SEU:n 2 artiklan mukaisten arvojen suojelu EU:ssa

Euroopan unionin perustana olevat arvot, joista määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 2 artiklassa, ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Jotta näitä arvoja varmasti kunnioitetaan, SEU:n 7 artiklassa määrätään EU:n mekanismista, jonka avulla voidaan määrittää, loukkaako jokin jäsenvaltio vakavasti ja jatkuvasti EU:n arvoja, ja mahdollisesti määrätä tästä seuraamuksia. Mekanismia käytettiin ensimmäisen kerran jokin aika sitten Puolan ja Unkarin tapauksessa. EU:ta sitoo myös sen perusoikeuskirja, ja se on sitoutunut liittymään eurooppalaiseen yleissopimukseen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi. Koska EU:n arvot ovat eräissä jäsenvaltioissa uhattuina, EU:n toimielimet lujittavat välineistöään torjuakseen demokratian taantumisen ja suojellakseen demokratiaa, oikeusvaltiota, perusoikeuksia, tasa-arvoa ja vähemmistöjä koko unionissa.

Perusoikeuksien suojelusta tuomioistuimissa niiden suojelun kodifiointiin perussopimuksissa

Euroopan yhteisöt (EY, nykyään Euroopan unioni) perustettiin aikoinaan kansainväliseksi järjestöksi, joka oli luonteeltaan pääasiassa talousyhteisö. Niinpä ei katsottu tarpeelliseksi antaa erikseen sääntöjä perusoikeuksien kunnioittamisesta, eikä perusoikeuksia pitkään aikaan edes mainittu perussopimuksissa. Perusoikeudet taattiin vuonna 1950 tehdyssä yleissopimuksessa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi eli Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, jonka allekirjoittajia jäsenvaltiot olivat, ja sen katsottiin riittävän.

Kun Euroopan unionin tuomioistuin oli vahvistanut unionin oikeuden ensisijaisuuden ja välittömän oikeusvaikutuksen mutta kieltäytyi tarkastelemasta päätösten yhteensopivuutta jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön ja perustuslakien kanssa (asia 1/58, Stork; yhdistetyt asiat 36/59, 37/59, 38/59 ja 40/59, Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft), jotkin kansalliset tuomioistuimet alkoivat pohtia, miten tällainen oikeuskäytäntö vaikuttaa perustuslaillisten arvojen, kuten perusoikeuksien, suojeluun. Jos unionin oikeus olisi ensisijainen myös jäsenvaltion perustuslakiin nähden, unionin oikeus saattaisi rikkoa perusoikeuksia. Tämän teoreettisen riskin poistamiseksi Saksan ja Italian perustuslakituomioistuimet antoivat vuonna 1974 tuomiot, joissa vahvistettiin niiden valta tarkastella yhteisön lainsäädäntöä, jotta voidaan varmistaa sen olevan sopusoinnussa perustuslaillisten oikeuksien kanssa (Solange I; Frontini). Niinpä unionin tuomioistuin vahvisti oikeuskäytännössään perusoikeuksien kunnioittamisen periaatteen todetessaan, että perusoikeudet kuuluvat yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin ja tuomioistuin varmistaa niiden noudattamisen (asia 29/69, Stauder). Näiden oikeuksien suojaamisessa tukeudutaan jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen (asia 11/70, Internationale Handelsgesellschaft) ja ihmisoikeuksien suojaamista koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin, joiden sopimuspuolia jäsenvaltiot ovat (asia 4/73, Nold). Näihin sopimuksiin kuuluu Euroopan ihmisoikeussopimus (asia 36/75, Rutili).

