4.9.1.     Politique de l'environnement: principes généraux

BASE JURIDIQUE

Le droit européen relatif à la protection de l'environnement remonte à la conférence des chefs d'État et de gouvernement d'octobre 1972 qui a jugé indispensable une politique commune de l'environnement. Actuellement (février 2000), 708 textes juridiques communautaires (266 directives, 124 règlements et 318 décisions) ont été adoptés dans ce domaine. Le cadre de cette législation est constitué par les divers programmes d'action, dont le cinquième, intitulé "Programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et le développement durable et respectueux de l'environnement", a été adopté par le Conseil les 15 et 16 décembre 1992. Après la réforme des traités de Rome par les traités de Maastricht et d'Amsterdam, la base juridique relative à la politique de l'environnement est constituée par les articles 174 à 176 (ex?articles 130 R à T) CE.

OBJECTIFS

Le traité d'Amsterdam a renforcé l'importance de la politique de l'environnement dans l'Union européenne. Ainsi le principe du développement durable a-t-il été renforcé par l'apport de modifications au préambule et à l'article 2 (ex-article B) du traité sur l'Union européenne. Il constitue maintenant un des objectifs principaux de l'UE. D'autre part, l'intégration de la protection de l'environnement dans toutes les politiques sectorielles communautaires est explicitement mentionnée dans l'article 6 (ex-article 3 C) du traité CE. Cette nouvelle disposition est d'application générale et, en faisant passer celle-ci de l'article sur l'environnement à une place importante au début du traité, les dirigeants de l'UE ont voulu souligner leur engagement à l'égard de l'objectif du développement durable. En outre, dans l'acte final, la Commission s'engage à élaborer des études d'évaluation de l'impact lorsqu'elle présente des propositions susceptibles d'avoir des répercussions importantes sur l'environnement.

En vertu de l'article 174 (ex-article 130 R), paragraphe 2, du traité CE, la politique de la Communauté en matière d'environnement est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et du pollueur-payeur. Par ailleurs, l'article 95 (ex-article 100 A), paragraphe 3, stipule expressément qu' "en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement ... [la Commission] prend pour base un niveau de protection élevé" en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques. Dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement européen et le Conseil s'efforcent également d'atteindre cet objectif. Dans ce sens, l'UE mène une politique énergique de protection des sols, des eaux, du climat, de l'air, de la faune et de la flore. Toutefois, elle n'agit en matière d'environnement, en vertu du principe de subsidiarité (*1.2.2.), que dans la mesure où les problèmes peuvent être mieux traités au niveau communautaire qu'au niveau des États membres et des régions.

RÉALISATIONS

1.     Evaluation des incidences sur l'environnement

La directive sur l'évaluation des incidences de certains projets sur l'environnement (85/337) est un instrument essentiel. Elle prévoit une procédure systématique d'évaluation et rend obligatoire le recours à l'information de l'opinion publique.

Elle a été modifiée en 1997 par la directive 97/11 qui introduit entre autres les principes fondamentaux de la convention d'Espoo. Cette convention prévoit une information transfrontalière du public lors de la construction de certaines installations, telles que centrales thermiques et installations de traitement thermique de déchets spéciaux, ou lors du déboisement de grandes superficies. La directive est entrée en vigueur le 3 avril 1997; l'échéance fixée pour la transposition est le 14 mars 1999. Au terme de cinq ans d'expérience, la Commission présentera un rapport au PE et au Conseil.

Le 7 mai 1990, le Conseil a adopté le règlement n° 1210/90 relatif à la création de l'Agence européenne pour l'environnement et du réseau européen d'information et d'observation pour l'environnement. L'agence est conçue comme un organe central de la Communauté ayant pour rôle:

• de fournir à celle-ci, aux États membres et aux pays tiers qui souhaitent y participer les informations objectives nécessaires à l'élaboration et à la mise en oeuvre de politiques de l'environnement efficaces;
• de fournir en particulier les informations techniques, scientifiques et économiques nécessaires à la détermination, à la préparation et à la mise en oeuvre des actions et des dispositions juridiques qu'appelle la protection de l'environnement;
• de développer les techniques de prévision permettant d'arrêter en temps utile les mesures de prévention appropriées;
• d'incorporer les données européennes relatives à l'environnement dans les programmes internationaux, notamment ceux qui sont élaborés dans le cadre des Nations unies et de son système d'agences.

