1.2.2.  Le principe de subsidiarité

BASE JURIDIQUE

L'article 5 (3 B), 2ème alinéa, du traité CE, auquel renvoient l'article B (2), dernier alinéa, et le douzième considérant du préambule du TUE.

Son inscription à l'article 5 (article 3 B) du traité CE n'est pas l'acte de naissance du principe de subsidiarité. L'article 5 du traité CECA (1951) stipulait déjà que la Communauté n'exerce une action directe sur la production que lorsque les circonstances l'exigent.

En outre, l'Acte unique européen de 1987 a consacré la règle de la subsidiarité, inscrite à l'article 130 R du traité instituant la CEE, pour le domaine de l'environnement, sans toutefois être mentionnée en tant que telle.

Le tribunal de première instance des Communautés européennes a toutefois retenu, dans son arrêt du 21 février 1995 (recueil II-289, point 331) que le principe de subsidiarité ne constituait pas, avant l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, un principe général du droit, au regard duquel aurait dû être contrôlée la légalité des actes communautaires.

OBJECTIFS

Le principe de subsidiarité poursuit deux objectifs opposés. Il permet d'une part à la Communauté d'agir, lorsque les mesures prises isolément par les États membres ne permettent pas d'apporter une solution suffisante. D'autre part, il entend préserver les compétences des États membres dans les domaines qui ne peuvent être mieux régis par une action communautaire. L'introduction de ce principe dans les traités européens devrait permettre aux décisions communautaires d'être prises à un niveau aussi proche que possible du citoyen.

RÉALISATIONS

1.     Définition

a. La signification et la finalité générales du principe de subsidiarité résident dans l'octroi d'un certain degré d'indépendance à une autorité subordonnée vis-à-vis d'une autorité de niveau supérieur, notamment d'une autorité locale envers le pouvoir central. Il y va donc du partage des compétences entre les divers échelons de pouvoir, principe qui constitue le fondement institutionnel des États à structure fédérale.

b. Appliqué au cadre de la Communauté, il implique que les États membres conservent les compétences qu'ils sont capables de gérer plus efficacement eux- mêmes et que les pouvoirs qu'ils ne sont pas en mesure d'exercer d'une façon satisfaisante reviennent à la Communauté.

c. Aux termes de l'article 5, deuxième alinéa, du traité CE, l'intervention de la Communauté au nom du principe de subsidiarité suppose que soient réunies trois conditions:

— il ne doit pas s'agir d'un domaine relevant de la compétence exclusive de la Communauté;

— les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints d'une manière satisfaisante au niveau des États membres;

— par conséquent, l'action peut être mieux réalisée, en raison de ses dimensions ou de ses effets, par une intervention de la Communauté.

2.     Conception et champ d'application

a. Portée du principe de subsidiarité

La portée du principe de subsidiarité peut s'envisager sous deux angles différents. Dans les domaines pour lesquels le traité confère à la Communauté une compétence - qu'elle partage avec les États membres - le principe de subsidiarité sert de critère pour appréhender cette compétence (limites à l'exercice des compétences). Pour les domaines dans lesquels le traité ne reconnaît aucune compétence à la Communauté européenne, le principe de subsidiarité ne crée pas non plus de compétence complémentaire (pas d'attribution de compétences).

b. Problème de délimitation

Le principe de subsidiarité s'applique aux seuls domaines partagés entre la Communauté et les États membres. Il ne vaut dès lors pas lorsque sont en jeu les compétences communautaires exclusives ou les compétences nationales exclusives. Toutefois, la ligne de partage est fluctuante, car - par exemple - les domaines ressortissant à la Communauté peuvent être élargis en vertu de l'article 308 (235) du traité CE si une action de cette dernière apparaît nécessaire pour la réalisation des objets du traité. La délimitation des compétences exclusives de la Communauté demeure problématique, notamment parce qu'elle s'opère dans les traités non par la désignation de domaines précis, mais par la description de fonctions.

