Kratki vodnik po Evropski uniji
Evropski parlament
Prosimo, izpolnite to polje

Policijsko sodelovanje

Agencija EU za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (Europol) je v osrčju širše ureditve EU na področju notranje varnosti. Sodelovanje in politike na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj se še razvijajo, poseben poudarek pa je namenjen boju proti terorizmu, kibernetski kriminaliteti ter drugim resnim in organiziranim oblikam kriminala. Glavni cilj, h kateremu je večkrat pozval Parlament, je doseči varnejšo Evropo v korist vseh prebivalcev Unije v skladu s temeljnimi pravicami in pravili o varstvu podatkov.

Pravna podlaga

Členi 33 (carinsko sodelovanje), 87, 88 in 89 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

Cilji

Učinkovito policijsko sodelovanje je bistvenega pomena, da je EU lahko območje svobode, varnosti in pravice, ki temelji na spoštovanju temeljnih pravic. Čezmejno sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj – pri katerem so udeleženi policija, carina in drugi organi, ki delujejo na tem področju – je namenjeno preprečevanju, odkrivanju in preiskovanju kaznivih dejanj po vsej Uniji. V praksi se to sodelovanje nanaša predvsem na huda kazniva dejanja (kot so organizirani kriminal, trgovina s prepovedanimi drogami, pranje denarja, ponarejanje evra, trgovina z ljudmi, kibernetska kriminaliteta) in terorizem. Europol je agencija Evropske unije za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj.

Dosežki

A. Začetki

Začetki policijskega sodelovanja med državami članicami segajo v leto 1976. Sodelovanje je takrat potekalo v t. i. skupini Trevi, medvladni mreži predstavnikov pravosodnih ministrstev in ministrstev za notranje zadeve. Z Maastrichtsko pogodbo so bila nato opredeljena vprašanja skupnega interesa, ki so upravičevala policijsko sodelovanje (terorizem, droge in druge oblike mednarodnega kriminala). S pogodbo je bil oblikovan tudi Evropski policijski urad (Europol), ki je začel delovati kot služba za droge. Konvencija o Europolu je bila podpisana 26. julija 1995, urad pa je uradno začel delovati šele 1. julija 1999, na podlagi okrepljenih pristojnosti, dodeljenih z Amsterdamsko pogodbo (podpisano 2. oktobra 1997). Policijsko sodelovanje pa je potekalo že pred ustanovitvijo Europola. Z nastankom schengenskega območja leta 1985, ki je v začetku zajemalo le nekaj držav članic, je čezmejno policijsko sodelovanje postalo resničnost (glej tudi 4.2.4.). Z začetkom veljavnosti Amsterdamske pogodbe je schengenski pravni red (vključno z vidiki, ki so zadevali policijsko sodelovanje), postal sestavni del zakonodaje EU, čeprav je spadal pod t. i. tretji steber, medvladno sodelovanje. Enak medvladni pristop je bil uporabljen za ukrepe na področju policijskega sodelovanja, ki jih je sprejela majhna skupina držav članic s Prümsko pogodbo, ki je vsebovala določbe o izmenjavi podatkov o DNK, prstnih odtisih in registraciji vozil. Prümska pogodba je bila v celoti uveljavljena na ravni Unije s Sklepom Sveta 2008/615/PNZ z dne 23. junija 2008.

B. Veljavni institucionalni okvir

Institucionalni okvir je znatno poenostavila Lizbonska pogodba (PDEU), v skladu s katero se večina ukrepov na področju policijskega sodelovanja zdaj sprejema po rednem zakonodajnem postopku (soodločanje), obenem pa so predmet sodne presoje Sodišča Evropske unije. Kljub temu pa policijsko sodelovanje, tudi če pustimo ob strani posebnosti območja svobode, varnosti in pravice (izvzetji za Irsko in Dansko – protokola št. 21 in 22 k PDEU) ter posebno vlogo nacionalnih parlamentov (protokola št. 1 in 2), skupaj s pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah še vedno ni povsem vključeno v okvir Skupnosti in ohranja nekatere izvorne značilnosti:

  • Komisija si pristojnost za dajanje pobud deli z državami članicami, če te predstavljajo četrtino članic Sveta (člen 76 PDEU).
  • Parlament je zgolj posvetovalni organ pri operativnih ukrepih sodelovanja, ki jih soglasno sprejme Svet. Če v Svetu ni mogoče doseči soglasja, obstaja možnost, da se devet ali več držav članic dogovori na podlagi okrepljenega sodelovanja. V tem primeru Evropski svet proces začasno prekine, da bi poskusil doseči soglasje (mehanizem t. i. „zasilne zavore“ v skladu s členom 87(3) PDEU).

