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Fiche thématique N° 28
La Suisse et l'élargissement de l'Union européenne

Les positions exprimées dans ce document n'engagent pas le Parlement européen en tant qu'institution.


I. LA SITUATION POLITIQUE DE LA SUISSE

La Suisse est une Confédération créée en 1291 dont la capitale est Berne.

Composée de vingt cantons et six demi-cantons, la Confédération helvétique est une République fédérale qui regroupe différentes communautés linguistiques.

L’allemand, le français, l’italien et le romanche, parlées respectivement par 73, 20, 4 et 0.6% de la population, sont les quatre langues nationales, mais, seules les trois premières sont, selon la Constitution, des langues officielles.

A. LES FONDEMENTS DU SYSTÈME POLITIQUE SUISSE

1. La Constitution et le système juridique

Les différents cantons élisent toujours leurs propres juges et disposent parfois de régimes différents concernant les procédures judiciaires. Abstraction faite des tribunaux militaires, le tribunal fédéral suisse, qui siège à Lausanne, est la seule autorité judiciaire fédérale.

Il se compose de trente juges, dont quinze juges auxiliaires, et quinze juges auxiliaires temporaires, qui sont élus pour six ans par l’Assemblée fédérale.

C’est le tribunal fédéral qui statue en dernière instance d’appel pour toute la Suisse. En cas de conflit entre les cantons ou entre un canton et la Confédération, le tribunal fédéral intervient en tant que Cour de justice de l’Etat.

2. Les principes inhérents au système politique suisse

Les frontières de la Suisse sont garanties par un traité de 1815, qui établit également sa neutralité permanente.

Selon le principe de neutralité, la Suisse évite tout type d’alliance militaire; ce qui, selon de nombreux citoyens, exclut l’adhésion à la plupart des organisations internationales, et donc également aux Nations Unies, à l’Union européenne, à la Banque mondiale, et au Fonds Monétaire International.

La Suisse était, cependant, membre fondateur, en 1960, de l’A.E.L.E.; elle a adhéré en 1963 au Conseil de l’Europe, et à certaines organisations spécialisées non politiques des Nations Unies.

En 1986, la population suisse s’est prononcée à 75% contre l’adhésion de la Suisse à l’O.N.U.

Ainsi, la Suisse a actuellement un statut d’observateur permanent auprès de l’O.N.U.

B. LE SYSTEME POLITIQUE SUISSE

1. Le fonctionnement

1.1 Le législatif et l’exécutif

Le pouvoir législatif est détenu par l’Assemblée fédérale (deux chambres): le Conseil des Etats, qui comprend quarante six représentants des cantons ( deux par canton et un par demi-canton), qui sont élus pour deux ou quatre ans, et le Conseil national, qui compte deux cents membres, élus pour quatre ans au cours d’élections générales sur la base du scrutin proportionnel.

Les questions qui relèvent de la compétence de l’Assemblée fédérale (lois fédérales, décisions fédérales, examen des rapports du Conseil fédéral) sont la plupart du temps traitées de manière séparée par les deux Conseils.

Certaines décisions (élections, droit de grâce) sont prises par les chambres de l’Assemblée fédérale. L’Assemblée possède, en outre, des compétences financières, un droit d’initiative, ainsi que des pouvoirs électoraux et de contrôle.

Le pouvoir exécutif est détenu, à la fois, par la Chancellerie, et, par le Conseil fédéral, auquel appartiennent sept membres élus pour quatre ans par l’Assemblée fédérale.

Cette Assemblée élit également un membre de ce Conseil à la présidence de la Confédération (chef de l’Etat) pour un an.

Le président, qui est "primus inter pares", dirige les séances du Conseil fédéral, et assume certaines tâches de représentation.

Dans le cadre de la rotation annuelle, la présidence est exercée, tour à tour, par le Président et le vice-Président; depuis le 1er janvier 1999, Mme Ruth Dreifuss.

1.2 Les partis

Quatre partis font figure de piliers du système des partis suisses: le parti démocrate-chrétien (CVP), le parti libéral-démocrate (FDP), le parti social-démocrate (SPS), et le parti du peuple suisse (SVP).