Aussi la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a-t-elle pris une série de décisions par lesquelles elle dégage des traités et reconnaît comme étant exclusives certaines compétences qui n'y sont pas stipulées expressément, sans dresser pour autant un catalogue exhaustif de ces compétences.

Le champ d'application du principe de subsidiarité n'étant pas clairement délimité, ce dernier continuera de donner lieu à des divergences d'interprétation. Cependant, la Communauté s'emploie de toute évidence à borner son action aux objectifs du traité et à assurer l'adoption des nouvelles mesures au niveau le plus proche possible des citoyens. Au demeurant, ce lien entre le principe de subsidiarité et la règle de proximité est tout particulièrement mis en exergue dans le préambule même du traité sur l'Union européenne.

c. Les destinataires du principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité concerne tous les organes de la Communauté et revêt une importance pratique tout particulièrement à l'égard du Conseil, du Parlement européen et de la Commission. La CJCE doit elle aussi se conformer à l'article 5, deuxième alinéa, du traité CE, lorsqu'elle dit le droit. Une telle norme ne crée pas de droits produisant des effets directs pour les citoyens de l'Union.

3.     Contrôle juridictionnel

Le principe de subsidiarité ancré dans l'article 5, deuxième alinéa, du traité CE est en principe susceptible d'un contrôle juridictionnel. Sa mise en pratique accorde toutefois aux organes de l'Union européenne une ample marge d'appréciation, que doit respecter la CJCE. D'une manière générale, on peut dire que l'activité de contrôle menée par la Cour a d'autant moins lieu d'être que les États membres ont été réellement associés au choix du contenu et de l'étendue de l'action envisagée, que la nécessité de cette action a été examinée soigneusement et avec le souci des intérêts en cause et que les organes et sujets de droit concernés (y compris aux échelons inférieurs à celui des États membres) ont été dûment entendus. Dans cet esprit, le Parlement européen a suggéré dès 1990 d'introduire, dans le traité CE, un article 172 bis conférant à la Cour de justice le droit de déterminer si une proposition outrepasse les limites de la compétence communautaire (la saisine de la Cour aurait lieu après l'adoption d'un acte, mais avant son entrée en vigueur, et serait le fait aussi bien des États que des institutions).

Dans ses arrêts du 12 novembre 1996 (affaire C-84/94, recueil I-5755) et du 13 mai 1997 (affaire C-233/94, recueil I-2405), la CJCE a précisé que le respect du principe de subsidiarité figure parmi les circonstances soumises à l'obligation de motivation, conformément à l'article 253 (190) du traité CE. Il est donc déjà satisfait à cette exigence lorsque le principe n'est pas cité expressément dans les considérants de l'acte juridique, mais qu'il ressort globalement des considérants qu'il a été pris en compte dans l'examen de l'acte incriminé.

INNOVATIONS INTRODUITES PAR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM

Sans avoir modifié les termes de la règle de la subsidiarité inscrite à l'annexe 5, deuxième alinéa, du traité CE, le traité d'Amsterdam a permis d'inclure dans les traités européens le "protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité". Les règles d'application jusqu'ici non inscrites dans les traités, mais convenues dans le cadre de l'approche globale relative à l'application du principe de subsidiarité (1992), arrêtée à Édimbourg, en sont devenues dans une large mesure juridiquement contrôlables.

Le principe de subsidiarité institué par l'article 5, deuxième alinéa, du traité CE établit simplement, en ce qui concerne la question de savoir qui est compétent pour exercer telle compétence, une distinction entre le niveau des États membres et le niveau communautaire. La "Déclaration de l'Allemagne, de l'Autriche et de la Belgique sur la subsidiarité", portée à la connaissance du Sommet d'Amsterdam, a clairement mis en lumière que les mesures prises par la Communauté européenne conformément au principe de subsidiarité ne concerneront toutefois pas uniquement les États membres, mais également leurs collectivités territoriales, dans la mesure où en vertu du droit constitutionnel national, celles-ci possèdent des compétences législatives qui leur sont propres.

