2.3.0.     Vrij verkeer van personen

RECHTSGRONDSLAG
- Artikel 14 (art. 7 A) van het EG-Verdrag betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor onder andere het vrije verkeer van personen.
- Artikel 18 (art. 8 A) van het EG-Verdrag betreffende het recht van burgers van de Unie vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.
- Artikel 61 (art. 73 I) van het EG-Verdrag, de nieuwe titel IV (titel III A) over "visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen).

DOELSTELLINGEN
Vrij verkeer van personen en het afschaffen van controles aan de binnengrenzen vormen onderdeel van een ruimer concept, namelijk dat van de interne markt waarbinnen geen interne grenzen kunnen bestaan en personen niet in hun bewegingen kunnen worden belemmerd. Het begrip "vrij verkeer van personen" is sinds zijn invoering aan veranderingen onderhevig geweest. In de eerste bepalingen ten aanzien hiervan ging het slechts om het vrije verkeer van als economische subjecten beschouwde privépersonen, hetzij als werknemer, hetzij als leverancier van diensten. Dit van oorsprong economische begrip is geleidelijk uitgebreid in de richting van een met de gedachte van het burgerschap van de Unie gekoppelde algemeen geldende bepaling, die los staat van beroepsactiviteit of nationaliteit. Dit geldt ook voor onderdanen van derde landen, aangezien na de afschaffing van controles aan de binnengrenzen uiteraard geen controle van de nationaliteit meer mogelijk is.

RESULTATEN

1. Huidige situatie

a. Het Schengen-gebied
De belangrijkste ontwikkeling inzake het vrij verkeer van personen was de sluiting van de beide Schengen-Akkoorden (Schengen-Akkoord van 14 juni 1985 en het Uitvoeringsakkoord van Schengen van 19 juni 1990) die op 26 maart 1995 van kracht werden. Het akkoord is tot dusver door dertien lidstaten ondertekend; Ierland en het Verenigd Koninkrijk nemen niet deel aan het akkoord, maar beschikken over een "opting-in"-mogelijkheid voor de toepassing van bepaalde delen van het Schengen-acquis.
Sinds op 1.4.1998 ook akkoorden voor Italië en Oostenrijk in werking zijn getreden, zijn aan de binnengrenzen van alle ondertekenende landen - met uitzondering van Griekenland - de grenscontroles afgeschaft.
De vijf lidstaten van de Noordse Paspoortunie kregen de status van waarnemer; Denemarken, Finland en Zweden zijn eind 1996 als EU-lidstaten volledig lid van het akkoord geworden, terwijl IJsland en Noorwegen de status van geassocieerd lid hebben.

Het uitvoeringsakkoord beoogt de afschaffing van interne grenscontroles voor alle personen en het gaat vergezeld van maatregelen ter versterking van de grenscontroles. Deze omvatten een gemeenschappelijk visabeleid, de mogelijkheid tot verwerking van asielaanvragen, politie- en justitiële samenwerking en uitwisseling van informatie. Alle EU-burgers kunnen aan de buitengrenzen het Schengen-gebied binnenkomen uitsluitend door het tonen van een identiteitsbewijs of paspoort. De onderdanen van derde landen, opgenomen in de gemeenschappelijke lijst van niet-lidstaten wier onderdanen een inreisvisum nodig hebben, hebben recht op één enkel visum dat voor het gehele Schengen-gebied geldig is. Het staat iedere lidstaat vrij om voor andere derde landen een visum te verlangen. De politiediensten helpen elkaar bij het aan het licht brengen en voorkomen van delicten en krijgen het recht om vluchtende misdadigers en drugshandelaren op het grondgebied van een naburig Schengen-land te vervolgen. Van essentieel belang voor de doeltreffende werking van het Akkoord is de technische compenserende maatregel van het Schengen Information System (SIS) dat inlichtingen verstrekt over de binnenkomst van onderdanen van derde landen, uitgifte van paspoorten en politiële samenwerking. De toegang tot SIS is hoofdzakelijk voorbehouden aan politie en met grenscontroles belaste autoriteiten.