EU:n toimivalta laajeni vähitellen politiikanaloille, joilla on välitön vaikutus perusoikeuksiin, kuten oikeus- ja sisäasioihin, joista sittemmin kehittyi täysipainoinen oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alue. Samalla perussopimuksia muutettiin ja perusoikeuksien suojelu juurrutettiin vahvasti EU:hun. Maastrichtin sopimuksessa viitattiin Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen unionin oikeuden yleisinä periaatteina. Amsterdamin sopimuksessa puolestaan vahvistettiin eurooppalaiset ”periaatteet”, joihin EU perustuu (Lissabonin sopimuksessa ”arvot”, jotka luetellaan SEU:n 2 artiklassa). Samalla luotiin menettely perussopimusten mukaisten oikeuksien väliaikaiseksi pidättämiseksi tapauksissa, joissa jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti ja jatkuvasti perusoikeuksia. Perusoikeuskirjan laatiminen ja sen voimaantulo yhdessä Lissabonin sopimuksen kanssa ovat olleet viimeisimmät vaiheet tässä kodifiointiprosessissa, jonka tarkoituksena on varmistaa perusoikeuksien suojelu EU:ssa.

EU:n liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen

Euroopan ihmisoikeussopimus on tärkein perusoikeuksien suojelua Euroopassa koskeva väline, ja kaikki jäsenvaltiot ovat liittyneet siihen. Sen vuoksi Euroopan yhteisön liittyminen sopimukseen vaikutti loogiselta ratkaisulta, kun sille haluttiin antaa perusoikeuksiin liittyviä velvoitteita. Komissio ehdotti useaan otteeseen (vuosina 1979, 1990 ja 1993) yhteisön liittymistä sopimukseen. Yhteisöjen tuomioistuimelta pyydettiin lausuntoa asiasta, ja se totesikin vuonna 1996 antamassaan lausunnossa 2/94, että perustamissopimuksessa yhteisölle ei annettu toimivaltaa antaa säännöksiä ihmisoikeuksien alalla tai tehdä kansainvälisiä yleissopimuksia tällä alalla, mikä teki liittymisestä oikeudellisesti mahdotonta. Lissabonin sopimuksessa tilanne korjattiin uudella 6 artiklan 2 kohdalla, jossa EU:n liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen määrätään pakolliseksi. Tämä tarkoitti, että unionista tulisi (jäsenvaltioiden tavoin) perusoikeuksien kunnioittamisen valvonnan osalta unionin ulkopuolisen tuomioistuimen eli Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen alainen. Liittymisen myötä unionin kansalaiset ja myös unionissa asuvat unionin ulkopuolisten maiden kansalaiset voisivat Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräysten nojalla riitauttaa ihmisoikeustuomioistuimessa unionin antamat säädökset samoin edellytyksin kuin unionin jäsenvaltioiden antamat säädökset.

Vuonna 2010 heti Lissabonin sopimuksen tultua voimaan EU aloitti neuvottelut Euroopan neuvoston kanssa liittymissopimuksen luonnoksesta, joka valmistui huhtikuussa 2013. Komissio pyysi heinäkuussa 2013 unionin tuomioistuinta antamaan ratkaisun tämän sopimuksen yhteensopivuudesta perussopimusten kanssa. Unionin tuomioistuin antoi 18. joulukuuta 2014 kielteisen lausunnon, jossa se totesi, että sopimusluonnoksella voidaan puuttua unionin oikeuden erityispiirteisiin ja rajoittaa sen itsenäisyyttä (lausunto 2/13). Pohdinnan ja unionin tuomioistuimen esille ottamien kysymysten ratkaisemiseksi käytyjen keskustelujen jälkeen EU ja Euroopan neuvosto aloittivat neuvottelut uudelleen vuonna 2019. Neuvottelut ovat yhä käynnissä.

EU:n perusoikeuskirja

Unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen muodostaisi ”ulkoisen” valvontamekanismin, jolla varmistetaan, että lainsäädäntö ja politiikkatoimet ovat perusoikeuksien mukaisia. Lisäksi unionin tasolle tarvittiin kuitenkin ”sisäinen” valvontamekanismi, jotta unionin tuomioistuin voisi harjoittaa ennakoivaa ja itsenäistä oikeudellista valvontaa. Tätä varten EU:lle tarvittiin oma oikeusasiakirja, ja vuoden 1999 Kölnin Eurooppa-neuvostossa päätettiinkin kutsua koolle valmistelukunta laatimaan perusoikeuskirjaa.

