1.2.2.    Il principio di sussidiarietà

BASE GIURIDICA

• Articolo 5 (3 B), secondo capoverso del trattato CE; ad esso fanno riferimento l'articolo 2 (B), ultimo capoverso e il 12° considerando del preambolo del TUE.
• Il principio di sussidiarietà viene preso in considerazione anche prima di essere sancito all'articolo 5 (articolo 3 B) del trattato CE. Già l'articolo 5 del trattato CECA (1951) dispone che la Comunità eserciti un'azione diretta sulla produzione soltanto quando le circostanze lo richiedano. Inoltre, con l'Atto unico europeo del 1987, un simile principio è stato riconosciuto all'articolo 130 R del trattato CEE per il settore dell'ambiente, senza, peraltro, essere espressamente indicato come tale.
• Il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha tuttavia stabilito nella sentenza del 21 febbraio 1995 (Racc. pag. II-289, punto 331), che prima dell'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea il principio di sussidiarietà non costituiva alcun principio giuridico generale, sulla cui base si sarebbe dovuta verificare la legittimità degli atti comunitari.

OBIETTIVI

Il principio di sussidiarietà persegue due obiettivi antitetici. Da un lato esso autorizza un intervento della Comunità, nella misura in cui un obiettivo non può essere sufficientemente realizzato dagli Stati membri tramite misure a livello nazionale. D'altro canto intende garantire la competenza degli Stati membri nei settori in cui una procedura comunitaria non può fornire una normativa migliore. L'inserimento di questo principio nel sistema dei trattati europeo dovrebbe fare in modo che le decisioni comunitarie vengano prese a un livello quanto più possibile vicino ai cittadini.

REALIZZAZIONI

1. Definizione

a. La funzione generale del principio è quella di garantire una certa indipendenza ad un'autorità inferiore rispetto a un'istanza superiore, o a un potere locale rispetto a un potere centrale. Si tratta dunque di una ripartizione delle competenze tra più livelli di potere, principio che costituisce la base istituzionale degli Stati federali.

b. Applicato al quadro della Comunità, il principio di sussidiarietà implica che gli Stati membri mantengano le competenze che sono capaci di gestire più efficacemente essi stessi e che spettino alla Comunità i poteri che gli Stati membri non sono in grado di esercitare in maniera appropriata.

c. Conformemente all'articolo 5 (articolo 3 B), secondo capoverso del trattato CE tre sono le condizioni perché si abbia un intervento della Comunità secondo il principio di sussidiarietà:

• Non deve trattarsi di un settore di competenza esclusiva della Comunità;
• Gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri;
• Le misure possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzate meglio a livello comunitario.

a. La portata del principio di sussidiarietà si desume da due angolazioni: nei settori in cui il trattato prevede una ripartizione della competenza tra Comunità e Stati membri, il principio di sussidiarietà interviene al fine di garantire tale competenza (limite dell'esercizio delle competenze). Nei settori in cui il trattato non attribuisce alla Comunità alcuna competenza, il principio di sussidiarietà non consente alcuna competenza aggiuntiva (nessuna attribuzione di competenze).

b. Difficoltà derivanti dalla limitazione

Il principio di sussidiarietà si applica soltanto nei settori di pertinenza sia della Comunità che degli Stati membri, di conseguenza non in quei settori di esclusiva competenza a livello comunitario o a livello nazionale. Tale delimitazione è d'altronde vaga, poiché per esempio i settori di competenza della Comunità sono suscettibili di svilupparsi grazie all'articolo 308 (235) del trattato CE quando un'azione della Comunità risulti necessaria per il raggiungimento dei suoi scopi. Resta problematica la delimitazione delle competenze esclusive della Comunità soprattutto in quanto nei trattati essa non viene esplicitata con riferimento a determinate materie, bensì grazie a una descrizione delle funzioni.

