El procedimiento presupuestario
El papel del Parlamento Europeo en el procedimiento presupuestario se ha ampliado progresivamente desde los Tratados Presupuestarios de 1970 y 1975. En 2009, el Tratado de Lisboa situó al Parlamento en pie de igualdad con el Consejo en relación con el conjunto del presupuesto de la Unión.
Base jurídica
- Artículo 314 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y artículo 106 bis del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom).
- Artículos 39 a 55 del Reglamento Financiero, (Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.).
- Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera.
Objetivos
El ejercicio de competencias presupuestarias consiste en determinar el importe general y la distribución de los gastos anuales de la Unión y los ingresos necesarios para hacerles frente, así como en controlar la ejecución del presupuesto. El procedimiento presupuestario propiamente dicho engloba la preparación y aprobación del presupuesto (véanse las fichas 1.4.1 sobre los ingresos de la Unión, 1.4.2 sobre los gastos, 1.4.3 sobre el marco financiero plurianual, 1.4.4 sobre la ejecución del presupuesto y 1.4.5 sobre el control presupuestario).
Descripción
A. Antecedentes
El Parlamento Europeo y el Consejo forman conjuntamente la autoridad presupuestaria. Hasta 1970, únicamente el Consejo gozaba de competencias presupuestarias y el Parlamento desempeñaba un papel meramente consultivo. Los Tratados de 22 de abril de 1970 y de 22 de julio de 1975 aumentaron las competencias presupuestarias del Parlamento:
- el Tratado de 1970, si bien mantenía el derecho del Consejo a tener la última palabra sobre los «gastos obligatorios» relativos a las obligaciones derivadas del Tratado o de actos adoptados con arreglo al Tratado, concedió al Parlamento la última palabra sobre los «gastos no obligatorios», que inicialmente ascendían al 8 % del presupuesto;
- el Tratado de 1975 otorgó al Parlamento el derecho a rechazar el presupuesto en su conjunto.
Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo y el Parlamento efectuaban dos lecturas cada uno a lo largo del procedimiento presupuestario, a cuyo término el Parlamento podía tanto aprobar el presupuesto como rechazarlo en su totalidad.
Los Tratados posteriores no aportaron modificaciones de calibre hasta la llegada del Tratado de Lisboa, que introdujo un procedimiento presupuestario más simple y transparente (codecisión presupuestaria). El principal cambio radica en la eliminación de la distinción entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios. Esto permite que todos los gastos se traten de igual manera a través del mismo procedimiento, que también se ha simplificado en la medida en que cada institución realiza una única lectura sobre la base del proyecto de presupuesto presentado por la Comisión.
B. Las etapas del procedimiento presupuestario
En el artículo 314 del TFUE se establecen las fases y los plazos que se aplican durante el procedimiento presupuestario. No obstante, la práctica vigente es que las instituciones acuerdan un calendario «pragmático» cada año, antes del comienzo del procedimiento presupuestario.
1. Primera etapa: presentación del proyecto de presupuesto por la Comisión
El Parlamento y el Consejo establecen orientaciones sobre las prioridades presupuestarias. La Comisión elabora el proyecto de presupuesto y lo presenta al Consejo y al Parlamento (a más tardar el 1 de septiembre, de conformidad con el artículo 314, apartado 2, del TFUE, pero, según el calendario pragmático, a finales de abril o principios de mayo). El proyecto de presupuesto podrá ser modificado en una etapa posterior por la Comisión para tener en cuenta nuevos elementos, pero nunca después de la convocatoria del Comité de Conciliación (véase más adelante).
2. Segunda etapa: adopción de la posición del Consejo sobre el proyecto de presupuesto
El Consejo adopta su posición sobre el proyecto de presupuesto y la transmite al Parlamento (de conformidad con el artículo 314, apartado 3, del TFUE, debe presentarse a más tardar el 1 de octubre, pero, con arreglo al calendario pragmático, se envía a finales de julio). El Consejo informará cumplidamente al Parlamento de las razones que le llevaron a adoptar su posición.