Parlamentti, neuvosto ja komissio antoivat juhlallisen julistuksen perusoikeuskirjasta Nizzassa vuonna 2000. Mukautusten jälkeen juhlallinen julistus toistettiin vuonna 2007. Vasta kun Lissabonin sopimus hyväksyttiin 1. joulukuuta 2009, perusoikeuskirja sai SEU:n 6 artiklan 1 kohdan perusteella välittömiä oikeusvaikutuksia ja siitä tuli sitova primaarioikeuden lähde.

Perusoikeuskirja pohjautuu Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja muihin eurooppalaisiin ja kansainvälisiin välineisiin, mutta se on monin tavoin innovatiivinen. Siinä esimerkiksi kielletään vammaisuuteen, ikään ja seksuaaliseen suuntautumiseen perustuva syrjintä ja vahvistetaan perusoikeuksina oikeus tutustua asiakirjoihin, oikeus henkilötietojen suojaan ja oikeus hyvään hallintoon.

Perusoikeuskirjan soveltamisala on potentiaalisesti hyvin laaja, sillä suurin osa siinä tunnustetuista oikeuksista koskee ”kaikkia” kansalaisuudesta tai asemasta riippumatta. Sen soveltaminen rajoitetaan 51 artiklassa kuitenkin koskemaan vain unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia sekä jäsenvaltioita silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta.

SEU:n 7 artikla, komission oikeusvaltiotoimintakehys ja oikeusvaltiomekanismi

Amsterdamin sopimuksella luotiin uusi seuraamusmekanismi sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot kunnioittavat perusoikeuksia sekä muita unionin periaatteita ja arvoja, kuten demokratiaa, oikeusvaltioperiaatetta, tasa-arvoa sekä vähemmistöjen suojelua, myös EU:n toimivallan oikeudellisten rajojen ulkopuolella. Tämä tarkoitti, että EU:lle annettiin valtuudet toimia muuten jäsenvaltioiden toimivaltaan jätetyillä aloilla tilanteissa, joissa näitä arvoja loukataan vakavasti ja jatkuvasti. Parlamentti oli ehdottanut samantapaista mekanismia ensimmäisen kerran vuoden 1984 EU-sopimusluonnoksessaan. Nizzan sopimuksella mekanismiin lisättiin ennaltaehkäisevä vaihe, kun on olemassa ”selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti” EU:n arvoja. Menettelyllä haluttiin varmistaa, että perusoikeuksien, demokratian, oikeusvaltion ja vähemmistöjen oikeuksien suojelu, joka sisältyy uusien jäsenvaltioiden liittymistä koskeviin Kööpenhaminan arviointiperusteisiin, toteutuu myös liittymisen jälkeen ja että se toteutuu kaikissa jäsenvaltioissa samalla tavalla.

SEU:n 7 artiklan 1 kohdassa määrätään ns. ennaltaehkäisevästä vaiheesta antamalla jäsenvaltioiden yhdelle kolmasosalle, parlamentille tai komissiolle valtuudet käynnistää menettely, jossa neuvosto voi todeta jäsentensä neljän viidesosan enemmistöllä, että on olemassa ”selvä vaara”, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti SEU:n 2 artiklassa tarkoitettuja EU:n arvoja, joihin kuuluvat ihmisoikeuksien ja ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus ja tasa-arvo sekä vähemmistöihin kuuluvien oikeudet. Ennen tämän toteamista on järjestettävä asianomaisen jäsenvaltion kuuleminen ja jäsenvaltiolle voidaan antaa suosituksia. Parlamentin hyväksyntään vaaditaan kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä, jotka edustavat sen jäsenten enemmistöä (SEUT:n 354 artiklan 4 kohta). Komissio käynnisti ennaltaehkäisevän menettelyn ensimmäisen kerran Puolan osalta 20. joulukuuta 2017 ja parlamentti Unkarin osalta 12. syyskuuta 2018, mutta se on pysähdyksissä neuvostossa, jossa järjestettiin joitakin kuulemisia muttei annettu mitään suosituksia, saati sitten päätöksiä. Parlamentilta evättiin lisäksi oikeus esittää kantansa neuvoston kuulemisissa, myös Unkarin osalta, vaikka se oli käynnistänyt menettelyn.

