecisione.

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( 1) Agenda 2000 - Per una Europa più forte e più grande, COM (97)2000 - volume I, p. 78

( 2) COM (93)313 def. del 30.6.1993. Per quanto attiene ai problemi legati all'adesione di Cipro, vedi nota informativa n.1 Cipro e l'adesione all'Unione europea.

( 3) Consiglio europeo di Lussemburgo del 12/13.12.1997, Conclusioni della Presidenza, punto 27; per quanto concerne Cipro, consultare le conclusioni della presidenza del Consiglio europeo di Essen, Bell. UE 12-1994, punto I.14, p. 15.

( 4) PE-Risoluzione A4-0368/97 del 4.12.1997, GU C 388/17 del 22.12.1997.

( 5) PE-Risoluzione A3-77/91 del 15.5.1991, GU C 158/54 del 17.6.1991; PE-Risoluzione B3-1017, 1018 e 1043/93 del 15.7.1993, GU C 255/207 del 20.9.1993.

( 6) Vedi per esempio GU C 241/3-8 del 29.8.1994 per quanto concerne l'ultimo ampliamento. La Commissione ha emesso un parere favorevole il 19 aprile 1994, il Parlamento europeo ha adottato il 4 maggio 1994 risoluzioni legislative favorevoli all'ampliamento dell'Unione europea ai quattro paesi candidati e il Consiglio ha adottato una decisione favorevole il 16 maggio 1994.

( 7) Decisione del Consiglio del 1.10.1987, citata in Europa-Archiv 1987, Z 207.

( 8) PE-Risoluzione A4-0368/97 del 4.12.1997, considerando S e punto 31; Consiglio europeo di Lussemburgo del 12/13.12.1997, Conclusioni della Presidenza, punto 31; Parere della Commissione del 18.12.1989, SEC(89)2290 def.. Comunicazione della Commissione al Consiglio Strategia europea per la Turchia - Prime proposte operative della Commissione COM(98)124 def. del 4.3.1998. Per un esame più dettagliato dei problemi legati all'adesione della Turchia, vedi nota informativa La Turchia e le relazioni con l'Unione europea.

( 9) Vedi per esempio la seconda parte dell'Atto di adesione della Finlandia, dell'Austria e della Svezia, GU C 241/22 del 29.8.1994.

( 10) Vedi per esempio il punto 3 della PE-Risoluzione A3-0298/94 del 5.5.1994 sulla domanda di adesione della Finlandia, GU C 205/406 del 25.7.1994. Consiglio, riunione del 30/31.03.1998, punto Ampliamento, Comunicato stampa n. 7095/98 (Stampa 86-G), p. 7.

( 11) Cfr. la dichiarazione della Presidenza in carica del Consiglio alla Conferenza sull'adesione della Repubblica ceca all'UE del 31 marzo 1998, punto 19. Dichiarazioni analoghe sono state rilasciate nell'ambito dell'apertura dei negoziati di adesione con la Polonia, l'Ungheria, l'Estonia e la Slovenia.

( 12) I nuovi articoli K. 12 TUE e 5 A TCE inseriti dal Trattato di Amsterdam prevedono la cooperazione rafforzata.

( 13) Consiglio europeo di Copenaghen, Conclusioni della Presidenza, Bull.CE 6-1993, punto I.13, p. 13.

( 14) PR-Risoluzione A4-0368/97 del 4.12.1997, considerando H e punto 3.

( 15) Si tratta, segnatamente, dell'articolo F, paragrafo 1 TUE ai sensi del quale si esige che i sistemi di governo degli Stati membri siano fondati su principi democratici. Inoltre, il paese candidato deve rispettare i principi di libertà, democrazia, diritti dell'uomo e libertà fondamentali e dello Stato di diritto (cfr. preambolo, paragrafo 3 TUE). Deve essere disposto a partecipare alla PESC (preambolo, paragrafo 9 TUE e articolo J 1 TUE). Le adesioni di Finlandia, Svezia e Austria hanno dimostrato che la neutralità di uno Stato non è considerata incompatibile con la partecipazione alla PESC. Inoltre, lo Stato aderente deve rispettare il principio di una economia di mercato aperta in cui vige la libera concorrenza (articolo 3A TCE).

( 16) Consiglio europeo di Lussemburgo del 12/13.12.1997, Conclusioni della Presidenza, punti 10 e 31.

( 17) Sentenza del 2 ottobre 1997 nella causa C-259/95 Parlamento/Consiglio ("EHLASS"), Rec. 1997, p. I-5313.


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© Ampliamento: 19 maggio 1998