2.3.0.     La libre circulación de las personas

FUNDAMENTO JURÍDICO

— Artículo 14 (A) del Tratado CE, por el que se establece el "mercado interior", entre otras cosas para la libre circulación de las personas.

— Artículo 18 (8A) del Tratado CE; los ciudadanos de la Unión tienen el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.

— Artículo 61 (73I y ss.) del Tratado CE; introducción de un nuevo Título IV (III bis) sobre "Visados , asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de las personas.

OBJETIVOS

La libertad de circulación de las personas y la eliminación de controles en las fronteras interiores forman parte de un concepto más amplio, el de mercado interior, en el que no es posible que existan fronteras interiores ni que las personas vean sus movimientos obstaculizados.

El concepto de libre circulación de las personas (libre circulación) ha experimentado un cambio significativo desde que se creó. En las primeras disposiciones se trataba únicamente de la libre circulación de cada persona considerada como sujeto económico, ya fuera como trabajadores o como prestatarios de servicios. Este concepto económico inicial se ha ampliada cada vez más en el sentido de una generalización vinculada a la idea de una ciudadanía europea, independientemente de la actividad que se ejerciera y de las diferencias en cuanto a la nacionalidad. Ello se aplica también a los nacionales de terceros países, dado que tras la supresión de los controles en las fronteras interiores, ya no puede llevarse a cabo comprobación alguna de la nacionalidad.

REALIZACIONES

1. Situación actual

a. El espacio de Schengen
El acontecimiento más importante para el establecimiento del mercado interior sin obstáculos a la libre circulación de las personas fue la celebración de los dos Acuerdos de Schengen (el Acuerdo de Schengen de 14.6.1985 y el Convenio de aplicación de Schengen de 19.6.1990, que entró en vigor el 26.3.1995). El Convenio a sido firmado hasta el momento por trece Estados miembros de la UE. Irlanda y el Reino Unido no participan en él, pero tienen la posibilidad de hacerlo ("opting-in") para aplicar partes escogidas del acervo de Schengen. Desde que el 1.4.1998 el Convenio fue aplicable también a Italia y Austria, todos los controles en las fronteras interiores de todos los países signatarios han quedado suprimidos, excepto para Grecia.

Los cinco miembros de la Unión nórdica de pasaportes obtuvieron el estatuto de observadores; Dinamarca, Finlandia y Suecia, en tanto que Estados miembros de la UE, se adhirieron al Acuerdo como miembros de pleno derecho a finales de 1996, mientras que Islandia y Noruega tienen el estatuto de asociados.

El objetivo del Convenio de aplicación es la supresión de los controles de las personas en las fronteras interiores y está acompañado por medidas para reforzar los controles en las fronteras exteriores. Entre ellas se incluyen una política común en materia de visados, la posibilidad de tratar las solicitudes de asilo, la cooperación policial y judicial y los intercambios de información. En las fronteras exteriores todos los ciudadanos de la UE podrán acceder al espacio de Schengen mediante la mera exhibición de un documento de identidad o pasaporte.

Los nacionales de terceros países incluidos en la lista común de países no miembros cuyos ciudadanos necesitan un visado tendrán derecho a un solo visado válido para todo el espacio de Schengen. No obstante, cada Estado miembro podrá exigir un visado a otros países terceros. Las fuerzas de policía colaborarán entre sí para descubrir e impedir delitos y tendrán derecho a pasar al territorio de un Estado de Schengen limítrofe para perseguir a delincuentes y traficantes de droga. Para la eficacia de la cooperación en el marco del Convenio es fundamental la medida compensatoria de carácter técnico que representa el Sistema de Información Schengen (SIS), que facilita información sobre la entrada de ciudadanos de terceros países, la emisión de visados y la cooperación policial. El acceso al SIS está reservado principalmente a la policía y las autoridades responsables de los controles en las fronteras.

b. El espacio de la Unión Europea
Dado que El Convenio de Schengen no se aplica aún en todos los Estados miembros de la Unión, hay que considerar la totalidad del espacio de la Unión como separado del espacio de Schengen