SEU:n 7 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään, että tapauksissa, joissa jokin jäsenvaltio ”loukkaa vakavasti ja jatkuvasti” EU:n arvoja, komissio tai jäsenvaltioiden yksi kolmasosa (ei parlamentti) voi käynnistää ns. seuraamusmekanismin kehotettuaan ensin asianomaista jäsenvaltiota esittämään huomautuksensa. Saatuaan parlamentin hyväksynnän samalla enemmistöllä kuin ennaltaehkäisevän mekanismin tapauksessa Eurooppa-neuvosto voi yksimielisesti todeta, että jokin jäsenvaltio loukkaa arvoja vakavasti ja jatkuvasti. Neuvosto voi määräenemmistöllä päättää pidättää väliaikaisesti tietyt asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet, kuten äänioikeuden neuvostossa. Neuvosto voi niin ikään määräenemmistöllä päättää myöhemmin muuttaa seuraamusta tai peruuttaa sen. Asianomainen jäsenvaltio ei osallistu äänestyksiin neuvostossa eikä Eurooppa-neuvostossa. Seuraamusten määrittäminen ja vahvistaminen on edelleen vaikeaa yksimielisyysvaatimuksen vuoksi, mistä on osoituksena se, että Unkarin ja Puolan hallitukset ovat ilmoittaneet käyttävänsä vastavuoroista veto-oikeutta tällaisiin toista jäsenvaltiota koskeviin päätöksiin.

SEU:n 7 artiklan mukaisten menettelyjen käynnistäminen on poliittisesti hankalaa, koska niillä puututaan tilanteisiin, jotka jäävät EU:n oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle. Rikkomusmenettelyt taas ovat vaikutuksiltaan rajallisia, koska niitä käytetään EU:n oikeuden soveltamisalaan kuuluvissa erityistilanteissa. Korjatakseen nämä puutteet komissio otti vuonna 2014 käyttöön EU:n toimintakehyksen oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi. Toimintakehyksen tarkoituksena oli pyrkiä varmistamaan tuloksellinen ja yhdenmukainen oikeusvaltioperiaatteen suojelu edellytyksenä sen varmistamiselle, että perusoikeuksia ja demokratiaa kunnioitetaan tilanteissa, joissa niihin kohdistuu järjestelmätason uhka. Sen tarkoituksena on edeltää ja täydentää SEU:n 7 artiklaa, ja se käsittää kolme vaihetta: komission toteuttama arviointi eli komission ja jäsenvaltion välinen jäsennelty vuoropuhelu sekä sen jälkeen tarvittaessa annettava oikeusvaltiolausunto, komission antama oikeusvaltiosuositus ja jäsenvaltion toteuttamat suosituksen jatkotoimenpiteet. Oikeusvaltiotoimintakehystä sovellettiin Puolaan vuonna 2016, ja sen jäätyä tuloksettomaksi komissio päätti käynnistää 7 artiklan mukaisen menettelyn 20. joulukuuta 2017.