3. Tercera etapa: lectura del Parlamento
El Parlamento dispone de un plazo de cuarenta y dos días para responder. En dicho plazo, puede aprobar la posición del Consejo o no pronunciarse, y en ambos casos el presupuesto se considerará adoptado. Pero el Parlamento también puede proponer enmiendas si las aprueban una mayoría de sus diputados, y en tal caso el proyecto enmendado será devuelto al Consejo y a la Comisión. El presidente del Parlamento, de acuerdo con el presidente del Consejo, convocará entonces sin demora al Comité de Conciliación.
4. Cuarta etapa: reunión del Comité de Conciliación y adopción del presupuesto
Desde la fecha en que se convoca al Comité de Conciliación (compuesto por el mismo número de representantes del Consejo y del Parlamento), este cuenta con veintiún días para alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto. Para ello, ha de adoptar una decisión por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayoría de los miembros que representen al Parlamento. La Comisión participa en los trabajos del Comité de Conciliación y toma todas las iniciativas necesarias para propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento y del Consejo.
Si, en el plazo de veintiún días mencionado anteriormente, el Comité de Conciliación no alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto, la Comisión deberá presentar un nuevo proyecto de presupuesto. En cambio, si el Comité de Conciliación alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto en dicho plazo, el Parlamento y el Consejo dispondrán cada uno de catorce días a partir de la fecha de dicho acuerdo para aprobar el texto conjunto. El siguiente cuadro resume las diferentes posibilidades que pueden darse al término del plazo de catorce días.
Procedimiento de aprobación del texto conjunto acordado por el Comité de Conciliación
| Posiciones sobre el texto conjunto | Parlamento | Consejo | Resultado |
|---|---|---|---|
| + = aprobación − = rechazo Sin decisión = no se pronuncia |
+ | + | Adopción del texto conjunto |
| − | Posible regreso a la posición del Parlamento[1] | ||
| Sin decisión | Adopción del texto conjunto | ||
| Sin decisión | + | Adopción del texto conjunto | |
| − | Presentación de un nuevo proyecto de presupuesto por la Comisión | ||
| Sin decisión | Adopción del texto conjunto | ||
| − | + | Presentación de un nuevo proyecto de presupuesto por la Comisión | |
| − | Presentación de un nuevo proyecto de presupuesto por la Comisión | ||
| Sin decisión | Presentación de un nuevo proyecto de presupuesto por la Comisión |
5. Presupuestos rectificativos y suplementarios
En circunstancias inevitables, excepcionales e imprevistas (de conformidad con el artículo 44 del Reglamento Financiero), la Comisión podrá presentar proyectos de presupuesto rectificativo que modifiquen el presupuesto adoptado para el ejercicio en curso. Dichos presupuestos rectificativos están sujetos a las mismas normas que el presupuesto general.
Papel del Parlamento Europeo
A. Competencias conferidas por el artículo 314 del TFUE
Desde 1970, el Parlamento tenía la última palabra sobre los gastos no obligatorios. La proporción de dichos gastos pasó del 8 % en el presupuesto de 1970 a más del 60 % en el presupuesto de 2010, último ejercicio en el que se hizo la distinción. Con la eliminación de la diferenciación entre gastos obligatorios y no obligatorios, el Parlamento comparte ahora con el Consejo el poder de determinar todos los gastos del presupuesto. Es más, la posición del Parlamento puede incluso considerarse de mayor relieve que la del Consejo, dado que este último nunca puede imponer un presupuesto en contra de la voluntad del Parlamento, mientras que el Parlamento tiene, en determinadas circunstancias, la última palabra, por lo que sí puede imponer un presupuesto en contra de la posición del Consejo (véase el apartado 4 de la sección B anterior). Sin embargo, se trata de una situación bastante improbable, por lo que resultaría más apropiado afirmar que, en general, el nuevo procedimiento presupuestario se basa en un procedimiento de codecisión real (aunque específico) entre el Parlamento y el Consejo, situados en pie de igualdad, que cubre todos los gastos de la Unión. El Parlamento ha rechazado en dos ocasiones el presupuesto en su totalidad (en diciembre de 1979 y diciembre de 1984) desde que obtuvo la potestad para hacerlo en 1975. Con arreglo a las nuevas normas acordadas en el Tratado de Lisboa, el Comité de Conciliación no ha sido capaz de alcanzar un acuerdo en tres ocasiones (presupuestos de 2011, 2013 y 2015). En estos tres casos, al final se adoptó el nuevo proyecto de presupuesto presentado por la Comisión, que reflejaba el esbozo de compromiso al que había podido llegar el Comité de Conciliación.
