W kierunku wspólnej polityki rolnej po 2020 r.

Instytucje unijne zobowiązały się przyjąć nową reformę do grudnia 2020 r. Nie udało się jednak dotrzymać tego terminu. Rozpoczęto negocjacje (rozmowy trójstronne), tak aby do lata 2021 r. osiągnąć ostateczne porozumienie.

Podstawa prawna

Wnioski ustawodawcze w sprawie wspólnej polityki rolnej (WPR) po 2020 r. (COM(2018)0392, COM(2018)0393 i COM(2018)0394 z dnia 1 czerwca 2018 r.) i wnioski w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021-2027 (COM(2018)0322 z dnia 2 maja 2018 r. i COM(2020)0443 z dnia 28 maja 2020 r.).

W kierunku WPR po 2020 r.

Prace nad WPR po 2020 r. rozpoczęły się wraz z holenderską prezydencją Rady na nieformalnym spotkaniu zorganizowanym w maju 2016 r. Kolejne prezydencje Rady podążały wyznaczoną ścieżką, zachęcając do refleksji na temat najważniejszych wyzwań stojących przed rolnictwem.

W styczniu 2016 r. Komisja utworzyła grupę zadaniową, która miała zastanowić się nad przyszłością polityki rynków rolnych i która w listopadzie 2016 r. złożyła swoje sprawozdanie końcowe. Co się tyczy drugiego filaru, konferencja „Cork 2.0” z września 2016 r. zakończyła się przyjęciem deklaracji zawierającej dziesięć kluczowych wytycznych co do przyszłości polityki rozwoju obszarów wiejskich w Europie.

Przy okazji śródokresowej rewizji wieloletnich ram finansowych 2014-2020 w dniu 14 września 2016 r. Komisja przyjęła zbiorczy wniosek ustawodawczy mający wpływ na wiele dziedzin polityki europejskiej (COM(2016)0605), w tym WPR. Miało to głównie na celu dokonanie dostosowań technicznych w obowiązujących aktach podstawowych i dzięki temu uproszczenie istniejących instrumentów. Ostatecznie jednak z inicjatywy Parlamentu Europejskiego proces ten przerodził się w prawdziwą minireformę WPR. W oparciu o zalecenia grupy zadaniowej ds. rynków rolnych Parlament Europejski złożył uzupełniające poprawki w celu usprawnienia aktualnych mechanizmów. W październiku osiągnięto porozumienie z Radą, a w grudniu 2017 r. tekst został opublikowany (rozporządzenie (UE) 2017/2393, Dz.U. L 350 z 29.12.2017). Przyjęte ulepszenia dotyczą zakresu działalności organizacji producentów, wzmocnienia ubezpieczeń rolnych i narzędzi stabilizacji dochodów, zasad płatności z tytułu zazieleniania i płatności dla młodych rolników oraz definicji „rolnika aktywnego zawodowo” (którą państwa członkowskie mogą stosować w sposób bardzo elastyczny).

W lutym 2017 r. Komisja rozpoczęła konsultacje społeczne na temat przyszłości WPR, które zakończyły się w maju 2017 r. Następnie, w dniu 29 listopada 2017 r., przedstawiła komunikat pt. „Przyszłość rolnictwa i produkcji żywności” (COM(2017)0713). Choć z operacyjnego punktu widzenia dokument ten poprzestał na ogólnikach, to położył również nacisk na zarządzanie polityką rolną, zapowiadając tym samym radykalną zmianę w modelu wdrażania WPR. W dniu 30 maja 2018 r. przyjęto sprawozdanie z własnej inicjatywy w sprawie komunikatu Komisji (sprawozdanie Dorfmanna) (P8_TA(2018)0224).

Kontekst ostatniej reformy WPR

Decyzja o reformie WPR z 2013 r. zapadła w samym środku recesji. Od tego czasu zmieniło się otoczenie gospodarcze i instytucjonalne. Znów zaczął się wzrost gospodarczy, ale pozostał na niskim poziomie, po czym w wyniku pandemii COVID-19 stał się ujemny. Ponadto rozwój sytuacji geopolitycznej zwiększył niepewność na rynkach (wyjście Zjednoczonego Królestwa z Unii w styczniu 2020 r., kryzys w tradycyjnym partnerstwie UE-USA po wyborze prezydenta Trumpa). Mamy też do czynienia z zastojem w wielostronnych stosunkach handlowych, a liczne umowy dwustronne nie są w stanie złagodzić tendencji protekcjonistycznych i sporów handlowych. Poza tym wraz z wejściem w życie porozumienia paryskiego (COP21) pojawiły się nowe wyzwania związane ze zmianą klimatu i zrównoważonym rozwojem, natomiast innowacje technologiczne, a zwłaszcza rewolucja cyfrowa, przyniosły ze sobą istotne skutki dla produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności.