RÔLE DU PARLEMENT EUROPÉEN

1. Travaux en cours

Le PE défend depuis de nombreuses années le principe de subsidiarité. Il fut à l'origine de ce concept dans le cadre de la Communauté en proposant, le 14 février 1984, lors de l'adoption du projet de traité sur l'Union européenne, une disposition selon laquelle chaque fois que le traité attribue à l'Union une compétence concurrente avec les compétences des États membres, l'action des États membres s'exerce dès lors que l'Union n'a pas pris d'acte normatif. De plus, la proposition insiste sur le fait que l'Union ne devrait intervenir que pour mener les tâches qui peuvent être entreprises en commun d'une manière plus efficace que par les États oeuvrant séparément.

Le PE reprendra ces propositions sur le principe de subsidiarité dans de nombreuses résolutions (par exemple les résolutions du 23 novembre1989, du 14 décembre1989, du 12 juillet 1990, du 21 novembre1990 et du 18 mai 1995), dans lesquelles il rappelle son attachement au principe de subsidiarité dans la perspective de l'Union européenne et demande que s'ouvre le débat au sujet de son interprétation et de son application.

2. Accord sur la coopération interinstitutionnelle

Appuyé sur les conclusions relatives à la subsidiarité, la transparence et la démocratie formulées par le Conseil européen d'Édimbourg ainsi que sur la résolution adoptée par le Parlement le 18 novembre 1992, le débat lancé par ce dernier a débouché sur la signature, le 25 octobre 1993, entre le Conseil, le Parlement et la Commission, d'un accord interinstitutionnel qui exprime clairement la volonté des trois organes de progresser résolument sur cette voie. Ceux-ci s'engagent ainsi à respecter le principe de subsidiarité.

Cet accord a pour objet de définir, au travers de procédures régissant l'application du principe de subsidiarité, les modalités de l'exercice des compétences dévolues par les traités aux institutions communautaires en sorte que puissent être réalisés les objectifs prévus par ceux-ci. Il contient les dispositions suivantes:

• lorsqu'elle exercera son droit d'initiative, la Commission prendra en compte le principe de subsidiarité et justifiera son respect; il en ira de même pour le Parlement et le Conseil dans le cadre des compétences qui leur sont conférées respectivement aux termes des articles 192 (138 B) et 208 (152) du traité CE;
• lorsqu'elle exposera les motifs de ses propositions, la Commission justifiera la pertinence de celles-ci au regard du principe de subsidiarité;
• tout amendement éventuel au texte de la Commission, qu'il émane du Conseil ou du Parlement, devra s'accompagner d'une justification sous l'angle de la subsidiarité s'il a pour effet de modifier le champ d'intervention de la Communauté.

Les trois organes vérifieront régulièrement, dans le cadre de leurs procédures internes, que l'action envisagée est conforme aux dispositions relatives à la subsidiarité, tant sous l'angle du choix des instruments juridiques que du point de vue du contenu de la proposition. Ainsi le Règlement du Parlement stipule dans son article 58: pendant l'examen d'une proposition législative, le Parlement accorde une attention particulière au respect des droits fondamentaux ainsi qu'aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Outre cet accord, la Commission s'est engagée, notamment lors du Conseil européen d'Édimbourg, à justifier toutes ses propositions d'actes juridiques eu égard à l'application du principe de subsidiarité, à retirer ou réexaminer diverses propositions ainsi qu'à réviser les dispositions réglementaires en vigueur. Par ailleurs, il est prévu que la Commission rédige un rapport annuel sur le respect du principe de subsidiarité.

S'agissant des rapports de la Commission sur l'application du principe de subsidiarité au cours des années 1994, 1995 et 1996, le Parlement européen a souligné, dans sa résolution du 13 mai 1997, que le principe de subsidiarité constitue une norme juridique contraignante, soumise dans son application concrète à l'interprétation de la Cour de justice et il a rappelé que la mise en oeuvre du principe ne doit pas faire obstacle à l'exercice légitime des compétences exclusives dont dispose la Communauté. Enfin, il ne faut en aucun cas que sous prétexte de subsidiarité, l'on remette en cause l'acquis communautaire.

16/10/2000