3.4.9.     Finanspolitik och beskattning

RÄTTSLIG GRUND
Åtgärder på det allmänna skatteområdet kan motiveras genom det övergripande mål som fastställs i artikel 3 i EG-fördraget om "förbud mot tullar...samt förbud mot alla övriga åtgärder med motsvarande verkan" mellan medlemsstaterna, och "en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids". Artikel 93 (99) behandlar specifikt indirekta skatter (mervärdeskatt och punktskatter). Åtgärder på andra skatteområden vidtas i allmänhet på grundval av artikel 94 (100) [kompletterad av artikel 96 (101) och 97 (102)], som omfattar åtgärder för att förhindra snedvridning av marknaden. I artikel 293 (220) rekommenderas också ingående av mellanstatliga skatteavtal för att undvika dubbelbeskattning.

I artikel 104 (104c) i fördraget, ändrad genom Maastrichtfördraget, krävs att medlemsstater som deltar i den gemensamma valutan skall "undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser", och böter föreläggs om detta inte iakttas. De medlemsstater som inte deltar måste också sträva efter att undvika alltför stora underskott.

MÅL
Både upprättandet av den inre marknaden och genomförandet av den ekonomiska och monetära unionen har lett till nya gemenskapsinitiativ när det gäller generell beskattning. Avskaffandet av restriktioner för kapitalets fria rörlighet har skapat rädsla för att skattemässig konkurrens kommer att undergräva de nationella skatteunderlagen, med ogynnsamma följder för sysselsättningen och den sociala tryggheten.

På området för en allmän skattepolitik eftersträvar gemenskapen därför ett antal mål:

1. Ett primärt, mångårigt mål har varit att förhindra skillnader i indirekta skattesatser och skattesystem från att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Detta var syftet med bestämmelserna i artikel 93 (99) om omsättningsskatter och punktskatter.

2. För direkt beskattning, där den nuvarande rättsliga ramen i huvudsak utgörs av bilaterala avtal mellan medlemsstaterna, har det främsta målet med gemenskapens åtgärder varit att täppa igen de kryphål som medger skattefusk och att förhindra dubbelbeskattning.

3. Målet med senare strävanden mot en allmän skattepolitik har varit att förhindra de skadliga effekterna av skattemässig konkurrens, i synnerhet migration av nationella beskattningsunderlag när företag flyttar mellan medlemsstaterna i sökandet efter det mest förmånliga skattesystemet. Även om sådan konkurrens kan ha den fördelaktiga effekten att begränsa regeringarnas möjligheter att "beskatta och spendera" kan den också snedvrida skattestrukturerna. De senaste åren har skatterna på de relativt rörliga faktorerna såsom kapital (ränta, utdelning, bolagsskatt) utgjort en minskande andel av den totala beskattningen, samtidigt som skatterna på mindre rörliga faktorer, i synnerhet arbetskraft - till exempel de sociala avgifterna - har ökat.

4. Maastrichtfördragets bestämmelser om den ekonomiska och monetära unionen gav en ny dimension åt den allmänna skattepolitiken genom att strängt begränsa regeringarnas möjligheter att finansiera offentliga utgifter genom upplåning. Genom stabilitets- och tillväxtpakten får medlemsstater som ingår i euro-området aldrig ha ett budgetunderskott på över 3 % av BNP. Det generella målet med pakten är att medlemsstaternas budgetar i stort sett skall vara i balans under hela den ekonomiska cykeln. Högre offentliga utgifter kan därför endast finansieras genom högre skatteintäkter.

Trots en bred acceptans av dessa mål har de nationella regeringarna emellertid varit tveksamma till att ta några större steg mot en harmonisering av beskattningen i gemenskapen, och att avskaffa fördragets bestämmelse om att beslut om skatteåtgärder måste fattas enhälligt av rådet. Som kommissionen påpekade i sin rapport från 1980 om möjligheterna till en större inbördes överensstämmelse i skattesystemen i gemenskapen (KOM(80)0139) är suveräniteten på skatteområdet inte endast en av de grundläggande delarna i den nationella suveräniteten, utan skattesystemen skiljer sig också mycket åt på grund av olikheter i de ekonomiska och sociala strukturerna och olika uppfattningar om beskattningens roll i allmänhet eller om en skatt i synnerhet.

Som exempel kan nämnas att de allmänna skatterna och socialförsäkringsavgifterna i procentandelar av BNP skiftar från under 34 % i Grekland till nära 55 % i Sverige (medeltalet för EU är 42,6 %).

Den direkta skatterna - framför allt privatpersoners inkomstskatt och bolagsskatt - skiftar i procentandelar av BNP från 9 % i Grekland till över 32 % i Danmark (medeltalet i EU är 13,7 %). De indirekta skatterna - det vill säga i huvudsak omsättningsskatter och punktskatter - pendlar från omkring 11 % av BNP i Spanien till över 19 % i Danmark (medeltalet i EU är 13,8 %). Socialförsäkringsavgifterna varierar mellan endast 1,7 % av BNP i Danmark och över 19 % i Frankrike (medeltalet i EU är 15,1 %).

