2.3.0.     Henkilöiden vapaa liikkuvuus

OIKEUSPERUSTA

• EY:n perustamissopimuksen 14 (7 a) artikla: sisämarkkinoiden toteuttaminen, joka sisältää muun muassa henkilöiden vapaan liikkuvuuden.
• EY:n perustamissopimuksen 18 (8 a) artikla: unionin kansalaisten oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella.
• EY:n perustamissopimuksen 61 artikla (73 i artikla ja seuraavat), uusi IV osasto Viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka.

TAVOITTEET

Henkilöiden vapaa liikkuvuus ja rajatarkastusten poistaminen sisärajoilta ovat osa laajempaa käsitettä, sisämarkkinoita, joilla ei voi olla sisärajoja eikä esteitä henkilöiden liikkumiselle.

Henkilöiden vapaan liikkuvuuden käsitteen sisältö on muuttunut sen alkuaikoihin nähden. Ensimmäisissä asiaa koskevissa määräyksissä puhuttiin ainoastaan talouden toimijoina eli työntekijöinä tai palvelujen tarjoajina tarkasteltujen yksityishenkilöiden vapaasta liikkuvuudesta. Tämä alunperin taloudellinen käsite on vähitellen saanut unionin kansalaisuuteen liittyvän laajemman merkityksen, joka ei rajoitu taloudelliseen toimintaan eikä tee eroa eri kansalaisuuksien välillä. Tämä koskee myös kolmansien maiden kansalaisia, koska sisärajojen rajatarkastusten lakkauttamisen jälkeen kansalaisuuden tarkastaminen ei enää ole mahdollista.

TOTEUTUS

1. Nykyinen tilanne

a. Schengenin alue

Merkittävin edistysaskel henkilöiden vapaan liikkuvuuden osalta on ollut kahden Schengenin sopimuksen tekeminen (14. kesäkuuta 1985 tehty Schengenin sopimus ja 19. kesäkuuta 1990 tehty Schengenin sopimuksen soveltamista koskeva yleissopimus, joka tuli voimaan 26. maaliskuuta 1995). Yleissopimuksen on tähän mennessä allekirjoittanut 13 EU:n jäsenvaltiota. Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät kuulu sopimukseen, mutta niillä on ns. Opting-in-mahdollisuus soveltaa Schengenin säännöstön tiettyjä osia. Sopimuksen tultua voimaan 1. huhtikuuta 1998 myös Italiassa ja Itävallassa rajatarkastukset on lakkautettu Kreikkaa lukuun ottamatta kaikkien allekirjoittajamaiden sisärajoilla.

Pohjoismaiden passiunionin viidelle jäsenelle on myönnetty tarkkailijan asema. Tanska, Suomi ja Ruotsi tulivat EU:n jäsenvaltioina sopimuksen täysjäseniksi vuoden 1996 lopussa, ja Islanti ja Norja ovat liitännäisjäseniä.

Schengenin sopimuksen soveltamista koskevan yleissopimuksen tarkoituksena on poistaa kaikkien henkilöiden tarkastukset sisärajoilla. Siihen sisältyy myös ulkorajoilla tapahtuvia tarkastuksia tehostavia toimenpiteitä, kuten yhteinen viisumipolitiikka, mahdollisuus turvapaikkahakemusten käsittelyyn, poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö sekä tietojen vaihto. Kaikki Euroopan unionin kansalaiset voivat tulla ulkorajojen yli Schengenin alueelle näyttämällä ainoastaan henkilöllisyystodistuksen tai passin. Niiden kolmansien maiden kansalaiset, jotka kuuluvat yhteiseen luetteloon maista, jotka eivät ole jäseniä ja joiden kansalaisilta vaaditaan maahantuloviisumi, ovat oikeutettuja koko Schengenin alueella voimassa olevaan yhdenmukaiseen viisumiin. Jokainen jäsenvaltio voi kuitenkin vaatia viisumia muilta kolmansilta mailta. Poliisivoimat avustavat toisiaan rikosten havaitsemisessa ja ehkäisemisessä ja niillä on oikeus seurata pakenevia rikollisia ja huumekauppiaita viereisen Schengenin jäsenvaltion alueelle. Yleissopimuksen tehokkaan toiminnan takaava tekninen apuväline, Schengenin tietojärjestelmä, sisältää tietoa kolmansien maiden kansalaisten maahantulosta, viisumeiden antamisesta ja poliisiyhteistyöstä. Schengenin tietojärjestelmään pääsy on varattu ensisijaisesti poliiseille ja rajatarkastuksista vastaaville viranomaisille.