Pertanto anche la Corte di giustizia in una serie di pronunzie ha sviluppato e riconosciuto come esclusive competenze fissate dai trattati (in essi non esplicitamente regolamentate) senza per questo avere stabilito un elenco definitivo di tali competenze.
L'assenza di chiare linee di suddivisione per l'applicazione del principio di sussidiarietà continuerà a permettere diverse letture di questo principio. Ma al tempo stesso risulta anche evidente lo sforzo della Comunità di circoscrivere il suo intervento agli obiettivi del Trattato e di fare in modo che le decisioni sulle nuove misure vengano adottate il più vicino possibile ai cittadini. Tale nesso tra il principio di sussidiarietà e la vicinanza ai cittadini viene inoltre particolarmente sottolineato anche nel preambolo del TUE.

c. I destinatari del principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà interessa tutti gli organi della Comunità. La regolamentazione ha rilevanza pratica soprattutto nei confronti del Consiglio, del PE e della Commissione. Anche la giurisprudenza della Corte di giustizia è vincolata all'articolo 5 (articolo 3 B), secondo capoverso del trattato CE. Da tale disposizione non derivano immediatamente dei diritti a favore dei cittadini dell'Unione.

3. Controllo giurisdizionale

Conformemente all'articolo 5 (articolo 3 B), secondo capoverso del trattato CE, il principio di sussidiarietà è soggetto al controllo giurisdizionale. Nell'applicazione del principio di sussidiarietà gli organismi dell'Unione europea dispongono di un ampio margine di azione concreta, che la Corte di giustizia deve rispettare. Si può dire in generale che l'intensità del controllo della Corte di giustizia si affievolisce nella misura in cui gli Stati membri siano stati effettivamente coinvolti nella decisione sul contenuto e la portata della misura presa in considerazione, il problema della necessità sia stato esaminato a fondo e nel rispetto degli interessi in gioco e siano stati ascoltati gli organi e i soggetti di diritto in causa (anche al di sotto del livello degli Stati membri). Da questo punto di vista il PE ha proposto già nel 1990 l'inserimento nel trattato che istituisce la Comunità europea di un articolo 172 bis che accordi alla Corte di giustizia il diritto di verificare se una proposta non ecceda i limiti della competenza comunitaria (sia gli Stati che le istituzioni possono adire la Corte successivamente all'adozione di un atto, ma anteriormente alla sua applicazione).

Nelle sentenze 12 novembre 1996 (causa C-84/94, Racc. pag. I-5755) e 13 maggio 1997 (causa C-233/94, Racc. pag. I-2405) la Corte di giustizia ha stabilito che tra le condizioni afferenti l'osservanza del principio di sussidiarietà si annoverano quelle contemplate dall'obbligo di motivazione conformemente a quanto enunciato dall'articolo 253 (articolo 190) del trattato CE. Tale obbligo di motivazione è sufficiente, qualora nelle osservazioni dell'atto giuridico non si menzioni espressamente il principio, ma dall'insieme di esse si evinca, che in realtà se ne è tenuto conto.

INNOVAZIONI INTRODOTTE DAL TRATTATO DI AMSTERDAM

Il trattato di Amsterdam ha introdotto il "Protocollo sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità" nel sistema dei trattati europeo, senza che ciò comportasse alcuna modifica del testo relativo al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 5 (articolo 3 B), secondo capoverso del trattato CE. Quanto convenuto, ma non ancora sancito a livello di trattato, nel Consiglio europeo di Edimburgo circa l'approccio generale all'applicazione del principio di sussidiarietà (1992) è stato soggetto al controllo giurisdizionale sia alla luce del protocollo sulla sussidiarietà che nella totalità.
Il principio di sussidiarietà sancito nell'articolo 5 (articolo 3 B), secondo capoverso del trattato CE distingue, nella questione relativa a chi spetti l'esercizio di una competenza, esclusivamente tra livello comunitario e livello degli Stati membri. La "Dichiarazione della Germania, dell'Austria e del Belgio sulla sussidiarietà" resa nota dal Vertice di Amsterdam esprime però chiaramente che "l'azione della Comunità europea in base al principio di sussidiarietà non riguarda solo gli Stati membri ma anche le loro entità, nella misura in cui questi dispongono di un proprio potere legislativo conferito loro dal diritto costituzionale nazionale."