Depuis 1959, les membres du gouvernement sont issus de ces quatre partis, suivant la clé de répartition des postes arrêtée respectivement à : 2 + 2 + 2 + 1. A ce critère partisan, s'ajoute la prise en compte de l'appartenance aux grands cantons (Berne et Zurich) et aux régions linguistiques.

La coalition dispose également, à l’issue des dernières élections du 22 octobre 1995, de plus de 80% des sièges au Conseil national (Chambre basse de l’Assemblée fédérale), et d’une majorité encore plus large au Conseil des Etats (Chambre haute). Les libéraux et les chrétiens démocrates ont subi quelques pertes de voix, alors que les sociaux-démocrates disposent à présent de sièges supplémentaires au Parlement.

Le parti du peuple suisse a également obtenu quelques sièges supplémentaires, alors que les Verts, présents au Parlement depuis 1983 ont perdu des sièges.

Même si la position de la coalition gouvernementale n’est guère contestée depuis maintenant trente ans, les plus petits partis acquièrent une influence (surtout au niveau régional).

Depuis 1983, les Verts sont représentés au Conseil national; au cours des élections de 1991, ils ont obtenu 14 sièges au Parlement, c’est-à-dire leur plus grand succès.

La question de l’intégration européenne a été, avec le chômage, la réforme de l’Etat social, l’assainissement des finances publiques et la politique à l’égard des étrangers et l’immigration, un thème central de la campagne électorale.

1.3 Influence des communes et démocratie directe

Bien que la politique fédérale relève de la compétence du gouvernement fédéral (Conseil fédéral), de nombreux pouvoirs sont détenus par les cantons autonomes.

Le citoyen suisse est soumis à trois échelons juridiques: la commune, le canton et la fédération. La participation directe est un élément fondamental de l’administration communale.

Tous les citoyens adultes sont autorisés à participer aux assemblées communales, et aux votes populaires qui permettent de statuer sur les affaires communales.

Cinq cantons conservent la "landesgemeinde" (Glarus, Appenzell, Rhodes extérieur, Rhodes intérieur, Obwald, et Nidwald), sorte d’assemblée des citoyens en âge de voter, qui se déroule sur une place de la ville, et au cours de laquelle des décisions sont adoptées à main levée.

Les communes ont des tailles différentes - de la plus petite, avec moins de vingt habitants, à la plus grande, Zurich, qui compte trois cents cinquante mille habitants.

En Suisse, la pratique du référendum est inhérente à la démocratie:

les votes populaires, qui peuvent avoir lieu au niveau de la commune, du canton ou de la fédération, donnent la possibilité d’une participation immédiate de l’opinion publique au processus de décision politique. Les referendums obligatoires interviennent pour toute modification de la Constitution qui, pour être approuvée, doit recueillir la majorité des votes et des cantons. Le referendum facultatif porte sur les lois et les arrêtés à la demande de 50.000 citoyens. Les citoyens disposent, en outre, d'un pouvoir d'initiative qui leur permet de proposer des projets de révision totale ou partielle de la Constitution : ces initiatives sont déclenchées par le dépôt de 100.000 signatures.

2. La vie politique

Les élections au Parlement (Conseil national) ont eu lieu en Suisse le 22 Octobre 1995.

La coalition gouvernementale en place depuis 1959, composée des sociaux-démocrates, des chrétiens-démocrates, du parti du peuple suisse et du FDP (Parti libéral démocrate) a pu une fois encore recueillir une large majorité. Les prochaines élections auront lieu en octobre 1999.

La Suisse compte, aujourd'hui, plus de sept millions d'habitants, et, d'ici 2020, elle devrait largement dépasser les sept millions et demi d'habitants. Ainsi, pour la première fois dans l'histoire de ce pays, les jeunes de moins de quinze ans deviendront minoritaires au regard des aînés.

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II. LA SITUATION ECONOMIQUE DE LA SUISSE

Le profil économique de base de la Suisse est rappelé au travers du pourcentage par rapport au P.N.B. que représente chaque secteur économique :

1. La période de stagnation économique:

Des conditions monétaires restrictives, une politique d’assainissement budgétaire, et des restructurations massives sont principalement à l’origine d’une stagnation de l’activité économique suisse durant six années consécutives (de 1990 à 1996). Le PIB qui a encore connu une augmentation en 1994 (0,5%) et en 1995 (0,6%) n'a enregistré aucune croissance en 1996.