b. Het gebied van de Europese Unie
Daar het Schengen-akkoord nog niet in alle lidstaten van de Unie ten volle wordt toegepast, moet het gebied van de Unie gescheiden van het Schengen-gebied worden gezien.
- Verblijfsrecht: Ten einde de Gemeenschap tot een gebied met echte vrijheid en mobiliteit voor alle Gemeenschapsburgers te maken heeft de Raad drie richtlijnen goedgekeurd die andere categorieën personen dan werknemers het verblijfsrecht garandeert. Richtlijn 90/365 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (gepensioneerden), Richtlijn 90/364 betreffende het verblijfsrecht voor alle personen die niet reeds krachtens het communautair recht verblijfsrecht bezitten en Richtlijn 90/366 betreffende het verblijfsrecht van studenten die gebruik maken van het recht om een beroepsopleiding te volgen. Overeenkomstig de richtlijnen moeten de lidstaten verblijfsrecht verlenen aan personen en aan bepaalde gezinsleden, mits zij over voldoende middelen beschikken opdat zij niet ten laste van de sociale-bijstandsregelingen van de lidstaten komen en allen onder een ziekteverzekering vallen. Voor de in deze maatregelen vervatte rechten gelden dezelfde afwijkingen op grond van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
- Gezinsleden: echtgenoot en kinderen jonger dan 21 jaar, ongeacht hun nationaliteit, zijn gerechtigd zich te vestigen met een onderdaan van een lidstaat die werkzaam is op het grondgebied van een andere lidstaat (Verordening 1612/68, Richtlijn 73/148/EEG, Richtlijn 90/364/EEG, Richtlijn 90/365/EEG, Richtlijn 93/96/EEG). De rechten van de gezinsleden zijn echter afgeleid en niet afhankelijk van het recht van de EU-burger in het betrokken gezin, laatstgenoemde moet zijn of haar recht van vrij verkeer feitelijk hebben uitgeoefend. Zijn de gezinsleden geen EU-burgers dan kan de lidstaat van verblijf van hen verlangen dat zij een inreisvisum bezitten.
- Onderdanen van derde landen: Immigratiezaken worden op intergouvernementeel niveau (binnenkort ook op Gemeenschapsniveau) behandeld, overeenkomstig de bepalingen betreffende Justitie en Binnenlandse Zaken in het EU-Verdrag (artikelen K t/m K.9; na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in de nieuwe Titel IV van het EG-Verdrag). Momenteel worden personen uit derde landen bij het passeren van een interne grens in de Gemeenschap onderworpen aan controles door de betrokken lidstaat en hun recht van binnenkomst en verblijf op het grondgebied van de lidstaten wordt momenteel geregeld door het nationaal recht van de verschillende lidstaten. Er kan een visum worden verlangd.
- Overeenkomstig de artikelen 300 en 310 (art. 228 en 238) van het Verdrag zijn een aantal overeenkomsten met derde landen gesloten die het verkeer van onderdanen van derde landen binnen de Gemeenschap vergemakkelijken, met name uit de EVA-landen, de ACS-landen, Turkije, de Maghreb-landen en meer onlangs de landen in Midden- en Oost-Europa, vooral de kandidaatlanden voor toetreding tot de EU.

2. Beperkingen van het vrij verkeer
De rechten verbonden aan het vrij verkeer van personen zijn onderworpen aan gegronde beperkingen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid (artikel 39 (art. 48), lid 3, artikel 46 (art. 56), lid 1, en artikel 55 (art. 66) van het EG-Verdrag). Deze uitzonderingen dienen in strikte zin te worden geïnterpreteerd en voor de beperkingen op de uitoefening en reikwijdte ervan gelden algemene rechtsbeginselen zoals het beginsel van niet-discriminatie, proportionaliteit en bescherming van fundamentele rechten.

