2.1.2.     La Carta de los derechos fundamentales

FUNDAMENTO JURÍDICO

La salvaguardia de los derechos fundamentales es uno de los principios básicos de la Unión Europea y una condición indispensable para la legitimidad de la misma. En el apartado 1 del artículo 6 (F) del Tratado de la Unión Europea (TUE) se declara que "la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros", mientras que el apartado 2 del mismo artículo establece que "la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales de Derecho comunitario". El Tribunal de Justicia Europeo ha confirmado en repetidas ocasiones esta obligación de la Unión (* 2.1.1.).

El Tratado de Amsterdam introdujo una disposición en el artículo 7 (F.1) del TUE, según la cual "El Consejo, reunido en su composición de jefes de Estado o de Gobierno, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6". En el caso de que se realice dicha constatación, el Consejo podrá decidir por mayoría cualificada privar al Estado miembro en cuestión temporalmente de ciertos derechos derivados de los Tratados. El Consejo Europeo de Niza (7-10 de diciembre de 2000) propuso completar esta disposición con la introducción de un mecanismo de alerta en caso de riesgo de violación de los principios fundamentales de la Unión Europea por un Estado miembro.

OBJETIVOS

El Consejo Europeo, en su reunión de Colonia, el 3 y 4 de junio de 1999, decidió elaborar una Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea: "habría que resumir y poner de relieve en una Carta los derechos fundamentales vigentes a nivel de la Unión". El proyecto debía estar preparado antes de la reunión del Consejo Europeo prevista para fines del año 2000 en Niza. Sobre la base de este proyecto, el Consejo Europeo debía proponer, junto con el Consejo, al Parlamento Europeo y la Comisión, la proclamación solemne de una Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. El examen de cómo, llegado el caso, podría integrarse esta carta en los Tratados debía abordarse en una fase posterior.

REALIZACIONES

1.     Métodos de trabajo

Para la elaboración del proyecto de Carta, el Consejo Europeo decidió reunir una instancia ad hoc, compuesta por representantes de los diferentes cuerpos constituidos. Dicha instancia, ya iniciada en Colonia, vio su composición definitiva en el Consejo Europeo de Tampere, los días 15 y 16 de octubre de 1996. Durante su primera reunión formal, se le dio el nombre de "convención". La Convención cuenta con 62 miembros divididos en cuatro grupos:

- quince representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros;
- un representante de la Comisión;
- dieciséis diputados del Parlamento Europeo;
- treinta diputados de los Parlamentos nacionales.

Asimismo, existen cuatro observadores (dos representantes del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y dos representantes del Consejo de Europa, uno de ellos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) que han participado en los trabajos de la Convención. Otros órganos de la Unión Europea invitados para dar su opinión son el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones y el Defensor del Pueblo. A éstos se añade una lista abierta de otros organismos, grupos sociales o expertos. En definitiva, se organizó un intercambio de impresiones adecuado entre la Convención o su presidente y los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea.

Los métodos de trabajo se fijaron en líneas generales a partir de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere (15/16 de octubre de 1999), y el propio transcurso de la Convención aportó precisiones y complementos. Un elemento notable de estos métodos se refiere a la transparencia de los trabajos. En efecto, el Consejo Europeo de Tampere sentó el principio de la publicidad de los debates y de los documentos presentados en los mismos. De este modo, todos los documentos de la presidencia de la Convención así como todas las contribuciones de los participantes y de otros grupos se encuentran disponibles en Internet.

La Convención concluyó sus trabajos y presentó el proyecto final de Carta (Doc. Carta 50) el 2 de octubre de 2000, con una rapidez que permitió al Consejo Europeo debatir el texto en la cumbre informal de Biarritz los días 13 y 14 de octubre de 2000, donde emitió su dictamen favorable. Asimismo, el Parlamento Europeo se pronunció favorablemente sobre el texto (14 de noviembre de 2000 [1]). El 7 de diciembre de 2000, durante el Consejo Europeo de Niza, las tres instituciones (Comisión, Consejo y Parlamento Europeo) proclamaron la Carta de los Derechos Fundamentales. No se introdujo ninguna referencia en el Tratado.

2.     El contenido de la Carta

Los derechos en cuestión se reparten en tres "cestas"

- derechos civiles: los derechos humanos y derechos del proceso jurídico tal y como se garantizan en virtud del Convenio Europeo de los Derechos Humanos adoptado por el Consejo Europeo;
- derechos políticos: propios de la ciudadanía europea creada por los Tratados;
- derechos económicos y sociales: que recogen los mencionados en la Carta comunitaria de los derechos sociales de los trabajadores, aprobada, en forma de declaración, por los Jefes de Estado o de Gobierno de los once Estados miembros, el 9 de diciembre de 1989, durante la Cumbre de Estrasburgo.

En la Carta, los derechos se clasifican en seis capítulos, y un séptimo capítulo define las disposiciones generales.

Por consiguiente, la Carta reúne en un mismo texto todos los derechos de las personas. Asimismo aplica el principio de indivisibilidad de los derechos fundamentales, y rompe con la distinción que hasta entonces podía observarse en los textos europeos e internacionales entre derechos civiles y políticos por un lado y derechos económicos y sociales por otro. La Carta enumera los derechos en su conjunto en torno a algunos principios superiores: la dignidad humana, las libertades fundamentales, la igualdad entre las personas, la solidaridad, la ciudadanía y la justicia.