RESULTAT

1. Beskattning
Kommissionen lade 1996 fram en ny och övergripande syn på skattepolitiken (se "Beskattningen inom Europeiska unionen" av den 20 mars (SEK(96)0487)). I rapporten belyses de största utmaningarna som EU står inför: behovet att skapa tillväxt och sysselsättning, stabilisera skattesystemen och till fullo förverkliga den inre marknaden.

I juni 1996 lade kommissionen fram ett förslag om en europeisk förtroendepakt för sysselsättningen. I detta förslag betonades behovet att som ett led i en omfattande strategi för att skapa fler arbetstillfällen i unionen vända skattesystemens tendens att ha en skadlig inverkan på sysselsättningen.

I april 1996 tillsatte Ekofin-rådet en högnivågrupp för skattepolitiska frågor ("Montigruppen"), med den dåvarande skattepolitiskt ansvarige kommissionsledamoten Mario Monti som ordförande. Kommissionens första slutsatser efter gruppens möten (i vilken Europaparlamentet var representerat) lades fram i oktober 1996: "Beskattningen inom Europeiska unionen - rapport om skattesystemens utveckling" (KOM(96)0546).

I rapporten konstateras att "alla förslag till gemenskapsåtgärder på skatteområdet måste ta full hänsyn till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna". Snarare än "harmonisering av skattesystemen för harmoniseringens egen skull" behövs åtgärder "som syftar till att tillhandahålla ett effektivare försvar än hittills mot den förlust av den nationella beskattningssuveräniteten till förmån för marknaderna som medlemsstaterna fått erfara".

Den nya europeiska strategin på skatteområdet (det så kallade Montipaketet) offentliggjordes av kommissionen i oktober 1997 ("I riktning mot skattesamordning inom Europeiska unionen - ett åtgärdspaket för att angripa skadlig skattekonkurrens"). Utöver förslag om beskattning av räntor och ersättningar, och om beskattning av besparingar, angavs en uppförandekodex på området företagsbeskattning, som godkändes av parlamentet och rådet och som nu tillämpas. Att kodexen följs övervakas av ett organ som utsetts av de nationella finansministrarna, den så kallade Primarologruppen (se rapporten om privatpersons- och företagsbeskattning).

Samtidigt har man inom OECD vidtagit andra åtgärder för att avskaffa "skadlig skattekonkurrens" på internationell nivå, och framför allt för att förbjuda skatteparadis. Många av dem som OECD:s skattekommitté identifierat är områden som är direkt associerade till eller beroende av EU-medlemsstater, till exempel Gibraltar, Isle of man, Jersey och Guernsey (UK), Aruba och nederländska Antillerna (NL). Andra har kopplingar till EU på andra sätt (t.ex. genom EES) såsom furstendömena Liechtenstein och Monaco samt Andorra.

2. Skattepolitik
De sparkrav som ställdes på de nationella budgetarna genom Maastrichtfördraget och stabilitets- och tillväxtpakten har hittills visat sig fungera väl. Varken medlemsstaterna i euro-området eller de fyra medlemsländer som för närvarande står utanför har uppvisat underskott som överstiger 3 % av BNP, och flera har istället haft överskott.

Tabell:
Underskott (-) eller överskott (+) i statsfinanserna 1999 i procentandelar av BNP

Trots detta har både kommissionen och Europeiska centralbanken varnat för att släppa efter på budgetdisciplinen. De har konstaterat att alla länder som ingår i euro-området under den konjunkturuppgång som nu råder bör sikta mot ett budgetöverskott.

EUROPAPARLAMENTETS ROLL
Parlamentet har godkänt huvuddragen i kommissionens program på skatteområdet, inklusive Montipaketet (se t.ex. parlamentets resolution av den 18 juni 1998) och även uppförandekodexen och Primarologruppens arbete.

Parlamentet röstade om förslagen till förordningar om stabilitets- och tillväxtpakten den 28 november 1996, och lade fram en rad ändringsförslag som återspeglade parlamentets allmänna syn på pakten i dess helhet. Dessa ändringsförslag betonade:

• att omfattningen av offentliga investeringar måste beaktas (vilket krävs i fördraget) när nationella budgetunderskott skall fastställas och att budgetpolitiken skall möjliggöra lämpliga offentliga investeringar; denna bestämmelse införlivades fullständigt i den slutliga versionen av pakten,
  
• att förordningarna måste ses över regelbundet,
  
• att sammanhållningsfonden skall upprätthållas också efter det att den tredje etappen av EMU inletts för att ge fattigare länder ekonomiskt bistånd.

20/10/2000