Malgré l’affaiblissement du franc suisse depuis l’été 1996, aucun réel impact positif sur les résultats économique suisses de l’année 1996, n’a pu être mesuré.

Le solde extérieur réel n’a pu contribuer à l’expansion de la production, puisque la croissance des marchés d’exportation de la Suisse s’est ralentie en 1996.

La demande intérieure a continué d’être freinée par les restrictions de dépenses imposées à tous les niveaux d’administration pour réduire les déficits budgétaires, et par le manque de dynamisme de la consommation privée.

Les salaires réels et l’emploi restant plus ou moins stationnaires, les revenus disponibles réels des ménages ont reculé en 1996, tandis que les revenus non salariaux s’inscrivaient en baisse et que les impôts sur le revenu et les cotisations de sécurité sociale - notamment au titre de l’assurance - maladie - montaient en flèche. Le taux d'inflation a été de 0,8% en 1996.

Les investissements ont encore baissé dans le secteur de la construction en raison des capacités excédentaires accumulées pendant la phase de vive expansion de la fin des années 1980.

Le dynamisme persistant des investissements en machines et outillage n’a guère contribué à la croissance de la production intérieure, la majeure partie de ces équipements étant importés.

L’excédent extérieur courant s’est maintenu aux alentours de 7% du P.I.B. en 1996 :

il y a eu croissance du volume des exportations de marchandises, résultat d’une concession des exportateurs sur les prix : +6 % en 1997.

Parallèlement à la baisse de la production, la situation du marché du travail s’est dégradée tout au long de l’année 1996 : le taux de chômage s’est établi en moyenne à 4,7 % de la population active après une légère amélioration temporaire en 1995.

Le maintien de la hausse des prix et des salaires à des niveaux très faibles depuis 1994 a été possible grâce, notamment, à la fermeté du taux de change du franc suisse et à une certaine modération des salaires.

2. Le retour à la croissance

Après sept années de stagnation, l'économie suisse a, à partir de 1997, retrouvé le chemin de la croissance.

Le PIB a augmenté de 1,7% en 1997 et de 2,2% en 1998. Le budget de 1999 a été établi à partir d'une prévision d'un taux de croissance de 2% qui vient d'être revu à la baisse: 1,5%; selon Economist Intelligence Unit, ce taux devrait être de 1,3%.

Le taux d'inflation a été de 0,5% en 1997 et 0,1% en 1998.

Le taux de chômage est passé à 5% en 1997; il est tombé à 3,4% en 1998.

Les exportations ont augmenté à partir de 1997; leur croissance a été de 8% en 1998. La balance courante a enregistré un excédent record de 21,2 milliards de dollars en 1997 et de 18,4 milliards de dollars en 1998. Les exportations ont, en effet, profité de la reprise économique aux Etats-Unis et en Allemagne. Il convient de préciser que l'Union européenne représente 66% des exportations suisses. Compte tenu du fait que le commerce représente les trois-quarts du PIB, la croissance est naturellement très dépendante des capacités d'exportation. La diminution de l'excédent de la balance courante en 1998 est le résultat de la crise asiatique et de la surévaluation du franc suisse, le "facteur asiatique" demeurant marginal, les exportations vers le Japon et les pays du sud-est asiatiques ne représentant respectivement que 4,1% et 3,7%.

La politique monétaire de la Suisse est demeurée fondée sur la volonté d'éviter une surévaluation du franc suisse. A cette fin, la Banque nationale suisse a continué à maintenir des taux d'intérêt faibles. Le taux d'escompte a été maintenu à 1% depuis septembre 1996. Dans le passé récent, le franc suisse est resté stable face au dollar, mais a connu une surévaluation par rapport au DM.

Le souci actuel des autorités suisses concerne l'impact de l' Euro qui a été faible depuis le lancement de celui-ci. Certaines turbulences monétaires ont accru la demande du franc suisse du fait de sa valeur refuge et ont obligé la Banque centrale à injecter des liquidités sur les marchés monétaires afin de maintenir des taux d'intérêt bas. Il est généralement considéré que l' Euro sera largement utilisé par les sociétés suisses faisant des affaires dans la zone Euro ainsi que par les Banques qui offrent déjà des comptes ainsi que des systèmes de règlement en Euro; la Bourse suisse a déjà introduit l' Euro pour les obligations internationales. A terme, l’euro sera, sans aucun doute, un facteur de stabilité pour le franc suisse, mais, dans la période intermédiaire, il faut s’attendre à des chocs violents, à la hausse, comme à la baisse, provoqués par l’anxiété des marchés financiers.