En el caso del presupuesto de 2023, el Parlamento y el Consejo alcanzaron un acuerdo provisional el 14 de noviembre de 2022 antes de la fecha límite del período de conciliación. El Consejo adoptó el acuerdo final sobre el presupuesto el 22 de noviembre. Al día siguiente, el Parlamento lo adoptó en el Pleno y su presidenta firmó el texto definitivo.
Según lo acordado entre el Parlamento y el Consejo, el presupuesto de 2023 establece un nivel global de créditos de 186 600 millones EUR en compromisos y 168 600 millones EUR en pagos.
El Parlamento luchó con éxito por un mayor apoyo en el presupuesto de la Unión para 2023 (más de 1 000 millones EUR más que la propuesta original de la Comisión) para hacer frente a las consecuencias de la guerra en Ucrania, la energía, el clima y la recuperación de la pandemia.
B. Acuerdos interinstitucionales sobre disciplina presupuestaria (AI) y marcos financieros plurianuales (MFP) (1.4.3)
Tras repetidos conflictos sobre la base jurídica para la aplicación del presupuesto, las instituciones aprobaron una declaración conjunta en 1982 por la que se establecieron, asimismo, medidas encaminadas a facilitar el desarrollo del procedimiento presupuestario. Le siguió una serie de acuerdos interinstitucionales que abarcaban los períodos 1988-1992, 1993-1999, 2000-2006 y 2007-2013. El acuerdo interinstitucional para el período 2021-2027 entró en vigor en diciembre de 2020. Estos sucesivos acuerdos proporcionan un marco de referencia interinstitucional para los procedimientos presupuestarios anuales que ha mejorado de forma considerable el modo de funcionamiento del procedimiento presupuestario.
El actual acuerdo interinstitucional tiene por objeto aplicar la disciplina presupuestaria, mejorar el funcionamiento del procedimiento presupuestario anual y la cooperación entre las instituciones en materia presupuestaria, y garantizar una buena gestión financiera. También está concebido para facilitar la cooperación y fijar una hoja de ruta hacia la introducción, en el transcurso del MFP 2021-2027, de nuevos recursos propios suficientes para cubrir el reembolso del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea creado en virtud del Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo.
Aunque los marcos financieros plurianuales no sustituyen al procedimiento presupuestario anual, los acuerdos interinstitucionales han introducido una suerte de procedimiento de codecisión en materia presupuestaria que permite al Parlamento reafirmar su papel como rama de pleno derecho de la autoridad presupuestaria, consolidar su credibilidad como institución y orientar el presupuesto hacia sus prioridades políticas. El Tratado de Lisboa y el Reglamento Financiero también establecen que el presupuesto anual debe respetar los límites máximos definidos en el marco financiero plurianual, que, a su vez, ha de respetar los establecidos en la decisión sobre recursos propios.
C. Semestre Europeo
El 7 de septiembre de 2010, el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros aprobó la creación del «Semestre Europeo», un ciclo de coordinación de la política económica a escala de la Unión con la finalidad de alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Es un período de seis meses durante el cual se examinan todos los años las políticas presupuestarias y estructurales de los Estados miembros para detectar desviaciones y desequilibrios incipientes. A partir de una evaluación económica analítica, la Comisión ofrece orientaciones políticas o recomendaciones a los Estados miembros relativas a las reformas presupuestarias, macroeconómicas y estructurales. El Semestre Europeo tiene por objeto el refuerzo de la coordinación cuando las principales decisiones presupuestarias todavía están en fase de preparación en el nivel nacional. El Parlamento no solo trabaja en pos de la coordinación de los presupuestos nacionales, sino que también busca aprovechar las sinergias y reforzar la coordinación entre los presupuestos nacionales y el de la Unión.
Para obtener más información al respecto, véase el sitio web de la Comisión de Presupuestos.
Eleanor Remo James