b. Euroopan unionin alue

Koska Schengenin yleissopimusta ei vielä sovelleta kaikissa unionin jäsenvaltioissa, koko unionin aluetta on tarkasteltava erillään Schengenin alueesta.

• Oleskeluoikeus: Neuvosto on antanut kolme direktiiviä, jotka takaavat oleskeluoikeuden muillekin kuin työntekijöille. Tarkoituksena on ollut muuttaa yhteisö alueeksi, jossa kaikilla yhteisön kansalaisilla olisi todellinen vapaus liikkua ja oleskella. Neuvoston direktiivi 90/365 koskee ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oleskeluoikeutta ( eläkeläiset). Neuvoston direktiivi 90/364 oleskeluoikeudesta kattaa kaikki ne henkilöt, joilla ei vielä ole yhteisön lainsäädäntöön perustuvaa oleskeluoikeutta, ja neuvoston direktiivi 90/366 koskee ammattikoulutuksessa olevien opiskelijoiden oleskeluoikeutta. Direktiiveissä edellytetään jäsenvaltioilta oleskeluoikeuden myöntämistä kyseisille henkilöille ja eräille heidän perheenjäsenilleen, mikäli näillä on toimeentuloon tarvittavat varat, jotta he eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään. Lisäksi edellytetään, että he kuuluvat sairausvakuutuksen piiriin. Näiden direktiivien säännöksistä voidaan poiketa ainoastaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden perusteella.
• Perheenjäsenillä (puoliso ja alle 21 vuotiaat lapset) on kansalaisuudesta riippumatta oikeus asettua toiseen jäsenvaltioon tämän jäsenvaltion alueella työssä käyvän jonkin jäsenvaltion kansalaisen kanssa (asetus 1612/68, direktiivi 73/148/ETY, direktiivi 90/364/ETY, direktiivi 90/365/ETY, direktiivi N:o 93/96/ETY). Perheenjäsenillä ei kuitenkaan ole itsenäistä oleskeluoikeutta, vaan se riippuu kyseiseen perheeseen kuuluvan unionin kansalaisen oleskeluoikeudesta. Hänen on täytynyt tosiasiallisesti käyttää omaa oikeuttaan liikkua ja oleskella. Jos perheenjäsenet ovat unioniin kuulumattoman valtion kansalaisia, oleskeluvaltio voi vaatia maahantuloviisumia.
• Kolmansien maiden kansalaiset: Maahanmuuttoa käsitellään hallitusten välisellä tasolla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen oikeus- ja sisäasioita koskevien määräysten mukaisesti (aikaisemmin K - K.9 artikla, Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen EY:n perustamissopimuksen uusi IV osasto), mutta myöhemmin myös yhteisön tasolla. Tällä hetkellä jokainen jäsenvaltio voi suorittaa tarkastuksia kolmansien maiden kansalaisille sisärajojen ylityksen yhteydessä, ja heidän oikeuttaan tulla jäsenvaltioiden alueelle ja oleskella siellä säätelevät eri jäsenvaltioiden kansalliset lait. Myös viisumia voidaan vaatia.

2. Vapaan liikkuvuuden rajoitukset

Henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyviä oikeuksia voidaan rajoittaa yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi (EY:n perustamissopimuksen 39 (48) artiklan 3 kohta, 46 (56) artiklan 1 kohta ja 55 (66) artikla). Näitä poikkeuksia on tulkittava suppeasti, ja niiden käyttämisen rajoituksia ja soveltamisalaa säätelevät yleiset oikeusperiaatteet, kuten syrjintäkielto, suhteellisuusperiaate ja perusoikeuksien suojaaminen.