La rigueur de la politique menée par la Banque centrale suisse apparaît, quelque peu contredite par un certain relâchement budgétaire. Le budget consolidé (fédéral, cantonal et communal) enregistre un déficit de 3% du PIB; la dette publique totale s'élève à 51% du PIB. Le gouvernement fédéral escompte un retour à l'équilibre budgétaire vers 2001.

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III. RELATIONS DE LA SUISSE AVEC L’UNION EUROPEENNE

La politique suisse à l’ égard de l’Europe n’a cessé, depuis 1945, de se développer dans le sens d’une collaboration toujours plus étroite avec les Etats de l’Europe de l’Ouest.

Plus que la question d’un rapprochement avec les Nations Unies ,c’est le thème de l’intégration à l’Union européenne qui domine, aujourd’hui, le débat politique en Suisse depuis le début des années 1990.

A. LA POLITIQUE SUISSE D’INTEGRATION

1. Enjeux

Le but de la politique d’intégration du Conseil fédéral consiste à éviter l’isolement politique, économique et culturel de la Suisse, ainsi qu’à promouvoir la compétitivité économique de cette dernière.

Du point de vue économique, un rapprochement avec l’Union européenne revêt une grande importance. Les échanges commerciaux avec l’Union représentent quelque 45% du P.N.B. de la Suisse; l'Union européenne entre, à hauteur de 66%, dans les exportations. Il y a eu, à cet égard, une réelle prise de conscience de la part des Suisses d'autant plus qu'il a été constaté que les pays de l'AELE qui avaient rejoint l'Espace Economique Européen en 1992 en avaient tiré profit: c'est ainsi que les exploitations de la Norvège vers l'Union européenne ont augmenté de 46,5% entre 1993 et 1997 contre seulement 13,2% pour la Suisse.

Avec à peine sept millions d’habitants, la Suisse n’est, certes pas, un marché propice aux produits de masse; elle offre plutôt des débouchés aux produits "riches" et aux équipements sophistiqués à haute valeur ajoutée et à apport technologique important. Mais, la Suisse a été, en 1995 le huitième client de l'Union Européenne qui est de loin son principal partenaire commercial.

Les opposants à l’adhésion de la Suisse à l’Union européenne ont toujours considéré que l' intégration à l'Union européenne porterait atteinte à certains principes fondamentaux du système politique suisse, à savoir la neutralité ou la démocratie directe et comporterait le risque d'un afflux massif d'étrangers.

2. Evolution

En 1992, le gouvernement de la Confédération a officiellement demandé d’adhérer à l’Union européenne.

Mais, suite à l’issue négative du référendum du 6 décembre 1992 sur l’accord relatif à l’intégration de la Suisse à l’Espace Economique Européen, les relations bilatérales entre la Suisse et la Communauté ont continué sur la base des accords existants (accord de libre-échange, accord cadre en matière de coopération scientifique et technique, accord de transit), et la demande d’adhésion de la Suisse a perdu toute chance d’aboutir.

Une telle participation aurait pourtant donné à la Suisse, une grande partie des avantages et des obligations des Etats membres de la Communauté européenne, sans pour autant constituer une adhésion.

En dépit des difficultés suscitées par cette votation, la Communauté a marqué sa volonté de maintenir et d’approfondir ses relations avec la Suisse.

En effet, sur la base de ses directives, le Conseil a donc autorisé la Commission, le 31 octobre 1994, à négocier des accords bilatéraux dans les domaines où cela s’avère nécessaire et faisable:

les négociations bilatérales ont commencé le 12 décembre 1994 et ont porté sur les domaines suivants:

libre circulation des personnes, recherche et développement technologique, agriculture, obstacles techniques au commerce, marchés publics, transports terrestres et aériens.

