6.1.1.     La politica estera: obiettivi, meccanismi e realizzazioni

1. E' essenzialmente costituita dal titolo V del trattato sull'Unione europea (TUE) dedicato alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) [articoli da 11 a 28 (da J.1 a J.18)].

2. Altre disposizioni dei trattati riguardano indirettamente la PESC.
- Nel TUE:

• Titolo I (disposizioni comuni), in particolare gli articoli 2 e 3 (B e C),
• disposizioni finali del titolo VIII (VII),
• protocollo relativo all'articolo 17 (J.7), allegato al trattato dal trattato di Amsterdam,
• dichiarazioni da 27 a 30 adottate dalla Conferenza intergovernativa del 1990 (nel quadro del trattato di Maastricht),
• cinque dichiarazioni sulla PESC adottate dalla Conferenza intergovernativa del 1996 (nel quadro del trattato di Amsterdam); n. 2 relativa al miglioramento della cooperazione tra UE e UEO; n. 3 relativa all'UEO; n. 4 relativa agli articoli 24 (J.14) e 38 (K.10); n. 5 relativa all'articolo 25 (J.15) e n. 6 relativa all'istituzione di una cellula di programmazione politica e tempestivo allarme (*6.1.3.).

- Nel trattato CE: gli articoli 296, 297, 300 e 301 (223, 224, 228 e 228 A).

OBIETTIVI

1. Come stabilito dall'articolo 11, paragrafo 1 (J.1, paragrafo 2) del TUE i cinque obiettivi propri della PESC sono:
- difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali e dell'indipendenza dell'Unione. Il trattato di Amsterdam ha incluso anche la difesa dell'integrità dell'Unione conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite;
- rafforzamento della sicurezza dell'Unione e dei suoi Stati membri in tutte le sue forme;
- mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell'Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi. Il trattato di Amsterdam ha rilevato che tra essi figuravano anche quelli relativi alle frontiere esterne;
- promozione della cooperazione internazionale;
- sviluppo e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

2. A tali obiettivi propri, si aggiungono gli obiettivi generali dell'Unione enumerati all'articolo 2 (B) del TUE.

3. Esigenze di sostegno leale
L'articolo 11, paragrafo 2 esige dagli Stati membri:
- che sostengano attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza dell'Unione;
- che si astengano da qualsiasi azione contraria agli interessi dell'Unione o tale da nuocere alla sua efficacia nelle relazioni internazionali;
- che operino congiuntamente per rafforzare e sviluppare la loro reciproca solidarietà politica (aggiunta del trattato di Amsterdam).

REALIZZAZIONI

1. La cooperazione politica europea, coordinamento delle politiche nazionali
Nel corso del Vertice dell'Aia del 2 dicembre 1969 i Capi di Stato e di governo dei sei paesi allora membri della Comunità europea incaricarono i loro ministri degli affari esteri di studiare la possibilità di progredire sulla strada dell'unione politica. I lavori portarono alla realizzazione della cooperazione politica europea (CPE). Si trattava di una cooperazione tra Stati sovrani consistente in informazioni e consultazioni reciproche, armonizzazione dei punti di vista e azione diplomatica concertata, e non di una vera politica comune. Era (ed è sempre restata) fuori dal quadro comunitario, essenzialmente realizzata dal Consiglio europeo che, nel 1974, era stato istituito tra l'altro a tal fine (*1.3.7.). E' rimasta inoltre per molto tempo informale e pragmatica, essendo stata formalizzata e istituzionalizzata solo dall'Atto unico del 1986. Ha tuttavia notevolmente sviluppato la concertazione tra Stati membri, che hanno moltiplicato le posizioni comuni, in particolare nei settori internazionali (CSCE, ONU). Così facendo, ha consentito l'emergere di un inizio d'identità europea in politica estera.

