1.2.2.     Das Subsidiaritätsprinzip

RECHTSGRUNDLAGE

• Artikel 5 (Artikel 3 b) Absatz 2 EGV; auf ihn nehmen Art. 2 (Artikel B) Absatz 2 und der 12. Erwägungsgrund der Präambel EUV Bezug.
• Das Subsidiaritätsprinzip findet nicht erst seit seiner Verankerung in Art. 5 (Artikel 3 b) EGV Beachtung. Bereits in Artikel 5 EGKSV (1951) heißt es, dass die Gemeinschaft nur dann in die Erzeugung eingreift, wenn es die Umstände erfordern. Weiter wurde eine Subsidiaritätsregelung durch die Einheitliche Europäische Akte 1987 in Art. 130 r EWGV für den Umweltbereich verankert, ohne aber ausdrücklich als solche bezeichnet zu sein.
• Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften hat in seinem Urteil vom 21. Februar 1995 (Slg. II-289, Rz. 331) jedoch festgehalten, dass der Subsidiaritätsgrundsatz vor dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz darstellte, anhand dessen die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftshandlungen zu prüfen gewesen wäre.

ZIELE

Das Subsidiaritätsprinzip verfolgt zwei gegenläufige Ziele. Einerseits erlaubt es der Gemeinschaft, tätig zu werden, wenn ein Problem durch eigene Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht ausreichend gelöst werden kann. Andererseits will es die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten in den Bereichen wahren, die durch ein gemeinschaftliches Vorgehen nicht besser geregelt werden können. Infolge der Einführung dieses Prinzips in das Europäische Vertragswerk sollen Beschlüsse innerhalb der Gemeinschaft möglichst bürgernah getroffen werden.

BISHERIGE ERGEBNISSE

1. Definition

a. Allgemeiner Sinn und Zweck des Subsidiaritätsprinzips ist es, einer untergeordneten Behörde gegenüber einer ihr übergeordneten bzw. einer lokalen Behörde gegenüber der Zentralgewalt ein bestimmtes Maß an Unabhängigkeit zu sichern. Es geht also um die Aufteilung von Zuständigkeiten zwischen verschiedenen Machtebenen, ein Prinzip, das die institutionelle Grundlage von Bundesstaaten bildet.

b. Im Rahmen der Gemeinschaft angewandt bedeutet das Subsidiaritätsprinzip, dass die Mitgliedstaaten die Zuständigkeiten behalten, die sie selbst am wirksamsten wahrnehmen können, und der Gemeinschaft die Befugnisse zukommen, die die Mitgliedstaaten nicht in befriedigender Weise ausüben können.

c. Nach Artikel 5 (Artikel 3 b) II EGV gelten für ein Tätigwerden der Gemeinschaft unter Anwendung des Subsidiaritätsprinzips drei Voraussetzungen:

• Es darf sich nicht um einen Bereich ausschließlicher Zuständigkeit der Gemeinschaft handeln.
• Die jeweiligen Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen können auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden.
• Die Maßnahmen können daher wegen ihres Umfangs oder wegen ihrer Wirkungen besser durch ein Tätigwerden seitens der Gemeinschaft verwirklicht werden.

2. Konzeption und Anwendungsbereich

a. Reichweite des Subsidiaritätsprinzips

Die Reichweite des Subsidiaritätsprinzips erschließt sich aus zwei Blickwinkeln: In Bereichen, in denen der Gemeinschaft durch den Vertrag eine - mit den Mitgliedstaaten geteilte - Zuständigkeit zugewiesen ist, wirkt das Subsidiaritätsprinzip als Maßgabe für die Wahrnehmung dieser Zuständigkeit (Kompetenzausübungsschranke). In Bereichen, in denen der Gemeinschaft der Vertrag keine Zuständigkeit zuweist, eröffnet auch das Subsidiaritätsprinzip keine zusätzlichen Kompetenzen (keine Kompetenzzuweisung).

b. Schwierigkeit der Abgrenzung

Das Subsidiaritätsprinzip gilt nur für Bereiche, die sich die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten teilen. Es gilt demnach nicht für die ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeiten und auch nicht für die ausschließlich nationalen Kompetenzen. Die Abgrenzung ist allerdings fließend, da sich z.B. die Zuständigkeitsbereiche der Gemeinschaft über Artikel 308 (235) EGV erweitern können, wenn ein Tätigwerden der Gemeinschaft zur Verwirklichung der Ziele des Vertrags erforderlich erscheint. Problematisch bleibt die Abgrenzung der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinschaft insbesondere, weil diese in den Verträgen nicht durch Bezug auf bestimmte Sachgebiete, sondern durch eine Funktionsbeschreibung erfolgt.

So hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) in einer Reihe von Entscheidungen aus den Verträgen bestimmte (dort nicht ausdrücklich normierte) Zuständigkeiten als ausschließliche entwickelt und anerkannt, ohne damit einen abschließenden Katalog solcher Zuständigkeiten festgelegt zu haben.

Das Fehlen klarer Trennungslinien für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips wird auch weiterhin verschiedene Auslegungen dieses Grundsatzes zur Folge haben.Gleichzeitig wird jedoch auch das Bestreben der Gemeinschaft deutlich, das Tätigwerden der Gemeinschaft auf die Ziele des Vertrags zu beschränken und die Entscheidungen über neue Maßnahmen so bürgernah wie möglich treffen zu lassen. Dieser Zusammenhang zwischen Subsidiaritätsprinzip und Bürgernähe wird auch durch die Präambel des EU- Vertrags besonders betont.

c. Die Adressaten des Subsidiaritätsprinzips

Das Subsidiaritätsprinzip richtet sich an alle Organe der Gemeinschaft. Praktische Bedeutung hat die Regelung insbesondere gegenüber Rat, Europäischem Parlament und Kommission. Auch die Rechtsprechung des EuGH ist an Art. 5 (Artikel 3 b) Abs. 2 EGV gebunden. Unionsbürger können aus dieser Vorschrift unmittelbar keine Rechte ableiten.

3. Gerichtliche Überprüfbarkeit

Das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 (Artikel 3 b) Absatz 2 EGV ist grundsätzlich gerichtlich überprüfbar. Bei der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips kommt den Organen der Europäischen Union jedoch ein weiter Konkretisierungsspielraum zu, der vom EuGH zu respektieren ist. Allgemein kann gesagt werden, dass die Kontrolldichte des EuGH in dem Umfang zurückzunehmen ist, in dem die Mitgliedstaaten effektiv in die Entscheidung über Inhalt und Ausmaß der in Betracht gezogenen Maßnahme einbezogen wurden, die Beschäftigung mit dem Problem der Erforderlichkeit gründlich und interessengerecht war und die betroffenen Organe und Rechtsträger (auch unterhalb der Ebene der Mitgliedstaaten) ausführlich gehört wurden. Unter diesem Gesichtpunkt schlug das Europäische Parlament bereits 1990 die Einfügung eines Artikels 172 a EWGV vor, der dem Gerichtshof das Recht einräumen sollte zu überprüfen, ob ein Vorschlag die Grenzen der Gemeinschaftskompetenz überschreitet (die Befassung des Gerichtshofs soll nach der Annahme eines Rechtsakts, jedoch vor seiner Durchführung erfolgen und sowohl den Staaten als auch den Institutionen offenstehen).

In seinen Urteilen vom 12. November 1996 (Rs. C-84/94, Slg. I-5755) und vom 13. Mai 1997 (Rs. C-233/94, Slg. I-2405) stellte der EuGH klar, daß die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu den Umständen zählt, die von der Begründungspflicht gemäß Art. 253 (Artikel 190) EGV umfasst werden. Dieser Begründungspflicht wird bereits dann genügt, wenn das Prinzip nicht ausdrücklich in den Erwägungen zum Rechtsakt benannt wird, sich aber aus den Erwägungen insgesamt ergibt, dass es der Sache nach berücksichtigt worden ist.

NEUERUNGEN DURCH DEN VERTRAG VON AMSTERDAM

Ohne den Wortlaut der Subsidiaritätsregelung in Art. 5 (Artikel 3 b) Abs. 2 EGV geändert zu haben, ist durch den Vertrag von Amsterdam das «Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit» in das Europäische Vertragswerk eingefügt worden. Die bislang außervertraglich im Edinburgher Gesamtkonzept für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips (1992) vereinbarten Anwendungsregeln sind durch das Subsidiaritätsprotokoll somit in weitem Umfang gerichtlich überprüfbar geworden.

Das Subsidiaritätsprinzip in Artikel 5 (Artikel 3 b) Abs. 2 EGV unterscheidet in der Frage, wer für die Ausübung einer Kompetenz zuständig ist, lediglich zwischen der Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaftsebene. Dass aber «die Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft gemäß dem Subsidiaritätsprinzip nicht nur die Mitgliedstaaten betreffen, sondern auch deren Gebietskörperschaften, soweit diese nach nationalem Verfassungsrecht eigene gesetzgeberische Befugnisse besitzen», hat die - vom Amsterdamer Gipfel zur Kenntnis genommene - «Erklärung Deutschlands, Österreichs und Belgiens zur Subsidiarität» deutlich zum Ausdruck gebracht.