Le 16 juin 1998, la Commission européenne et le gouvernement suisse annonçaient que les travaux techniques concernant les cinq secteurs étaient terminés (libre circulation des personnes, agriculture, marché public, recherche, reconnaissance mutuelle en matière de conformité technique). Après d'ultimes négociations, sept accords sectoriels étaient conclus le 11 décembre 1998. Ils ont été paraphés par les deux parties le 26 février 1999 à Berne. Après quatre années de négociations, ces accords ont une portée significative en permettant le raffermissement des relations entre la Suisse et l'Union européenne. Ils doivent faire l'objet d'une procédure de ratification.

B. UNE PORTE OUVERTE À L’ADHÉSION

1. L'évolution intérieure

Le 30 juillet 1996, les mouvements "Né le 7 décembre 1992", "Renaissance Suisse Europe", "Jeunesse européenne fédéraliste suisse", "Aktion Europa Dialog" et le "Mouvement européen suisse" ont déposé l'initiative populaire intitulée " Oui à l'Europe" aux fins de modifier la Constitution fédérale par les dispositions suivantes:

Par décision du 14 février 1997, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative avait recueilli 106 442 signatures et qu'elle satisfaisait aux conditions posées par la loi. Il incombait, dès lors, au Conseil fédéral de présenter aux Chambres un message sur cette initiative. Le 22 avril 1998, le Conseil fédéral a décidé d'opposer à l'initiative "Oui à l'Europe" un contreprojet en vue de l'ouverture des négociations d'adhésion à l'Union européenne et chargé les départements fédéraux des affaires étrangères et de l'économie de lui soumettre un Rapport d'intégration sur les conséquences de l'adhésion à l'Union européenne.

Le 3 février 1999, ce Rapport d'intégration a été déposé. Ce document fait une analyse comparée des répercussions sur la Suisse de quatre options:

Le Rapport mentionne que l'adhésion de la Confédération helvétique à l'Union européenne lui coûterait annuellement entre 3,1 et 3,9 milliards de francs suisses (1,94 à 2,44 milliards d'euros).

Ce document est destiné à lancer un débat public sur l'avenir des relations entre la Suisse et l'Union européenne. C'est à la lumière de ce débat et de la mise en oeuvre des accords sectoriels que le Conseil fédéral décidera, éventuellement, du moment de la relance des négociations d'adhésion.

2. L'action extérieure

Le 29 juin 1998, à Luxembourg, les ministres des affaires étrangères ont eu un échange informel sur la demande de la Suisse, introduite en mai 1998, de participer à la "Conférence européenne" qui réunit les États membres de l'Union européenne et les pays candidats à l'adhésion. La Suisse à fait valoir qu'elle remplit les critères fixés par le Conseil européen des 12/13 décembre 1997 pour la participation à la Conférence. Elle a réaffirmé sa vocation européenne et son intention de participer à l'entreprise d'intégration continentale.

Cette action s'inscrit dans le cadre du processus tendant à préparer l'opinion à une éventuelle relance des négociations d'adhésion.

Le Conseil Affaires générales du 29 juin 1998 a réservé un accueil favorable à la demande de participation à la Conférence européenne, laissant le soin aux Chefs d'Etat de prendre la décision formelle.

De plus, le 16 juillet 1998, le Conseiller fédéral suisse de la justice et de la police a, à l'issue d'une réunion avec les ministres des affaires intérieures d'Allemagne, d'Italie, d'Autriche et de France, déclaré que la Suisse souhaitait adhérer, à moyen terme, à la convention de SCHENGEN et, dans l'attente, développer une politique commune en matière de visas avec les pays voisins de l'Union européenne.

L'évolution helvétique pourrait s'expliquer de la manière suivante :
la crise économique apparue à partir de 1990 a entraîné le dépôt, en 1992, de la demande d'adhésion à l'Union européenne. En outre, ce processus a connu un prolongement à travers d'une part, l'engagement de négociations avec l'Union européenne, et d'autre part, la naissance d'un débat politique sur l'intégration européenne et l'ouverture au monde (participation aux actions de maintien de la paix de l'ONU et au programme de "partenariat pour la paix" arrêté par l'OTAN). Cette lente évolution débouche à présent sur la demande de participation à la Conférence européenne, le détonateur ayant certainement été la mise en oeuvre de l'Union économique et monétaire dans laquelle les banquiers voient un facteur de stabilité.


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© Élargissement: 8 mars 1999