W dniu 24 grudnia 2020 r. Unia Europejska i Zjednoczone Królestwo zawarły umowę w sprawie przyszłych stosunków. W umowie tej zachowano kluczowe elementy, przewidując system handlu bez taryf i kontyngentów ze względu na pozycję Zjednoczonego Królestwa jako najważniejszego europejskiego partnera handlowego, zwłaszcza w sektorze rolno-spożywczym (zob. nota tematyczna 3.2.3, tabela VI). Nie rozwiało to jednak wszystkich wątpliwości co do skutków nowych procedur celnych i dodatkowych kosztów administracyjnych ciążących na podmiotach gospodarczych, nie wspominając już o niepewności na rynkach rolnych spowodowanej pandemią. Zdaniem Komisji skutki kryzysu spowodowanego COVID-19 przełożą się na spowolnienie wzrostu, a gospodarka europejska wraz z sektorem rolnictwa do 2023 r. nie wróci do poziomu sprzed pandemii.

Propozycje finansowe dotyczące WPR po 2020 r.

Wniosek Komisji w sprawie wieloletnich ram finansowych (WRF) na okres 2021-2027 (COM(2018)0322 z dnia 2 maja 2018 r.) określił przyszły budżet na rolnictwo. Choć Unia wciąż przeznacza na rolnictwo istotną część swojego budżetu (28,5% całkowitego budżetu na ten okres) (zob. nota tematyczna 3.2.3, tabela I), to zaproponowano znaczne cięcia w ujęciu realnym (-15%) z powodu wystąpienia Zjednoczonego Królestwa (płatnika netto do budżetu) oraz zapotrzebowania na środki wynikającego z nowych priorytetów Unii (migracja, granice zewnętrzne, gospodarka cyfrowa, transport).

W związku z kryzysem gospodarczym wywołanym pandemią COVID-19 w maju 2020 r. projekt budżetu długoterminowego z 2018 r. zastąpiono drugim wnioskiem rozszerzonym o plan odbudowy gospodarczej (Next Generation EU). Parlament Europejski przedstawił swoje stanowisko w rezolucjach z 14 listopada 2018 r. (P8_TA(2018)0449), 23 lipca 2020 r. (P9_TA(2020)0206) i 17 grudnia 2020 r. (P9_TA(2020)0360). Po długim procesie negocjacji między dwoma organami władzy budżetowej w dniu 17 grudnia 2020 r. osiągnięto porozumienie (rozporządzenie (UE, Euratom) 2020/2093). Budżet WPR na lata 2021-2027 ustalono na poziomie 336,4 mld EUR w cenach stałych z 2018 r., który warto porównać z budżetem na lata 2014-2020 po odjęciu wydatków odnoszących się do Zjednoczonego Królestwa (zob. nota tematyczna 3.2.3, tabela I, kolumna 1). Pierwszy filar zachował swą dominującą pozycję (Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG), 258,6 mld EUR, czyli 78,4%), choć zmniejszył się o 10%, natomiast wielkim przegranym jest rozwój obszarów wiejskich (Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW), 77,8 mld EUR), w przypadku którego nastąpił spadek o 19% (zob. nota tematyczna 3.2.3, tabela I, kolumna 5).

Przyjęcie WRF na lata 2021-2027 pozwoliło też na wejście w życie unijnego programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont Europa”, który dysponuje budżetem w wysokości 95,5 mld EUR, z czego około 10 mld EUR przeznaczono na sektor rolnictwa.

Wnioski ustawodawcze dotyczące WPR po 2020 r.

W oparciu o nowe WRF z maja 2018 r. Komisja przedstawiła ramy prawne WPR na lata 2021-2027 (COM(2018)0392, COM(2018)0393 i COM(2018)0394 z dnia 1 czerwca 2018 r.). Centralnym elementem reformy jest model wdrażania WPR zorientowany na wyniki i pomocniczość, w którym państwom członkowskim powierzono dużo ważniejszą rolę w prowadzeniu interwencji w obszarze rolnictwa. W przyszłości Unia powinna ustalać najważniejsze parametry (cele WPR, podstawowe wymogi, główne rodzaje interwencji w pierwszym i drugim filarze), natomiast państwa członkowskie powinny opracowywać wieloletnie plany strategiczne służące osiągnięciu wspólnie ustalonych konkretnych celów liczbowych.