3. Extern aspect van het vrij verkeer

a. Overeenkomst van Dublin inzake asielrecht
De overeenkomst van Dublin over de aanwijzing van de staat die bevoegd is een in een lidstaat van de Europese Gemeenschap ingediende asielaanvraag te toetsen, is voor de "oude" twaalf EU-lidstaten op 1.9.1997 in werking getreden, voor Oostenrijk en Zweden op 1.10.1997 en voor Finland op 1.1.1998. Deze overeenkomst bevat het beginsel dat telkens een enkele lidstaat verantwoordelijk is voor de toetsing van asielaanvragen.

b. Visumbeleid
Het oude artikel 100 C van het EG-Verdrag verlangt dat de Raad bepaalt van welke derde landen de onderdanen bij het passeren van de buitengrenzen van de Europese Unie een visum moeten bezitten. Een belangrijke stap om tot harmonisatie van het communautaire visabeleid te komen was de goedkeuring van Verordening 2317/95 ter bepaling van de derde staten waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum en Verordening 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel. De rechtsgrondslag van het visumbeleid verandert na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam en de hiermee verbonden wijziging van het EG-Verdrag van nu artikel 100 C in Titel IV van het EG-Verdrag, art. 61-70.

4. In voorbereiding zijnde maatregelen

a. Overname van Schengen en andere delen van de SJBZ in de "communautaire pijler" door het Verdrag van Amsterdam
Tot dusver was het uitvoeringsakkoord van Schengen een deel van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (SJBZ) in het kader van de Europese Unie. Hierdoor vormde het geen onderdeel van het communautaire recht, maar werd het in de vorm van samenwerking op regeringsniveau uitgevoerd (intergouvernementeel karakter). Een protocol bij het Verdrag van Amsterdam voorziet in de overbrenging van het "Schengen-acquis" naar een nieuwe titel IV, nieuw artikel 61 e.v. "Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen" van het EG-Verdrag. Hierdoor wordt een groot gedeelte van de Schengen-aangelegenheden tot communautaire aangelegenheid. De samenwerking op het gebied van politie en justitie bij strafzaken blijft daarentegen op intergouvernementeel niveau plaatsvinden. Wat de nieuwe titel IV van het EG-Verdrag betreft hebben Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Ierland in een protocol bij het Verdrag van Amsterdam hun voorbehoud tot uitdrukking gebracht.

Bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam neemt de Raad de plaats in van het Uitvoerend Comité van het Schengen-akkoord. het is ook de Raad die overeenkomstig de bepalingen van de nieuwe titel IV van het EG-Verdrag binnen een termijn van vijf jaar maatregelen neemt voor de "geleidelijke totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" op het gebied van visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen, om ervoor te zorgen dat burgers van de Unie en onderdanen van derde landen bij het passeren van de grenzen niet worden gecontroleerd. Ook dient de Raad te voorzien in een uniforme uitvoering van personencontroles aan de buitengrenzen, alsmede een uniforme verstrekking van visa en de mogelijkheid voor onderdanen van derde landen om op het grondgebied van de lidstaten vrij te kunnen reizen. Op deze begeleidende maatregelen van het afgeleide recht heeft de Raad zich in zijn prioriteitenresolutie van 18.12.1997 gericht.
Met de "communautarisering" van delen van de SJBZ krijgt het Europees Hof van Justitie nieuwe bevoegdheden. De maatregelen in het kader van de nieuwe titel IV EGV vallen namelijk onder de jurisdictie van het Hof, tenzij zij overeenkomstig art. 68, lid 2, EGV betrekking hebben op de afschaffing van de grenscontroles en de handhaving van de openbare orde en veiligheid, alsmede de bescherming van de binnenlandse veiligheid.