RUOLO DEL PARLAMENTO EUROPEO

1. Lavori in corso

Il PE difende da anni il principio di sussidiarietà e nell'ambito comunitario gli spetta il ruolo d'iniziatore allorché, il 14.02.1984, con l'adozione del progetto di trattato sull'Unione europea (14 febbraio 1984), ha proposto una disposizione in cui si sancisce che nei casi in cui il trattato attribuisce all'Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri, questi ultimi possono agire laddove l'Unione non è intervenuta con la sua azione regolamentare. Inoltre la proposta sottolinea che l'Unione può assumersi soltanto quei compiti che possono essere portati a compimento più efficacemente con un intervento comune rispetto a quando gli Stati operano separatamente.

Il PE ha ripreso queste proposte in numerose risoluzioni (p. es. risoluzioni del 23 novembre 1989, del 14 dicembre 1989, del 12 luglio 1990, del 21 novembre 1990 e del 18 maggio 1995), nelle quali rammenta la sua adesione al principio di sussidiarietà nella prospettiva dell'Unione europea e sollecita l'apertura del dibattito sull'interpretazione e l'applicazione del principio di sussidiarietà.

2. Accordo sulla cooperazione interistituzionale

La discussione aperta dal PE ha portato - sulla base delle conclusioni del Consiglio (Edimburgo) sulla sussidiarietà, la trasparenza e la democrazia e della risoluzione del Parlamento del 18 novembre 1992 - a concludere, il 25 ottobre 1993, un accordo interistituzionale tra Consiglio, Parlamento e Commissione. In esso è emerso chiaramente un atteggiamento deciso delle tre Istituzioni in questo campo. Esse si sono in tal modo impegnate a tener conto del principio di sussidiarietà.
L'obiettivo dell'accordo è di regolamentare tramite la procedura di applicazione del principio di sussidiarietà i dettagli delle competenze trasferite dai trattati alle istituzioni comunitarie affinché possano essere realizzati gli obiettivi previsti dagli stessi. Esso dichiara quanto segue:

• La Commissione tiene conto nell'esercizio del suo diritto d'iniziativa del principio di sussidiarietà ed esplicita il suo rispetto. Lo stesso vale per il Parlamento e il Consiglio, conformemente ai poteri loro conferiti in base all'articolo 192 (138 B) ovvero articolo 208 (152) del trattato CE.
• La motivazione di ogni proposta della Commissione contiene una giustificazione della proposta stessa in rapporto al principio di sussidiarietà;
• qualsiasi eventuale modifica del testo della Commissione ad opera del Consiglio o del Parlamento deve essere corredata di una giustificazione in ordine al principio di sussidiarietà allorché comporti come conseguenza una modifica dell'ambito di attività comunitario.

I tre organi verificano regolarmente nel quadro di procedure interne se le misure in programma siano conformi alle disposizioni in materia di sussidiarietà sia per quanto riguarda la scelta degli strumenti giuridici che per il contenuto della proposta. Pertanto il regolamento del Parlamento stabilisce al suo articolo 58: durante l'esame di una proposta legislativa il Parlamento verifica con particolare attenzione il rispetto dei diritti fondamentali nonché i principi di sussidiarietà e di proporzionalità.
Oltre a questo accordo la Commissione si è tra l'altro impegnata, in occasione del Consiglio europeo di Edimburgo, a motivare tutte le sue proposte di atti giuridici in vista dell'applicazione del principio di sussidiarietà, a ritirare o a rielaborare singole proposte nonché a sottoporre a verifica le disposizioni legislative in vigore. E' inoltre previsto che la Commissione rediga una relazione annuale sul rispetto di tale principio.

Riguardo alle relazioni degli anni 1994, 1995 e 1996 presentate dalla Commissione in merito all'applicazione del principio di sussidiarietà, il Parlamento europeo ha sottolineato, nella sua risoluzione del 13 maggio 1997, il carattere giuridico vincolante del principio di sussidiarietà, soggetto nella sua applicazione concreta all'interpretazione della Corte di giustizia, e ha ricordato che l'applicazione di detto principio non deve impedire l'esercizio delle competenze legittime esclusivamente comunitarie. Infine, con il pretesto della sussidiarietà non si dovrebbe in alcun caso porre in questione l'acquis comunitario.

16/10/2000