Heinäkuussa 2019 komissio otti jälleen yhden askeleen eteenpäin antaessaan tiedonannon ”Oikeusvaltioperiaatteen lujittaminen unionissa: Toimintasuunnitelma” ja käynnistäessään oikeusvaltioperiaatetta koskevan tarkastelukierroksen. Kierrokseen sisältyy oikeusvaltiota koskeva vuosikertomus, jossa seurataan oikeusvaltioperiaatteen noudattamista jäsenvaltioissa ja jonka pohjalta käydään toimielinten välistä vuoropuhelua. Ensimmäinen tällainen kertomus julkaistiin syyskuussa 2020. Siihen liittyvät 27 maakohtaista lukua kattavat oikeusjärjestelmän (erityisesti sen riippumattomuus, laatu ja tehokkuus), korruption vastaisen kehyksen (oikeudellinen ja institutionaalinen rakenne, ennaltaehkäisy, tukahduttamistoimet), tiedotusvälineiden moniarvoisuuden (sääntelyelimet, omistajuuden ja hallituksen puuttumisen avoimuus, toimittajien suojelu) sekä muut keskinäiseen valvontaan liittyvät institutionaaliset kysymykset (lainsäädäntöprosessi, riippumattomat viranomaiset, saavutettavuus, tuomioistuinvalvonta, kansalaisjärjestöt). Kertomuksella vahvistetaan huomattavasti EU:n seurantaa EU:n oikeusalan tulostauluun ja muihin seuranta- ja raportointivälineisiin verrattuna, sillä se kattaa siviilioikeuden lisäksi rikos- ja hallinto-oikeuden. Siinä myös käsitellään oikeuslaitoksen riippumattomuutta, korruptiota, tiedotusvälineiden moniarvoisuutta, vallanjakoa ja kansalaisyhteiskunnan toimintamahdollisuuksia. On perustettu kansallisten yhteyspisteiden verkosto keräämään tietoja ja varmistamaan vuoropuhelu jäsenvaltioiden kanssa ja edistetty vuoropuhelua sidosryhmien kanssa. Tällaisia sidosryhmiä ovat muun muassa Euroopan neuvoston elimet, Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö, oikeudelliset verkostot ja kansalaisjärjestöt. Myös heinäkuussa 2023 julkaistussa kolmannessa vuosikertomuksessa esitettiin kullekin jäsenvaltiolle useita suosituksia, joiden toteuttamista on tarkoitus seurata myöhemmissä oikeusvaltiota koskevissa vuosikertomuksissa.

Muita välineitä EU:n arvojen suojelemiseksi

EU:n käytettävissä on muitakin välineitä, joilla pyritään suojelemaan EU:n arvoja.

Uutta lainsäädäntöaloitetta ehdottaessaan komissio selvittää vaikutustenarvioinnilla, onko aloite perusoikeuksien mukainen. Myöhemmin myös neuvosto ja parlamentti tarkastelevat tätä.

Komissio julkaisee perusoikeuskirjan soveltamisesta vuosikertomuksen. Sitä käsitellään ja siitä keskustellaan neuvostossa, joka antaa siitä päätelmiä, ja parlamentissa, joka antaa vuosittain mietinnön perusoikeuksien tilasta EU:ssa. Komissio käynnisti joulukuussa 2020 uuden strategian, jolla vahvistetaan perusoikeuskirjan täytäntöönpanoa EU:ssa. Sitä sovelletaan myös suhteessa EU:n varoihin vuonna 2021 annetulla yhteisiä säännöksiä koskevalla asetuksella käyttöön otetun, perusoikeuskirjaan liittyvän nk. mahdollistavan edellytyksen avulla. Puolalle ja Unkarille ei tällä perusteella ole maksettu koheesiovaroja.

Vuodesta 2014 lähtien neuvosto on myös järjestänyt vuotuisen vuoropuhelun neuvostossa kaikkien jäsenvaltioiden kesken oikeusvaltioperiaatteen edistämiseksi ja turvaamiseksi. Vuoropuhelussa keskitytään joka vuosi eri aiheeseen. Neuvosto päätti vuoden 2020 jälkipuoliskolta alkaen keskittyä oikeusvaltiotilanteen tarkasteluun viidessä jäsenvaltiossa puolivuosittain komission oikeusvaltiokertomuksen perusteella.