Przyszła WPR opierać się będzie na dziewięciu celach odzwierciedlających jej wielofunkcyjność gospodarczą, środowiskową i społeczno-terytorialną. Zachowa ona swoje dwa filary oraz dwa fundusze rolnicze, które mają wspierać programy krajowe w zależności od zestawu środków wybranych z zastosowaniem zintegrowanego podejścia. W każdym razie najważniejszym elementem nowej WPR pozostaną płatności bezpośrednie. Oprócz nowego zarządzania WPR inne istotne aspekty propozycji reformy są następujące:

• Jeśli chodzi o pierwszy filar, nadano nowy impuls redystrybucji wsparcia bezpośredniego. Komisja zaproponowała mianowicie, by zmniejszyć płatności począwszy od kwoty 60 000 EUR i wprowadzić obowiązkowy górny limit dla kwot powyżej 100 000 EUR na gospodarstwo. Ponadto, sektorowe programy interwencyjne zostały przeniesione z wspólnej organizacji rynków do nowych krajowych planów strategicznych;
• Nowa ekologiczna struktura WPR jest o wiele bardziej elastyczna, jeśli chodzi o jej opracowywanie i zarządzanie nią, gdyż została powierzona organom krajowym. Składają się na nią trzy elementy: nowa warunkowość (obowiązkowa, lecz bardziej elastyczna, jeśli chodzi o szczegóły); ekoprogramy na rzecz klimatu i środowiska (finansowane z EFRG i zastępujące obecne płatności z tytułu zazieleniania) oraz działania rolno-środowiskowo-klimatyczne (finansowane z EFRROW);
• W odniesieniu do drugiego filaru: EFRROW nie jest już funduszem strukturalnym mieszczącym się we wspólnych ramach polityki spójności; stopę współfinansowania zmniejszono o dziesięć punktów procentowych; Komisja koncentruje interwencje z myślą o uproszczeniu; i wreszcie zasady programu LEADER mieszczą się teraz w zakresie polityki spójności, choć jego finansowanie odbywa się z budżetu na rolnictwo.

Trwające debaty

Portugalia, która 1 stycznia 2021 r. przejęła od Niemiec rotacyjną prezydencję Rady, zobowiązała się osiągnąć kompromis z Parlamentem Europejskim w sprawie WPR do lata 2021 r. Pierwsze posiedzenia negocjacyjne w ramach rozmów trójstronnych pozwoliły już na pewne zbliżenie stanowisk współustawodawców w następujących kwestiach: 1) uproszczenie warunkowości w przypadku rolników stosujących równoważne środki w ramach ekoprogramów; 2) ustanowienie orientacyjnego niewiążącego wykazu praktyk dla ekoprogramów; 3) zaproponowane przez Parlament zwiększenie liczby produktów kwalifikujących się do interwencji publicznej; 4) przedłużenie ważności uprawnień do sadzenia winorośli do 2045 r. (czyli w połowie drogi między datą proponowaną przez Radę, 2040 r., i datą sugerowaną przez Parlament, 2050 r.) przy ograniczeniu dozwolonego zwiększenia powierzchni do 1%; 5) wina bezalkoholowe o chronionej nazwie pochodzenia (ChNP) i chronionym oznaczeniu geograficznym (ChOG); 6) przegląd wyników w oparciu o sprawozdanie przygotowywane przez Komisję raz na dwa lata, a nie raz na rok, jak proponowała Komisja; i 7) ograniczenie dozwolonego zakresu tolerancji w stosunku do wskaźników celów wyznaczonych w planach strategicznych (35% w przypadku pierwszego przeglądu w 2025 r.; 25% w przypadku drugiego przeglądu w 2027 r.), podczas gdy Rada początkowo proponowała 45%, a Parlament 25%.

Te rozmowy trójstronne zwróciły jednak uwagę na brak pola manewru ze strony prezydencji Rady, gdyż każdy omawiany przez nią punkt muszą zatwierdzić eksperci krajowi, a także uwidoczniły najważniejsze kwestie sporne, a mianowicie: 1) definicję rolnika aktywnego zawodowo; 2) wprowadzenie hybrydowego modelu stosowania WPR łączącego określony stopień kontroli zgodności (z przepisami) z nowym systemem kontroli wykonania zadań (w oparciu o wyniki), który został zaproponowany przez Parlament, lecz odrzucony przez Komisję i Radę w obawie przed wzrostem obciążeń administracyjnych; 3) zaproponowaną przez Parlament warunkowość społeczną pomocy bezpośredniej (większość państw członkowskich uważa, że kwestię tę należy rozstrzygnąć w osobnym akcie ustawodawczym lub za pomocą środków krajowych); 4) wprowadzenie pułapu dla pomocy bezpośredniej (który według Parlamentu powinien być obowiązkowy, a według Rady nieobowiązkowy); 5) przedłużenie okresów interwencji publicznej na cały rok; 6) specjalne klauzule ochronne (zaproponowane przez posłów do PE), które pozwalają nałożyć dodatkowe cła na przywóz towarów niezgodnych z unijnymi normami środowiskowymi i sanitarnymi; 7) narzędzia służące do zarządzania kryzysami rynkowymi; i wreszcie 8) ekologiczną strukturą WPR, w przypadku której pojawiły się istotne różnice zdań co do praktyk związanych z warunkowością (Rada opowiada się za dywersyfikacją upraw, a Parlament za ich zmianowaniem), minimalnej puli środków na ekoprogramy (Rada proponuje 20% płatności bezpośrednich, Parlament 30%), ewentualnego systemu punktów stosowanego w ekoprogramach (Rada uważa, że to zbyt skomplikowane) oraz udziału obszarów nieprodukcyjnych w gospodarstwach rolnych.