b. Geplande richtlijn van de Raad over de afschaffing van personencontroles aan de binnengrenzen
Dit richtlijnvoorstel heeft tot doel de onafhankelijk van nationaliteit geldende personencontroles aan de binnengrenzen, ongeacht het toepassingsgebied van Schengen, af te schaffen en niet tot bepaalde grensovergangen te beperken. Alleen in bepaalde uitzonderlijke gevallen mogen de lidstaten dan nog bepalen dat er opnieuw controles worden ingevoerd. Het controleverbod omvat de afschaffing van grensformaliteiten, zoals de door "officiële" vervoersondernemingen uitgevoerde controles. Anders dan oorspronkelijk was gepland is de richtlijn niet eind 1996 in werking getreden; een gewijzigd voorstel van de Commissie is in maart 1997 aan de Raad voorgelegd.

c. Geplande richtlijn van de Raad over vrij reizen van onderdanen van derde landen in de Gemeenschap
Doel van deze richtlijn is onderdanen van derde landen toe te staan op het grondgebied van de Gemeenschap vrij te reizen, mits zij legaal in een lidstaat verblijven. Tot dusver bestaat deze vrijheid nog niet voor onderdanen van derde landen - in tegenstelling tot onderdanen van lidstaten -, en kunnen zij alleen vrij reizen als de wet van de gastlidstaat dit toelaat. Om deze hindernis uit de weg te ruimen, moet onder andere de gelijkwaardigheid van de in de lidstaten afgegeven visa en verblijfsvergunningen worden erkend en moet er uiteindelijk een uniform communautair visum komen. Met deze richtlijn kan b.v. worden opgetreden tegen discriminatie tussen gezinsleden met verschillende nationaliteiten die tezamen op het grondgebied van de Unie willen reizen, en kunnen de problemen van werknemers uit derde landen, die legaal in een lidstaat werken en naar een andere lidstaat worden gedetacheerd, worden verholpen.

ROL VAN HET EUROPEES PARLEMENT
Het Europees Parlement wil een maximale mate van vrij verkeer voor alle personen op het grondgebied van de Europese Unie bereiken. Dit is een van de fundamentele voorwaarden voor het functioneren van de interne markt overeenkomstig artikel 14 (art. 7 A), lid 2, van het EG-Verdrag. Hierbij mag geen onderscheid worden gemaakt tussen vrij reizen van onderdanen van lidstaten en die van derde landen. Vrij reizen is ten eerste immers een van de fundamentele mensenrechten, en ten tweede belemmert een beperking van het vrij reizen de toegang van onderdanen van derde landen tot de interne markt en daardoor het functioneren hiervan.
Het Europees Parlement is van oordeel dat de afschaffing van de binnengrenzen weliswaar bepaalde begeleidende maatregelen noodzakelijk maakt, maar dat dit niet als excuus voor de invoering van systematische controles in de grensgebieden of een hermetische afsluiten van de buitengrenzen mag worden gebruikt.
Om zijn standpunt kracht bij te zetten heeft het Parlement b.v. in 1993 een klacht wegens nalatigheid overeenkomstig artikel 232 ( art. 175) ingediend tegen de Commissie (Zaak C 445/93), omdat zij had nagelaten voorstellen voor maatregelen inzake het vrij verkeer van personen in de Europese Unie in te dienen, zoals in artikel 14 (art. 7 A) is voorzien. Als reactie hierop werden toen bovengenoemde richtlijnvoorstellen uitgewerkt. Bovendien werd er een groep op hoog niveau ingesteld die onderzoek verrichtte naar de juridische, administratieve en praktische problemen van burgers die gebruik willen maken van hun recht op vrij verkeer, en die in 1997 verslag uitbracht aan de Commissie. Dit verslag bevat een lijst van de meest uiteenlopende maatregelen waarmee de voorwaarden voor gebruikmaking van het recht op vrij verkeer kunnen worden verbeterd.

01/12/2000