EU:n arvoihin liittyviä kysymyksiä tarkastellaan lisäksi talouspolitiikan eurooppalaisella ohjausjaksolla, ja niistä voidaan antaa maakohtaisia suosituksia. Tarkastelun kohteina ovat oikeusjärjestelmät (oikeusalan tulostaulun perusteella) sekä vammaisten henkilöiden asema, sosiaaliset oikeudet ja kansalaisten oikeudet (järjestäytyneeltä rikollisuudelta ja korruptiolta suojelun yhteydessä).

Bulgariaan ja Romaniaan sovelletaan lisäksi yhteistyö- ja seurantamekanismia, joka sisältää EU:n arvoihin liittyviä osia.

Rikkomusmenettelyt ovat tärkeä väline, jonka avulla voidaan puuttua EU:n arvojen loukkauksiin unionissa, ja unionin tuomioistuin kehittää oikeuskäytäntöä tästä asiasta. Menettely voidaan käynnistää yksittäis- ja erityistapauksissa, joissa kansallisessa lainsäädännössä ei noudateta EU:n oikeutta ja EU:n arvoja (kun taas 7 artiklaa sovelletaan myös tilanteisiin, jotka jäävät EU:n oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle ja joissa perusoikeusloukkaukset ovat järjestelmällisiä ja jatkuvia). Unionin tuomioistuin voi määrätä taloudellisia seuraamuksia, jos määräyksiä tai tuomioita ei noudateta.

Wieniin vuonna 2007 perustetulla EU:n perusoikeusvirastolla on tärkeä tehtävä EU:n perusoikeustilanteen seurannassa. Se kerää, analysoi, levittää ja arvioi perusoikeuksiin liittyviä tietoja. Lisäksi se tekee tieteellisiä tutkimuksia ja selvityksiä ja julkaisee perusoikeuksista vuosikertomuksia ja aihekohtaisia kertomuksia.

Komissio lujittaa tasa-arvoa ja vähemmistöjen suojelua – eli kahta SEU:n 2 artiklan pilareista – erityisillä strategioilla, ehdotuksilla ja toimilla, joilla edistetään sukupuolten tasa-arvoa, torjutaan naisiin kohdistuvaa ja perheväkivaltaa, rasismia, vihapuhetta, viharikoksia ja antisemitismiä ja suojellaan hlbtiq-henkilöiden, romanien, vammaisten henkilöiden ja lasten oikeuksia osana ”tasa-arvon unionin” kattavaa toimintakonseptia. Komissio nosti hiljattain parlamentin ja 15 jäsenvaltion tukemana Unkaria vastaan kanteen unionin tuomioistuimessa, koska sen hlbtiq-henkilöiden vastainen lainsäädäntö loukkaa muun muassa SEU:n 2 artiklaa. Se on myös ehdottanut direktiivejä tasa-arvoelinten lujittamiseksi yhteisillä normeilla.

Unkarin ja Puolan hallitusten veto-oikeuden käytön aiheuttaman pattitilanteen jälkeen Eurooppa-neuvostossa päästiin 10.–11. joulukuuta 2020 viimein yhteisymmärrykseen yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi annettavasta asetuksesta. Asetuksen avulla on mahdollista suojata EU:n talousarviota, jos on osoitettu, että oikeusvaltion periaatteiden rikkominen jäsenvaltiossa vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa EU:n talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai taloudellisten etujen suojaamiseen riittävän suoraan. Unkarin ja Puolan hallitusten asetusta vastaan nostama kanne hylättiin unionin tuomioistuimessa, jolloin komissio ja neuvosto saattoivat käynnistää mekanismin Unkaria vastaan ja pidättää siten maksuja 6,3 miljardin euron edestä.

Komissio keskustelee parhaillaan elpymis- ja palautumistukivälineen kansallisten suunnitelmien täytäntöönpanosta joidenkin jäsenvaltioiden hallitusten kanssa ja seuraa, saavutetaanko niillä sovitut välitavoitteet ja tavoitteet, mikä on edellytyksenä varojen maksamiselle. Suunnitelmien tarkoituksena on vastata haasteisiin, jotka on yksilöity neuvoston hyväksymissä eurooppalaisen ohjausjaksonmaakohtaisissa suosituksissa ja komission antamissa oikeusvaltiokertomuksissa ja niihin liittyvissä suosituksissa sekä 7 artiklan mukaisissa menettelyissä Puolaa ja Unkaria vastaan.