3. Vapaan liikkuvuuden ulkoiset näkökohdat

a. Dublinin yleissopimus

Jossakin jäsenvaltiossa jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan valtion määrittelyä koskeva Dublinin yleissopimus tuli voimaan 12 "vanhassa" EU-maassa 1. syyskuuta 1997, Itävallassa ja Ruotsissa 1. lokakuuta ja Suomessa 1. tammikuuta 1998. Siinä määritellään periaate, jonka mukaisesti turvapaikkahakemusten käsittelystä vastaa yksi ainoa jäsenvaltio.

b. Viisumipolitiikka

EY:n perustamissopimuksen entisen 100 c artiklan mukaan neuvosto päättää, minkä kolmansien maiden kansalaisilla on oltava viisumi heidän ylittäessään Euroopan unionin ulkorajat. Tärkeä askel yhteisön viisumipolitiikan yhdenmukaistamisessa oli asetus 2317/95, jossa määritellään ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla tulee olla viisumi heidän ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajan, ja asetus 1683/95, jossa määritellään toimenpiteitä viisumien laatimisen yhtenäistämiseksi. Viisumipolitiikan perusta vaihtuu Amsterdamin sopimuksen voimaantulon ja siihen liittyvän EY:n perustamissopimuksen muutoksen jälkeen 100 c artiklasta uuteen IV osastoon (61 - 70 artikla).

4. Valmisteilla olevat toimenpiteet

a. Schengenin säännöstön ja muiden oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön osa-alueiden sisällyttäminen yhteisön lainsäädäntöön Amsterdamin sopimuksen avulla

Tähän mennessä Schengenin yleissopimus on ollut osa Euroopan unionin sisä- ja oikeusasioita koskevaa yhteistyötä. Siten se ei ole kuulunut yhteisön lainsäädäntöön vaan on ollut luonteeltaan ainoastaan hallitustenvälistä yhteistyötä. Amsterdamin sopimukseen liitetyn pöytäkirjan mukaan Schengenin säännöstö sisällytetään EY:n perustamissopimuksen uuden IV osaston 61 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin(viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskeva politiikka). Siten suuri osa Schengen-asioista siirtyy yhteisön toimivallan piiriin. Rikosasioita koskeva poliisi- ja oikeusasiain yhteistyö sen sijaan pysyy edelleen hallitustenvälisellä tasolla. Lisäksi Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti esittivät Amsterdamin sopimukseen liitetyissä pöytäkirjoissa EY:n perustamissopimuksen uutta IV osastoa koskevia varauksia.

Amsterdamin sopimuksen tullessa voimaan neuvosto korvaa Schengenin sopimuksen täytäntöönpanokomitean. EY:n perustamissopimuksen uuden IV osaston määräysten mukaisesti neuvoston tehtävä on myös säätää viiden vuoden määräajan kuluessa tarvittavat toimenpiteet vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseksi viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan sekä muun henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevan politiikan alalla, jotta voidaan varmistaa, ettei unionin eikä kolmansien maiden kansalaisia tarkasteta heidän ylittäessään unionin sisärajoja. Samoin sen tulee säätää ulkorajoilla tapahtuvien henkilötarkastusten yhtenäisestä toteuttamisesta sekä viisumien yhtenäisestä myöntämisestä ja matkustusoikeuden myöntämisestä unionin sisällä kolmansien maiden kansalaisille. Neuvosto käsitteli näiden sekundaarioikeudellisten liittännäistoimenpiteiden ensisijaisia tavoitteita 18.joulukuuta 1997 antamassaan päätöslauselmassa.