Ostatni etap negocjacji w sprawie polityki rolnej nałożył się na debaty na temat Europejskiego Zielonego Ładu, które 11 grudnia 2019 r. zapoczątkował komunikat Komisji (COM(2019)0640). Zielony Ład przewiduje stworzenie do 2050 r. modelu zrównoważonego i neutralnego dla klimatu wzrostu gospodarczego, który będzie miał istotny wpływ na europejski sektor rolno-spożywczy. W maju 2020 r. pojawiły się konkretne propozycje w postaci unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 i strategii „od pola do stołu”, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa żywnościowego, ograniczenie zużycia pestycydów, nawozów i antybiotyków, wspieranie innowacji w rolnictwie oraz dokładniejsze informowanie konsumentów (COM(2020)0380 i 0381 z dnia 20 maja 2020 r.). Zgodnie z zaleceniami Komisji dla poszczególnych państw członkowskich z grudnia 2020 r. (COM(2020)0846) kierunek działań obrany wraz z przyjęciem Zielonego Ładu powinien przełożyć się na krajowe plany strategiczne, które należy przedstawić w 2021 r. i realizować od 2023 r.

Środki przejściowe do 31 grudnia 2022 r.

W oczekiwaniu na zakończenie negocjacji w sprawie reformy WPR po 2020 r. współustawodawcy przyjęli rozporządzenie (UE) 2020/2220 (Dz.U. L 437 z 28.12.2020), które przedłuża obowiązywanie obecnych przepisów o dwa lata (do 31 grudnia 2022 r.), wprowadzając do obecnego systemu pewne zmiany. Obejmują one m.in. obniżenie z 30 do 20% progu uruchamiającego rekompensatę z tytułu spadku dochodów i strat spowodowanych zjawiskami klimatycznymi lub chorobami w ramach środków zarządzania ryzykiem oraz dodatkowe 7,5 mld EUR na rolniczy komponent Europejskiego planu naprawy gospodarczej (zob. nota tematyczna 3.2.2). Co najmniej 37% tych środków należy przeznaczyć na rolnictwo ekologiczne oraz działania na rzecz ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt, a 55% na inwestycje związane z odporną, trwałą i cyfrową odbudową gospodarki oraz zakładanie gospodarstw przez młodych rolników.

Rozporządzenie (UE) 2020/2220 powinno dać państwom członkowskim wystarczająco dużo czasu, by mogły one przygotować odpowiednie plany strategiczne i ułatwić stworzenie struktur administracyjnych niezbędnych do pomyślnej realizacji nowej WPR. Przepisy dotyczące pomocy państwa na rzecz rolnictwa i leśnictwa również zostały przedłużone o dwa lata.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament Europejski potwierdził, że po 2020 r. należy utrzymać finansowanie WPR w ujęciu realnym (P8_TA(2018)0449 z 14.11.2018, zob. nota tematyczna 3.2.3, tabela I, kolumna 3). Natomiast Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi (AGRI) wyznaczyła sprawozdawców do każdego aktu ustawodawczego: Esther Herranz (Grupa Europejskiej Partii Ludowej) w sprawie nowej struktury WPR, Ulrike Müller (Grupa Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy) w sprawie nowego rozporządzenia horyzontalnego i Erica Andrieu (Grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim) w sprawie zmienionego wniosku dotyczącego wspólnej organizacji rynków produktów rolnych. W kwietniu 2019 r. komisja AGRI głosowała nad tymi trzema rodzajami wniosków. Po wyborach europejskich w maju 2019 r. nowo wybrani posłowie dokonali przeglądu poprawek przyjętych w poprzedniej kadencji przez komisję AGRI i Komisję Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI), aby w ten sposób zakończyć pierwsze czytanie. Ostateczną decyzję podjęto na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego w dniu 23 października 2020 r. (P9_TA(2020)0287, P9_TA(2020)0288 i P9_TA(2020)0289). Za niemieckiej i portugalskiej prezydencji Rady współustawodawcy rozpoczęli negocjacje (rozmowy trójstronne), tak aby do lata 2021 r. osiągnąć ostateczne porozumienie.

 

François Nègre

04-2022