Euroopan parlamentin rooli

Parlamentti on aina tukenut perusoikeuksien kunnioittamisen ja suojelun vahvistamista EU:ssa. Jo vuonna 1977 se antoi yhdessä neuvoston ja komission kanssa perusoikeuksista yhteisen julistuksen, jossa nämä toimielimet sitoutuivat kunnioittamaan perusoikeuksia toimivaltuuksiaan käyttäessään. Vuonna 1979 parlamentti hyväksyi päätöslauselman, jossa se kannatti Euroopan yhteisön liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen.

Parlamentin ehdottamassa vuoden 1984 luonnoksessa sopimukseksi Euroopan unionin perustamisesta todettiin, että unionin on suojeltava ihmisarvoa ja turvattava lainkäyttöalueellaan jokaiselle perusoikeudet ja -vapaudet, jotka on johdettu jäsenvaltioiden valtiosäännöistä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta. Siinä myös ennakoitiin unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Päätöslauselmassaan 12. huhtikuuta 1989 parlamentti antoi julistuksen perusoikeuksista ja -vapauksista.

Parlamentti on vuodesta 1993 lähtien järjestänyt joka vuosi keskustelun perusoikeuksien tilasta EU:ssa ja hyväksynyt päätöslauselman tästä aiheesta kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan mietinnön pohjalta. Lisäksi se on hyväksynyt yhä enemmän päätöslauselmia, joissa käsitellään SEU:n 2 artiklassa tarkoitettujen arvojen suojeluun jäsenvaltioissa liittyviä erityiskysymyksiä.

Parlamentti on aina tukenut EU:n tavoitetta saada unionille oma oikeusasiakirja ja vaatinut, että perusoikeuskirjasta tehtäisiin sitova. Tämä toteutui lopulta vuonna 2009 Lissabonin sopimuksessa.

Parlamentti on viime aikoina toistuvasti ilmaissut vakavan huolensa SEU:n 2 artiklan mukaisten normien asteittaisesta heikkenemisestä joissakin jäsenvaltioissa. Puuttuakseen tähän ongelmaan parlamentti on tehnyt aloitteita perusoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion sekä laajemmin kaikkien SEU:n 2 artiklan mukaisten arvojen suojelun vahvistamiseksi EU:ssa ehdottamalla uusia mekanismeja ja menettelyjä nykyisten puutteiden korjaamiseksi. Se on eri päätöslauselmissaan vuodesta 2012 kehottanut perustamaan ns. Kööpenhaminan komission, käynnistämään ihmisoikeusasioita käsittelevän unionin toimintapoliittisen syklin, ottamaan käyttöön varhaisvaroitusmekanismin ja jäädytysmenettelyn sekä lujittamaan perusoikeusvirastoa.

Vuonna 2016 antamassaan merkittävässä päätöslauselmassa parlamentti kokosi yhteen aiemmat ehdotuksensa ja pyysi komissiota esittämään toimielinten välistä sopimusta demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevasta EU:n järjestelmästä, joka perustuisi komission ja neuvoston kanssa tehtävään unionin sopimukseen. Siihen sisältyisi vuotuinen toimintapoliittinen sykli, joka perustuisi komission ja asiantuntijapaneelin laatimaan seurantakertomukseen EU:n arvojen noudattamisesta unionissa, parlamenttien välisiin keskusteluihin sekä järjestelyihin, joiden avulla puututtaisiin vaaroihin tai loukkauksiin[1]. Parlamentti kehotti myös laatimaan uuden sopimusluonnoksen EU:n liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja muuttamaan perussopimuksia esimerkiksi niin, että perusoikeuskirjan 51 artikla poistetaan ja perusoikeuskirja muutetaan oikeuksia koskevaksi unionin laiksi ja että yksimielisyysvaatimus poistetaan yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon osalta. Parlamentti teki vuonna 2020 antamassaan päätöslauselmassa ehdotuksen EU:n arvojen lujittamista koskevan toimielinten välisen sopimuksen tekstiksi, jossa se kehitti aiempia ehdotuksia pidemmälle, lisäsi mahdollisuuden antaa kiireellisiä kertomuksia ja ehdotti toimielinten välisen työryhmän perustamista. Vuonna 2021 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti kehotti komissiota myös laajentamaan vuotuista oikeusvaltiokertomustaan ulottaen sen kattamaan kaikki SEU:n 2 artiklan mukaiset arvot ja sisällyttämään siihen maakohtaisia suosituksia.