Le 13 juin 1997 la Commission a présenté une proposition visant à modifier l'Agence européenne à la lumière de l'expérience acquise. Il s'agit notamment de renforcer son rôle en matière d'archivage et de fourniture d'information sur l'état de l'évolution de l'environnement.

3.     Label pour les produits écologiques

Le 23 mars 1992 le règlement n° 880/92 relatif à un système communautaire d'attribution de label écologique a été adopté.

En vertu de ce règlement, le fabricant ou l'importateur d'un produit doit adresser une demande de label à l'organisme compétent désigné par l'État membre dans lequel le produit est fabriqué, mis sur le marché pour la première fois ou importé d'un pays tiers. L'organisme décide d'attribuer ou non le label après avoir évalué le produit en fonction des principes définis dans le règlement et des critères spécifiques applicables aux différentes catégories de produits. Les catégories de produits et les critères spécifiques sont définis par la Commission en étroite coopération avec un comité créé à cet effet. Ce comité est composé de représentants des États membres. La Commission consulte au préalable des représentants des principaux groupes d'intérêt de l'industrie, du commerce, des organisations de consommateurs et des organisations de protection de l'environnement. Elle publie au Journal officiel les catégories de produits et les critères correspondants, une liste des produits auxquels un label écologique a été attribué ainsi que les noms et adresses des organismes nationaux compétents.

La Commission a déjà arrêté les critères d'attribution applicables aux différents catégories de produits. Une étude a cependant montré que le label écologique n'avait guère produit les effets escomptés. Rares sont les produits auxquels il a été attribué. La raison de cet insuccès réside notamment dans le système d'attribution dont les critères ne seraient pas assez sélectifs, de sorte que les entreprises ne se sentent guère incitées à commercialiser des produits nouveaux et à demander que leur soit attribué le label écologique.

La Commission a dès lors présenté (1996) une proposition de modification du règlement n° 880/92: afin d'accroître la transparence pour les consommateurs, le système d'attribution du label écologique comprendrait plusieurs étapes et serait mieux coordonné avec les systèmes nationaux; une organisation européenne du label écologique (OELE) serait chargée d'élaborer de nouveaux critères d'attribution; enfin la redevance annuelle perçue pour ce label serait plafonnée et comprendrait des taux réduits pour les PME des pays en voie de développement.

Le règlement n° 1836/93 sur la participation volontaire d'entreprises du secteur industriel à un système communautaire d'éco-audit a mis sur pied un système d'un type nouveau visant à améliorer la protection de l'environnement dans les entreprises par l'introduction d'une gestion écologique. Les entreprises qui s'engagent, au-delà de leurs obligations découlant de la loi en vigueur, à améliorer continuellement la protection de l'environnement dans leur activité, peuvent attirer l'attention sur leur niveau avancé de protection de l'environnement au moyen d'un signe uniforme pour toute l'UE. Le règlement définit les exigences relatives à l'élaboration de systèmes de gestion écologique et à la réalisation des audits en entreprise et prévoit que la validité de la déclaration environnementale rédigée par l'entreprise doit être certifiée par un vérificateur indépendant. L'objectif est d'"internaliser" la protection de l'environnement dans l'ensemble des activités de l'entreprise pour montrer qu'une production respectueuse de l'environnement se traduit en définitive par une diminution des coûts.

5.     Prévention et réduction intégrées de la pollution de l'environnement

Aux termes de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (96/61), entrée en vigueur en octobre 1996, les États membres sont tenus de mettre en place une procédure d'autorisation des installations s'appliquant à tous les milieux. Cette directive s'écarte d'une approche limitée à un milieu spécifique (air, eau, sol, bruit, déchets, etc.), pour prendre en compte toutes les incidences de l'installation sur l'environnement.

6.   Taxe sur les émissions de dioxyde de carbone et sur l'énergie

Cette proposition de directive de la Commission (1995) se réfère à un engagement pris lors de la session du Conseil européen d'Essen, suivant lequel des lignes directrices devaient être présentées afin de permettre aux États membres de percevoir une telle taxe, s'ils le souhaitaient, sur la base de paramètres communs. Cette taxe a pour objectifs l'utilisation rationnelle de l'énergie et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

7.   LIFE II

Le règlement n° 1973/92 a permis de créer un instrument financier pour l'environnement (LIFE), visant à contribuer à l'élaboration et à la réalisation de la politique communautaire de l'environnement ainsi qu'à la législation qui s'y rapporte. La réalisation de LIFE s'effectue en plusieurs étapes (dont la deuxième a pris fin en décembre 1999). Le 22 octobre 1999, le Conseil a adopté une position commune (CE 42/1999) relative au lancement de la troisième étape (qui s'achèvera le 31 décembre 2004).