• Derecho de residencia: Con vistas a la transformación de la Comunidad en un espacio de libertad y movilidad auténticas para todos los ciudadanos de la Comunidad, el Consejo adoptó tres directivas que garantizan derechos de residencia a categorías de personas que no son trabajadores. La Directiva 90/365 relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional ( jubilados), la Directiva 90/364 relativa al derecho de residencia, como comodín aplicable a todas las personas que no disfrutaran de derecho de residencia en virtud de la legislación comunitaria, y la Directiva 90/366 relativa al derecho de residencia de los estudiantes que ejercen su derecho a formación profesional. Estas directivas obligan a los Estados miembros a conceder el derecho de residencia a estas personas y a algunos de sus familiares, siempre que dispongan de los recursos adecuados para no convertirse en una carga para los programas de asistencia social de los Estados miembros y estén todos cubiertos por un régimen de seguro. Los derechos establecidos en virtud de estas medidas están sujetos a excepciones equivalentes por razones de orden público, seguridad y sanidad.
• Los miembros de la familia: (cónyuge e hijos menores de 21 años) tienen derecho, independientemente de su nacionalidad, a instalarse con un nacional de un Estado miembro que trabaje en otro Estado miembro. (Reglamento 1612/68, Directiva 73/418/CEE, Directiva 90/364/CEE, Directiva 90/365/CEE, Directiva 93/96/CEE). Sin embargo, los derechos de los miembros de la familia son derivados y no independientes del derecho del ciudadano del Estado miembro en la familia en cuestión, y este último debe haber ejercido efectivamente su derecho a la libre circulación. Si los miembros de la familia no son ciudadanos de la UE, el Estado miembro de residencia podrá exigirles la posesión de un visado.
• Ciudadanos de países terceros: Los asuntos de inmigración se tratan de manera intergubernamental y próximamente también a escala comunitaria, de conformidad con las disposiciones en materia de justicia y de asuntos interiores del TUE (hasta ahora artículos K a K.9, tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en el nuevo Título IV del Tratado CE). En el paso de fronteras interiores comunitarias, los nacionales de terceros Estados están sujetos actualmente a controles por parte de cada Estado miembro y su derecho de entrada y de residencia en el territorio del Estado miembro dependen en la actualidad de las diferentes legislaciones de cada Estado miembro. Podrá exigirse un visado.
• De conformidad con los artículos 300 y 310 (228 y 238) del Tratado CE, se han celebrado diversos acuerdos con terceros países que facilitan la circulación de ciudadanos de terceros países en la Comunidad, en particular los de los países de la AELC, los países ACP, Turquía, los países del Magreb y, más recientemente, los países de la Europa central y oriental.

2. Restricciones a la libre circulación

Los derechos asociados con la libre circulación de las personas están sujetos a limitaciones justificadas por razones de seguridad y orden públicos, así como sanitarias salud. Artículo 39 (apartado 3 del artículo 48), artículo 46 (apartado 1 del artículo 56), artículo 55 (artículo 66) del Tratado CE. Estas excepciones deben interpretarse en sentido estricto y su ejercicio y alcance quedarán limitados por los principios generales del Derecho, como los de no discriminación, proporcionalidad y protección de derechos fundamentales.

3. Aspectos exteriores de la libre circulación

a. El Convenio de Dublín sobre el derecho de asilo
El Convenio de Dublín sobre la identificación del Estado competente para el examen de una solicitud de asilo presentada en un Estado miembro de las Comunidades Europeas entró en vigor el 1.9.1997 para los "antiguos doce Estados de la UE", el 1.10 para Austria y Suecia y el 1.1.1998 para Finlandia. Existe el principio de que el examen de las solicitudes de asilo compete a un sólo Estado miembro a la vez.

b. Política de visados
El antiguo artículo 100 C del Tratado CE estipula que el Consejo determinará los terceros países cuyos nacionales deban estar provistos de visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros. Un importante paso hacia la armonización de la política de visados comunitaria fue el que se dio con la adopción del Reglamento 2317/95 por el que se determinan los países terceros cuyos nacionales deben estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros y del Reglamento 1683/95 por el que se establece un modelo uniforme de visado.

El fundamento de la política de visados cambia tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam y las consiguientes modificaciones del Tratado CE, con la transferencia del antiguo artículo 100 C del Tratado CE al nuevo Título IV del Tratado CE, artículos 61-70 del Tratado CE.

4. Medidas en preparación

a. Integración de Schengen y otros aspectos de la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior en el "pilar comunitario" gracias al Tratado de Amsterdam
Hasta el momento, el Convenio de aplicación de Schengen formaba parte de la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior en el marco de la Unión Europea. Así pues, no era parte del Derecho comunitario, sino que adoptaba la forma de una cooperación a escala de los gobiernos (carácter intergubernamental). Un protocolo del Tratado de Amsterdam prevé la transferencia del "acervo de Schengen" a un nuevo título, el Título IV, nuevo artículo 61 y ss.:" visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas" del Tratado CE. Con ello se "comunitarizará" gran parte de las cuestiones de Schengen. En cambio, la cooperación policial y judicial en materia penal se sigue produciendo a escala intergubernamental. En relación con el nuevo Título IV del Tratado CE, se han añadido, como protocolo al Tratado de Amsterdam, declaraciones de salvedad por parte de Dinamarca, el Reino Unido e Irlanda. Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Consejo sustituye al Comité ejecutivo del Convenio de Schengen. Es también el Consejo el que, de conformidad con el nuevo artículo IV del Tratado CE adoptará, en el plazo de cinco años, las medidas necesarias para la construcción de un espacio de libertad, seguridad y de Derecho en el ámbito de los visados, el asilo, la inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de las personas, con el fin de garantizar que no se controle a los ciudadanos de la Unión y ni a los nacionales de países terceros a la hora de cruzar la fronteras interiores. Además, debe adoptar disposiciones relativas a la uniformidad de los controles de las personas en las fronteras exteriores, así como a la concesión uniforme de visados y a la garantía de la libre circulación interior a los nacionales de países terceros. El Consejo ya preveía adoptar estas medidas de acompañamiento pertenecientes al Derecho derivado en su decisión sobre las prioridades de 18.12.1997.