Vuonna 2018 parlamentti antoi päätöslauselman, jossa se pani tyytyväisenä merkille komission päätöksen käynnistää SEU:n 7 artiklan 1 kohdan mukainen menettely Puolan tilanteen johdosta, sekä päätöslauselman, jolla se käynnisti mainitun menettelyn Unkarin kohdalla antamalla neuvostolle perustellun ehdotuksen, jossa se kehottaa neuvostoa toteamaan, voisiko olla olemassa selvä vaara, että Unkari loukkaa vakavasti SEU:n 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja, ja antamaan Unkarille tästä asianmukaisia suosituksia[2]. Vuosina 2020 ja 2022 parlamentti antoi myös Puolaa ja Unkaria koskevat päätöslauselmat, joissa otettiin esille uusia SEU:n 7 artiklan 1 kohdan mukaisessa menettelyssä käsiteltäviä huolenaiheita. Se kehotti komissiota käyttämään kaikkia käytettävissä olevia välineitä, myös oikeusvaltioperiaatetta koskevasta ehdollisuusjärjestelmästä annettua asetusta, jotta voidaan puuttua SEU:n 2 artiklassa vahvistettujen arvojen loukkauksiin Unkarissa ja Puolassa.

Vastauksena toimittaja Daphne Caruana Galizian murhaan Maltassa ja toimittaja Ján Kuciakin ja tämän kihlatun Martina Kušnírován murhaan Slovakiassa sekä osana pyrkimyksiä lujittaa SEU:n 2 artiklan arvoihin liittyvää parlamentin seurantaa ja toimintaa kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta on perustanut demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia käsittelevän seurantaryhmän. Ryhmän tehtävänä on tarkastella EU:n arvoihin kohdistuvia uhkia koko unionissa ja tehdä kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnalle toimintaehdotuksia.

 

[1]Komissio sisällytti useita parlamentin ehdotuksia vuonna 2019 antamaansa tiedonantoon oikeusvaltioperiaatteesta, sillä se otti käyttöön toimielinten välisen tarkastelukierroksen ja sen perusteella laadittavan vuosikertomuksen, jossa seurataan jäsenvaltioiden tilannetta oikeusvaltioperiaatteen ja siihen liittyvien kysymysten osalta. Tiedonannosta jätettiin kuitenkin pois ehdotukset, jotka liittyivät koko SEU:n 2 artiklan huomioon ottamiseen (ei vain oikeusvaltioperiaate vaan myös demokratia, perusoikeudet, tasa-arvo ja vähemmistöt), riippumattomien asiantuntijoiden komitean perustamiseen, toimielinten välisen sopimuksen tekemiseen tarkastelukierroksesta, jäsenvaltiokohtaisten suositusten antamiseen ja korruptiontorjuntakertomusten julkaisun uudelleen aloittamiseen.
[2]Lisätietoja parlamentin perusoikeuksiin liittyvistä toimista edellisellä vaalikaudella on julkaisussa ”The protection of fundamental rights in the EU: European Parliament achievements during the 2014-2019 legislative term and challenges for the future”.

Ottavio Marzocchi