RÔLE DU PARLEMENT EUROPÉEN

Le Parlement européen est à l'origine d'un grand nombre de mesures législatives, telles que l'évaluation des incidences sur l'environnement, le libre accès à l'information et le label pour les produits écologiques. Le traité d'Amsterdam a d'ailleurs renforcé son rôle en étendant la procédure de codécision à toutes les mesures basées sur l'article 175, à l'exception de celles qui ont trait à la fiscalité et à la gestion des ressources hydrauliques.

1.     Résolutions d'initiative

Ces résolutions ont porté sur les thèmes suivants:

• coopération parlementaire pan-européenne en matière d'environnement et 3ème conférence pan-européenne des ministres de l'environnement à Sofia, en octobre 1995;
• qualité de l'air dans les bâtiments;
• exportations de déchets toxiques;
• nécessité d'évaluer le coût du "non-environnement" pour la Communauté;
• prévention et suppression des dommages écologiques;
• technologies environnementales - possibilités de croissance et d'emploi;
• expédition de déchets dangereux destinés à la valorisation dans les pays non-membres de l'OCDE;
• intégration de mesures et de programmes démographiques et environnementaux;
• aspects du commerce mondial liés à l'environnement, à la santé et à la protection des consommateurs;
• renforcement de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement urbain.

2.     Cinquième programme d'action

Dans une résolution (novembre 1992) sur le cinquième programme d'action, le Parlement a exprimé ses propres idées sur l'avenir de la politique européenne de l'environnement. Il a certes, dans l'ensemble, accueilli favorablement les lignes directrices qui lui étaient proposées, mais a demandé une application concertée du principe du pollueur-payeur, notamment pour tenter d'éviter le dumping environnemental, et l'instauration d'un processus et de mécanismes nécessaires pour assurer l'insertion de la politique environnementale dans toutes les autres politiques communautaires. Dans une autre résolution sur le cinquième programme d'action (avril 1993), le PE invite la Commission à présenter régulièrement un livre blanc sur ce dernier point. Entre-temps (1995), la Commission a présenté un rapport sur la mise en oeuvre du programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et un développement durable et respectueux de l'environnement. Le Parlement européen et le Conseil, à l'issue de la procédure de conciliation, ont convenu (1996) que cinq autres objectifs requièrent une attention particulière: renforcer les bases de la politique environnementale, favoriser des modes de production et de consommation durables, approfondir le concept de partage des responsabilités, encourager les initiatives locales et régionales et développer davantage certains thèmes environnementaux.

3.    Application du droit communautaire

Dans une résolution sur la transposition de la législation communautaire en matière d'environnement, le PE attire l'attention sur la gravité des atteintes au droit communautaire de l'environnement observées dans le passé, et mentionne six éléments responsables de cette situation:

• causes tenant au droit communautaire lui-même (ex. volume et imprécision);
• causes dues au fonctionnement des institutions communautaires (ex. lourdeur de décision, manque de flexibilité, faibles moyens de sanction, faiblesse des moyens en personnel);
• causes d'ordre économique (ex. volonté de favoriser les producteurs nationaux, volonté de faire primer l'économie sur l'environnement, absence d'incitations économiques et fiscales);
• causes sociologiques (ex. manque de conscience écologique);
• causes administratives et politiques dans les États membres (ex. particularités des systèmes fédéraux ou régionaux et incohérences des systèmes législatifs nationaux);
• causes juridiques (ex. diversité des sanctions pénales).

• Le 13 novembre 1996 le PE, en votant en deuxième lecture sur la modification de la directive 85/337, a demandé notamment que l'on organise une meilleure consultation des citoyens sur l'implantation des projets et que soient soumis à évaluation les incidences sur l'environnement des projets des centrales nucléaires.
• Le 9 février 1999, le PE s'est prononcé en deuxième lecture sur l'Agence européenne de l'environnement, en modifiant en divers points la position commune du Conseil. Il demande en particulier que celle-ci soit chargée de conseiller les États membres sur le développement, la création et l'extension de leurs systèmes de surveillance des mesures environnementales.