2. La PESC e il trattato di Maastricht (1992)
La PESC ha ampiamente ereditato il carattere intergovernativo della CPE. Il trattato di Maastricht sanciva tale continuità, distinguendo la PESC dalle politiche comunitarie; mentre queste ultime costituivano il primo principale pilastro del trattato, la PESC rientrava nell'ambito di un pilastro diverso, il secondo. Nonostante tale distinzione, il trattato ha operato un vero e proprio salto di qualità. Il progresso della PESC rispetto alla CPE si è espresso in numerosi settori.

a. La definizione degli strumenti disponibili
Oltre al rafforzamento della cooperazione propriamente detta, il trattato attuava nuovi strumenti: le posizioni comuni [articolo 12 (J.2, paragrafo 2)] e le azioni comuni [articolo 13 (J.3)]. Il loro obiettivo era di far emergere principi comuni, eventualmente con disposizioni operative per la loro applicazione. Nello spirito del TUE, le azioni comuni costituivano lo strumento principale. Più ambiziose delle posizioni comuni, richiedono dagli Stati membri una maggiore disciplina. Lo strumento più utilizzato dal Consiglio restano tuttavia le dichiarazioni.

b. La ricerca di una maggiore coerenza mediante la messa a punto di un quadro istituzionale unico
A differenza della CPE, la PESC fa intervenire pienamente le istituzioni comunitarie.

c. L'inclusione delle questioni relative alla sicurezza e alla difesa
*6.1.3.

3. La PESC e il trattato di Amsterdam (1997)

a. Il trattato di Amsterdam costituisce un tentativo mancato di conferire più coerenza alla PESC.
- Così, solo il secondo paragrafo dell'articolo 3 (C) del TUE è stato modificato per integrare l'obbligo del Consiglio e della Commissione di cooperare al fine di garantire la coerenza dell'insieme dell'azione esterna dell'Unione.
- Gli obiettivi della PESC sono stati leggermente potenziati, ma in realtà in modo unicamente retorico, come sopra sottolineato.

b. Al contrario, la struttura e la gerarchia dei nuovi strumenti della PESC sono migliorate. Il nuovo articolo 12 (J.2) del trattato prevede cinque strumenti:
- Principi e orientamenti generali [articolo 13 (J.3) del TUE]
Sono definiti dal Consiglio europeo, ivi comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa. Il Consiglio prende poi le decisioni necessarie alla loro attuazione.
- Strategie comuni
Visto che si applicano ai settori in cui gli Stati membri hanno interessi comuni importanti, vengono decise dal Consiglio europeo su raccomandazione del Consiglio. I loro obiettivi, la loro durata e i mezzi che dovranno fornire all'Unione e agli Stati membri devono essere precisati. E' altresì il Consiglio che le attua, in particolare adottando azioni e posizioni comuni.
- Azioni comuni [articolo 14 (J.4) del TUE]
Il Consiglio le adotta per affrontare specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell'Unione. I loro obiettivi, la loro portata e i mezzi di cui l'Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e, se necessario, la durata devono essere precisati.
- Posizioni comuni [articolo 15 (J.5 del TUE)]
Sono adottate dal Consiglio per definire l'approccio dell'Unione su particolari questioni. Gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali vi si conformino.
- Cooperazione sistematica
Gli Stati membri hanno l'obbligo di informarsi reciprocamente e di concertarsi in seno al Consiglio su qualsiasi questione di politica estera e di sicurezza che presenti un interesse generale.

c. La cellula di programmazione politica e tempestivo allarme
Funzionando nel quadro del Segretariato generale del Consiglio e sotto la responsabilità del suo Segretario generale, Alto rappresentante per la PESC, essa avrà il compito di sorvegliare e analizzare gli sviluppi nei settori di competenza della PESC, di valutare gli interessi dell'Unione al riguardo, di dare rapidamente l'allarme in caso di crisi e di contribuire alla definizione della politica in senso al Consiglio mediante analisi, raccomandazioni e strategie.