ROLLE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

1. Laufende Arbeiten

Das EP tritt seit Jahren für das Subsidiaritätsprinzip ein. Von ihm ging die Einführung dieses Prinzips im Rahmen der Gemeinschaft aus, als es am 14. Februar 1984 bei der Annahme des Entwurfs eines Vertrags über die Europäische Union eine Bestimmung vorschlug, wonach in den Fällen, in denen der Vertrag der Union eine mit den Kompetenzen der Mitgliedstaaten konkurrierende Kompetenz überträgt, die Mitgliedstaaten dort tätig werden dürfen, wo die Gemeinschaft nicht regelnd eingegriffen hat. Außerdem wird in dem Vorschlag hervorgehoben, dass die Gemeinschaft nur Aufgaben übernehmen soll, die gemeinsam wirksamer als von isoliert handelnden Einzelstaaten bewältigt werden können.

Das EP griff diese Vorschläge zum Subsidiaritätsprinzip in einer Vielzahl von Entschließungen wieder auf (z.B. Entschließungen vom 23. November1989, 14. Dezember 1989, 12. Juli 1990, 21. November 1990, 18. Mai 1995), in denen es sein Eintreten für das Subsidiaritätsprinzip im Hinblick auf die Europäische Union bekräftigt und fordert, die Debatte über die Interpretation und die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zu eröffnen.

2. Vereinbarung über interinstitutionelle Zusammenarbeit

Die vom EP ausgehende Diskussion führte - gestützt auf die Schlussfolgerungen des Rates (Edinburgh) zur Subsidiarität, Transparenz und Demokratie und der Entschließung des Parlaments vom 18. November 1992 - am 25. Oktober 1993 zum Abschluß einer interinstitutionellen Vereinbarung zwischen Rat, Parlament und Kommission. Darin wurde ein entschlossenes Vorgehen der drei Organe in diesem Bereich deutlich zum Ausdruck gebracht. Damit sind alle drei Organe zur Beachtung des Subsidiaritätsprinzips verpflichtet.

Ziel dieser Vereinbarung ist es, durch Verfahren für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzip die Einzelheiten der den Gemeinschaftsorganen durch die Verträge übertragenen Zuständigkeiten zu regeln, damit die in den Verträgen vorgesehenen Ziele verwirklicht werden können. Sie enthält folgende Aussagen:

• Die Kommission trägt bei der Ausübung ihres Initiativerechts dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung und weist seine Beachtung nach. Entsprechendes gilt für Parlament und Rat gemäß den ihnen nach Artikel 192 (Artikel 138 b) bzw. Artikel 208 (Artikel 152) EGV übertragenen Befugnissen.
• Die Begründung eines jeden Vorschlags der Kommission enthält eine Rechtfertigung des Vorschlags im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip.
• Jede etwaige Änderung des Textes der Kommission durch Rat oder Parlament muss mit einer Rechtfertigung bzgl. des Subsidiaritätsprinzips versehen sein, wenn sie eine Änderung des gemeinschaftlichen Handlungsbereichs zur Folge hat.

Die drei Organe überprüfen im Rahmen interner Verfahren regelmäßig, ob die geplante Maßnahme sowohl hinsichtlich der Wahl der Rechtsinstrumente als auch hinsichtlich des Inhalts des Vorschlags mit den Bestimmungen über Subsidiarität in Einklang steht. So ist in Artikel 58 der Geschäftsordnung des Parlaments festgelegt, dass das Parlament bei der Prüfung eines Legislativvorschlags besonders darauf achtet, ob die Grundrechte sowie das Subsidiaritätsprinzip und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sind.

Neben dieser Vereinbarung hat sich die Kommission u.a. auf der Tagung des Europäischen Rates von Edinburgh dazu verpflichtet, ihre sämtlichen Vorschläge für Rechtsakte im Hinblick auf die Anwendung des Subsidiaritätsprinzip zu begründen, einzelne Vorschläge zurückzuziehen oder zu überarbeiten, sowie die geltendenden Rechtsvorschriften zu überprüfen. Ferner ist vorgesehen, daß die Kommission einen jährlichen Bericht über die Beachtung des Prinzips erstellt.

Zu den Berichten der Kommission über die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in den Jahren 1994, 1995 und 1996 hat das EP in seiner Entschließung vom 13. Mai 1997 den verbindlichen Rechtscharakter des Subsidiaritätsprinzips hervorgehoben, das der Auslegung durch den Gerichtshof unterfällt, und in Erinnerung gerufen, daß die Anwendung des Prinzips die Ausübung ausschließlicher Gemeinschftszuständigkeiten nicht behindern darf. Schließlich dürfe unter dem Vorwand der Subsidiarität keinesfalls der gemeinschaftliche Besitzstand in Frage gestellt werden.

16/10/2000