Con respecto al principio de universalidad, los derechos enumerados en la Carta se conceden, en su mayoría, a toda persona, independientemente de su nacionalidad o de su lugar de residencia. En oposición a los derechos ligados directamente a la ciudadanía de la Unión, que únicamente se otorgan a los ciudadanos (como, por ejemplo, la participación en las elecciones del Parlamento Europeo o las municipales) o los derechos ligados a una cualidad particular (por ejemplo, los derechos del niño o los derechos de los trabajadores para ciertos derechos sociales).

El texto tiene como fin dar una respuesta a los problemas derivados del desarrollo actual y futuro de las tecnologías de la información y de la ingeniería genética, ya que ratifica derechos relativos a la protección de los datos personales o derechos relacionados con la bioética. Asimismo responde a las legítimas demandas actuales de transparencia e imparcialidad en el funcionamiento de la administración comunitaria, incluyendo el derecho de acceso a los documentos administrativos de las instituciones comunitarias o el derecho a una buena administración que sintetiza la jurisprudencia del Tribunal en dicha materia.

3. El estatuto y el el alcance de la Carta

La Carta se estableció en principio "a derecho constante", es decir, agrupando los derechos fundamentales tal y como se reconocen en los Tratados comunitarios, los principios constitucionales comunes a los Estados miembros, el Convenio Europeo de los Derechos Humanos, así como las Cartas Sociales adoptadas por la UE y el Consejo de Europa.

Se establece claramente que la Carta se dirige únicamente a proteger los derechos fundamentales de las personas con respecto a los actos realizados por las instituciones de la Unión y los Estados miembros en aplicación de los Tratados de la Unión.

Cuando se propuso la idea de redactar una Carta de los derechos fundamentales, no se fijó el estatuto. Éste se examinará ulteriormente, tras la proclamación del texto. En el marco del proceso "posterior a Niza ", el Consejo decidirá si la Carta debe integrarse en los Tratados, lo que le conferiría valor jurídico vinculante para los Estados miembros y las instituciones comunitarias.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

El Parlamento Europeo acogió favorablemente la decisión del Consejo Europeo de Colonia. Desde hace muchos años, el Parlamento ha defendido la importancia una codificación de los derechos fundamentales (véase por ejemplo su resolución de 10 de febrero de 1994 sobre la Constitución de la Unión Europea y la relativa a la elaboración de una Carta de derechos fundamentales). En su resolución de 16 de septiembre de 1999 sobre el Consejo Europeo de Colonia, el Parlamento consideró que dicha Carta constituye "una de sus prioridades de carácter constitucional", y subrayaba "la necesidad de adoptar un enfoque abierto e innovador en lo que se refiere al carácter de la Carta, la naturaleza de los derechos que deberán figurar en la misma, así como a su función y su estatuto dentro de la evolución constitucional de la Unión". El Parlamento celebra la decisión del Consejo Europeo de convocar la Convención y enuncia sus deseos políticos, entre otros, de que la Carta:

- sea plenamente dotada de carácter jurídico vinculante por medio de su incorporación al Tratado de la Unión ("Una Carta que no constituya más que una declaración no vinculante y se limite a enumerar los derechos existentes decepcionaría las legítimas esperanzas de los ciudadanos".)
- no sea enmendable sino por el mismo procedimiento que se aplicó en su elaboración, respetando, en consecuencia, el derecho formal del dictamen conforme del Parlamento Europeo;
- contenga una cláusula que exija el consentimiento del Parlamento Europeo en lo relativo a cualquier restricción de los derechos fundamentales;
- reconozca la indivisibilidad de los derechos fundamentales, extendiendo su campo de aplicación a todas las instituciones y órganos de la Unión Europea, así como a todas las políticas, incluidas aquellas que resaltan los pilares segundo y tercero en el marco de las funciones y competencias que le han sido confiados por los Tratados;
- vincule a los Estados miembros en la aplicación o transposición de las disposiciones del derecho comunitario.

En cierto sentido, esta resolución era el mandato que el Parlamento confiaba a su delegación en la Convención encargada de redactar la Carta.

El Parlamento Europeo está convencido de que el establecimiento de un catálogo europeo vinculante que contenga los derechos fundamentales de los ciudadanos "contribuirá a la definición de un patrimonio colectivo de valores y principios, así como de un sistema compartido de derechos fundamentales que inspira las políticas de la Unión y en cuyo seno se reconocen los ciudadanos". Esta Carta "conferirá al proceso de integración europea un fundamento jurídico y ético más sólido, clarificará la base común que existe con respecto al Estado de Derecho y contribuirá a una mayor transparencia y claridad para el ciudadano".

En su resolución de 14 de diciembre de 2000, el Parlamento tuvo que reconocer que sus peticiones no eran aceptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Niza. Subrayó que "acoge favorablemente la proclamación de la Carta de los Derechos Fundamentales, pero lamenta el hecho de que no se haya incorporado y ni siquiera se haya incluido una referencia en el nuevo Tratado". El Parlamento señaló igualmente que era "esencial" desarrollar la agenda "post-Niza", entre otras cosas, para integrar la Carta en los Tratados.

REFERENCIAS AL PROCEDIMIENTO

[1] Procedimiento de dictamen conforme: AVC/2000/2233