Con la comunitarización de determinados aspectos de la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior, se otorgan nuevas competencias al Tribunal de Justicia, puesto que las medidas adoptadas en el marco nuevo Título IV del Tratado CE son justiciables, en la medida en que no afecten a la supresión de los controles fronterizos ni al mantenimiento de la seguridad y el orden públicos, así como a la protección interior, de conformidad con el apartado 2 de artículo 68 (nuevo) del Tratado CE.

b. Directivas del Consejo previstas para la supresión de los controles de personas en las fronteras interiores
El objetivo de la propuesta de directiva consiste en la supresión, más allá del ámbito de aplicación del Acuerdo de Schengen, de los controles de personas en las fronteras interiores, que se aplican a todas las personas, independientemente de su nacionalidad, y que no deben limitarse a determinados pasos fronterizos. Los Estados miembros podrán solicitar el restablecimiento de los controles sólo en determinados casos excepcionales. La prohibición de los controles incluye la supresión de las formalidades en frontera, así como los controles efectuados por "delegados" de las empresas de transportes. La Directiva no entró en vigor a finales de 1996, tal como estaba previsto inicialmente; en marzo de 1997, la Comisión envió una propuesta modificada al Consejo.

c. Directivas del Consejo previstas para la libertad de circulación de los nacionales de países terceros en el interior de la Comunidad
El objetivo de la Directiva consiste en conceder a los nacionales de países terceros la posibilidad de circular libremente en el territorio de la Comunidad, siempre y cuando residan legalmente en un Estado miembro. Pero esta posibilidad no existe hasta el momento, a diferencia de lo que ocurre con los nacionales de los Estados miembros, ya que los viajes de los nacionales de países terceros sólo se autorizan en la medida en que lo permitan las leyes de los Estados miembros considerados individualmente. Para eliminar este obstáculo, hay que reconocer, entre otras cosas, la equivalencia de los visados y certificados de residencia expedidos en los Estados miembros y, por último, establecer un visado comunitario único. Con esta Directiva se puede prevenir, por ejemplo, la discriminación entre miembros de una misma familia, pero de nacionalidad distinta, que deseen viajar juntos en el territorio de la Unión. Podrían resolverse asimismo los problemas de los trabajadores nacionales de países terceros que ejercen su actividad legalmente en un Estado miembro y son envíados a otro Estado miembro.

El Parlamento Europeo aspira a obtener la mayor libertad de circulación posible para todas las personas en las fronteras interiores de la Unión. Esta es una de las condiciones básicas para el funcionamiento del mercado interior, de conformidad con el artículo 14 (apartado 2 del artículo A) del Tratado CE. En este contexto, no debe hacerse diferencia alguna entre la libertad de circulación de los nacionales de los Estados miembros y los de países terceros. Ello obedece a que, por una parte, la libertad de circulación es uno de los derechos humanos fundamentales y, por otra, a que cualquier limitación de la libertad de circulación impide el acceso de los nacionales de países terceros al mercado interior, y con ello su funcionamiento.

El Parlamento Europeo opina que, si bien la supresión de las fronteras interiores requiere determinadas medidas de acompañamiento, ello no debe servir de pretexto para introducir controles sistemáticos en las zonas fronterizas o cerrar herméticamente las fronteras exteriores.

Para enfatizar su posición, en 1993, el PE inició una acción contra la Comisión de conformidad con el artículo 232 (175) del Tratado CE (C 445/93) porque ésta había omitido presentar propuestas para la libre circulación de las personas en la Unión, tal como prevé el artículo 14 (A) del Tratado CE. En vista de ello, se elaboraron, entre otros, los proyectos de directiva mencionados. además, se creó un grupo de alto nivel encargado de estudiar las dificultades jurídicas, administrativas y prácticas de los ciudadanos a la hora de ejercer su derecho a la libre circulación. En 1997, este grupo presentó a la Comisión un informe con una lista de medidas de distinto tipo destinadas a mejorar las condiciones del ejercicio de la libre circulación.

01/12/2000