d. Il processo decisionale
- Resta fortemente ancorato alla regola dell'unanimità, è di estrema complessità e molto poco flessibile. Il paragrafo 1 del nuovo articolo 23 (J.13) prevede come norma generale per la PESC l'unanimità più l'astensione costruttiva: le astensioni dei membri presenti o rappresentati non impediscono l'adozione delle decisioni. Il paragrafo 2 dello stesso articolo 23 prevede la maggioranza qualificata per le azioni, le posizioni comuni e le decisioni sulla base di una strategia comune, nonché per tutte le decisioni relative all'attuazione di un'azione comune o di una posizione comune, ma ciò unicamente se uno Stato membro, per specificati e importanti motivi di politica nazionale, non dichiari preventivamente di opporsi all'adozione di una di queste decisioni. In tal caso il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo in vista di una decisione all'unanimità.
- Il controllo parlamentare e il ruolo della Commissione europea. Il nuovo articolo 21 (J.11) continua a prevedere unicamente un ruolo consultivo per il Parlamento europeo. La Presidenza lo consulta sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune affinché le opinioni del Parlamento europeo siano debitamente prese in considerazione. La Presidenza e la Commissione devono tener regolarmente informato il Parlamento in merito allo sviluppo della politica estera e di sicurezza dell'Unione. Il Parlamento può rivolgere interrogazioni o formulare raccomandazioni al Consiglio. Esso procede ogni anno ad un dibattito sui progressi compiuti in materia.
- Il carattere intergovernativo della rappresentanza della PESC è stato accentuato: essa continua ad essere di competenza della Presidenza, assistita dal Segretario generale del Consiglio. Quest'ultimo esercita le funzioni di Alto rappresentante della PESC, contribuendo in particolare alla formulazione, all'elaborazione e all'attuazione delle decisioni e, se del caso, conducendo il dialogo politico con terzi, a nome del Consiglio e su richiesta della Presidenza.

e. Il finanziamento
L'articolo 28 (J.18) prevede che le spese amministrative siano a carico del bilancio delle Comunità europee in quanto spese non obbligatorie. Lo stesso dicasi delle spese operative, ad eccezione di quelle relative ad operazioni aventi implicazioni nel settore militare o della difesa e dei casi in cui il Consiglio decida altrimenti all'unanimità: in questi casi eccezionali le spese sono a carico degli Stati membri, secondo una chiave di ripartizione basata sul PNL, a meno che il Consiglio, statuendo all'unanimità, non decida altrimenti. La procedura del bilancio comunitario si applica alle spese a carico del bilancio comunitario. Un accordo interistituzionale su tutte queste disposizioni è stato concluso tra PE, Consiglio e Commissione il 16 luglio 1997.

4. Attuazione
Nella sua riunione di Helsinki del dicembre 1999 il Consiglio europeo ha plaudito all'arrivo del Sig. Javier Solana in qualità di Alto rappresentante per la PESC. Esso ha invitato il Consiglio, in base al contributo dell'Alto rappresentante e della Commissione, ad assicurare un'utilizzazione ottimale di tutti i vari strumenti a disposizione dell'Unione per una sua azione esterna più incisiva e più globale. Benché il Consiglio europeo abbia rilasciato numerose dichiarazioni su temi di politica estera, l'attuazione della PESC si è tendenzialmente concentrata sulla politica comune di sicurezza e di difesa (*6.1.3.).

RUOLO DEL PARLAMENTO EUROPEO
- Durante la Conferenza intergovernativa del 1996, il PE ha proposto numerosi spunti di riflessione:

• La separazione in pilastri nuoce all'efficacia e alla coerenza della PESC per cui quest'ultima dovrebbe essere integrata nella struttura comunitaria.
• L'Unione europea dovrebbe essere dotata di personalità giuridica internazionale al fine di poter agire come ente di diritto.
• La prassi della votazione a maggioranza qualificata dovrebbe essere la norma.

- Il PE ritiene che l'applicazione integrale del trattato di Amsterdam sarà utile ma, in una sua recente risoluzione del 28 maggio 1998, nota:

• che la PESC nella sua forma attuale limita la capacità dell'Europa di esercitare un'influenza proporzionale al suo peso politico, economico e culturale,
• che è necessario e urgente instaurare un'autentica diplomazia europea comune, trasformando le rappresentanze della Commissione in vere e proprie rappresentanze diplomatiche dell'Unione in quei paesi dove la maggioranza degli Stati membri non abbiano una propria rappresentanza,
• e, infine, che esiste una frattura tra la politica estera e le attività dell'Unione europea nel settore commerciale.

- In una risoluzione del 13 aprile 2000 recante proposte per la Conferenza intergovernativa 2000 viene attribuita la priorità agli aspetti di sicurezza e di difesa della PESC, con la richiesta di un maggior coinvolgimento del PE e della Commissione nel processo decisionale. Il PE propone inoltre che le funzioni di Alto rappresentante per la PESC e di Commissario responsabile per le relazioni esterne vadano fuse, a tempo debito, nella carica di un Vicepresidente della Commissione specificamente nominato.

15/09/2000