Kun osa oikeus- ja sisäasioita koskevasta yhteistyöstä siirretään yhteisön toimivallan piiriin, Euroopan yhteisöjen tuomioistuin saa uusia toimivaltuuksia. Sillä on toimivalta antaa ratkaisuja uuden IV osaston toimenpiteistä, jos ne eivät koske EY:n perustamissopimuksen (uuden) 68 artiklan 2 kohdan mukaisesti rajatarkastusten lakkauttamista, yleisen järjestyksen ylläpitoa sekä sisäisen turvallisuuden suojaamista.

b. Ehdotus neuvoston direktiiviksi henkilöihin kohdistuvien tarkastusten poistamisesta sisäisillä rajoilla

Direktiiviehdotuksen tavoitteena on henkilötarkastusten poistaminen unionin sisärajoilla myös Schengenin sopimuksen alueen ulkopuolella. Tarkastusten poistaminen koskisi kaikkia kansalaisuudesta tai rajanylityspaikasta riippumatta. Vain tietyissä poikkeustilanteissa jäsenvaltiot voisivat vaatia tarkastusten palauttamista. Tarkistuskielto sisältää rajamuodollisuuksien lakkauttamisen sekä valtuutettujen liikenneyritysten suorittamat tarkastukset. Alkuperäisestä suunnitelmasta poiketen direktiivi ei tullut voimaan vuoden 1996 lopussa. Komission muutettu ehdotus annettiin neuvostolle maaliskuussa 1997.

c. Ehdotus neuvoston direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta matkustaa yhteisön alueella

Direktiivin tavoitteena on myöntää kolmansien maiden kansalaisille oikeus matkustaa yhteisön alueella, mikäli he oleskelevat laillisesti jossakin jäsenvaltiossa. Tällä hetkellä matkustusoikeutta ei ole - päinvastoin kuin jäsenvaltioiden kansalaisilla -, sillä kolmansien maiden kansalaisten matkoihin voidaan myöntää lupa vain yksittäisten jäsenvaltioiden lakien perusteella. Tämän esteen poistamiseksi on muun muassa tunnustettava eri jäsenvaltioissa myönnetyt viisumit ja oleskeluluvat samanarvoisiksi ja laadittava yhteisölle yhtenäinen viisumi. Direktiivin avulla voidaan esimerkiksi välttää eri kansalaisuutta olevien perheenjäsenten syrjintää sekä ongelmia, joita syntyy, kun kolmansien maiden kansalaiset työskentelevät laillisesti jossakin jäsenvaltiossa ja heidät lähetetään työkomennukselle toiseen jäsenvaltioon.

EUROOPAN PARLAMENTIN ROOLI

Euroopan parlamentti haluaa taata kaikille mahdollisimman vapaan liikkuvuuden unionin sisällä. Tämä on EY:n perustamissopimuksen 14 artiklan (7 a artiklan 2 kohdan) mukaisten sisämarkkinoiden toimimisen perusedellytys. Tällöin unionin sisällä ei saa tehdä eroa jäsenvaltioiden kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten matkustusoikeuden välillä. Ensinnäkin matkustusoikeus on yksi perusoikeuksista, ja toiseksi jokainen matkustusoikeuden rajoitus haittaa kolmansien maiden kansalaisten pääsyä sisämarkkinoille ja siten niiden toimimista.

Parlamentti myöntää, että sisärajojen poistaminen vaatii tiettyjä liitännäistoimenpiteitä, mutta tätä ei saa käyttää tekosyynä järjestelmällisten tarkastusten käyttöönotolle raja-alueilla eikä ulkorajojen täydelliselle sulkemiselle.

Painottaakseen mielipiteitään Euroopan parlamentti nosti muun muassa EY:n perustamissopimuksen 232 (175) artiklan mukaisen laiminlyöntikanteen komissiota vastaan vuonna 1993 (asia. C 445/93), koska komissio ei ollut sopimuksen 14 (7 a) artiklan edellyttämällä tavalla antanut ehdotuksia henkilöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi Euroopan unionissa. Tämän johdosta pantiin alulle muun muassa edellä mainitut direktiivihankkeet. Lisäksi perustettiin korkean tason työryhmä, jonka tehtävänä oli tutkia kansalaisten oikeudellisia, hallinnollisia ja käytännöllisiä vaikeuksia heidän käyttäessään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Ryhmä luovutti raporttinsa komissiolle vuonna 1997. Siinä se esitti luettelon erilaisista toimenpiteistä, joilla voitaisiin parantaa vapaan liikkuvuuden toteutumisen edellytyksiä.