C. Glavni zakonodajni akti o policijskem sodelovanju, sprejeti po rednem zakonodajnem postopku

  • Direktiva 2013/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. avgusta 2013 o napadih na informacijske sisteme in nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2005/222/PNZ (direktiva o kibernetski kriminaliteti). Države članice so jo morale prenesti v nacionalno zakonodajo do 4. septembra 2015.
  • Uredba (EU) 2015/2219 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o Agenciji Evropske unije za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (CEPOL) ter nadomestitvi in razveljavitvi Sklepa Sveta 2005/681/PNZ, ki se uporablja od 1. julija 2016.
  • Direktiva (EU) 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o uporabi podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj. Države članice so jo morale prenesti v nacionalno zakonodajo do 25. maja 2018.
  • Direktiva (EU) 2016/1148 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. julija 2016 o ukrepih za visoko skupno raven varnosti omrežij in informacijskih sistemov v Uniji. Države članice so jo morale prenesti v nacionalno zakonodajo do 9. maja 2018.
  • Direktiva (EU) 2017/541 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o boju proti terorizmu in nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/475/PNZ ter o spremembi Sklepa Sveta 2005/671/PNZ. Države članice so jo morale prenesti v nacionalno zakonodajo do 8. septembra 2018.
  • Direktiva (EU) 2021/555 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. marca 2021 o nadzoru nabave in posedovanja orožja.
  • Uredba (EU) 2018/1726 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. novembra 2018 o Agenciji Evropske unije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (eu-LISA), o spremembi Uredbe (ES) št. 1987/2006 in Sklepa Sveta 2007/533/PNZ ter o razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1077/2011, ki se uporablja od 11. decembra 2018.
  • Uredba (EU) 2018/1862 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. novembra 2018 o vzpostavitvi, delovanju in uporabi schengenskega informacijskega sistema (SIS) na področju policijskega sodelovanja in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, o spremembi in razveljavitvi Sklepa Sveta 2007/533/PNZ ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1986/2006 Evropskega parlamenta in Sveta in Sklepa Komisije 2010/261/EU, ki je začela veljati najkasneje 28. decembra 2021.
  • Uredba (EU) 2019/818 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2019 o vzpostavitvi okvira za interoperabilnost informacijskih sistemov EU na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja, azila ter migracij in spremembi uredb (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 ter (EU) 2019/816.
  • Direktiva (EU) 2019/1153 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o določitvi pravil za lažjo uporabo finančnih in drugih informacij za namene preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja ali pregona nekaterih kaznivih dejanj ter o razveljavitvi Sklepa Sveta 2000/642/PNZ. Države članice so jo morale prenesti v nacionalno zakonodajo do 1. avgusta 2021.
  • Uredba (EU) 2021/784 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2021 o obravnavanju razširjanja terorističnih spletnih vsebin, ki se uporablja od 7. junija 2022.
  • Uredba (EU) 2022/991 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2022 o spremembi Uredbe (EU) 2016/794 v zvezi s sodelovanjem Europola z zasebnimi strankami, obdelavo osebnih podatkov s strani Europola pri podpiranju preiskav kaznivih dejanj in vlogo Europola pri raziskavah in inovacijah, ki se uporablja od 28. junija 2022.
  • Direktiva (EU) 2022/2555 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o ukrepih za visoko skupno raven kibernetske varnosti v Uniji, spremembi Uredbe (EU) št. 910/2014 in Direktive (EU) 2018/1972 ter razveljavitvi Direktive (EU) 2016/1148 (Direktiva NIS 2). Države članice jo morajo prenesti v nacionalno zakonodajo do 18. oktobra 2024.
  • Direktiva (EU) 2022/2557 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o odpornosti kritičnih subjektov in razveljavitvi Direktive Sveta 2008/114/ES. Države članice jo morajo prenesti v nacionalno zakonodajo do 18. oktobra 2024.
  • Direktiva (EU) 2023/977 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. maja 2023 o izmenjavi informacij med organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj držav članic ter razveljavitvi Okvirnega sklepa Sveta 2006/960/PNZ Države članice jo morajo prenesti v nacionalno zakonodajo do 12. decembra 2024.
  • Uredba (EU) 2023/2131 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. oktobra 2023 o spremembi Uredbe (EU) 2018/1727 Evropskega parlamenta in Sveta ter Sklepa Sveta 2005/671/PNZ v zvezi z digitalno izmenjavo informacij v primerih terorizma, ki se uporablja od 31. oktobra 2023.

D. Agencije za policijsko sodelovanje in drugi z njimi povezani organi

1. Agencija Evropske unije za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (Europol)

Europol je agencija, katere glavni cilj je povečati varnost v Evropi. Države članice podpira v boju proti terorizmu, kibernetski kriminaliteti ter drugim hujšim in organiziranim oblikam kriminala. Sodeluje tudi s številnimi partnerskimi državami, ki niso članice EU, in mednarodnimi organizacijami. Deluje kot podporni center za operacije preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj ter kot središče za informacije o kriminalnih dejavnostih.

Razširjene kriminalne in teroristične mreže so za notranjo varnost EU precejšnja grožnja. Varnost je najbolj ogrožena zaradi terorizma, mednarodne trgovine s prepovedanimi drogami, pranja denarja, organiziranih goljufij, ponarejanja evra in trgovine z ljudmi.

Europol je vzpostavil več specializiranih enot, ki se lahko odzovejo na te grožnje:

  • Evropski center za boj proti kibernetski kriminaliteti krepi odziv organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj na kibernetsko kriminaliteto v EU in s tem pomaga zaščititi prebivalce Evrope, podjetja in vlade pred spletnim kriminalom.
  • Evropski center za boj proti tihotapljenju migrantov pri Europolu podpira države članice pri odkrivanju in onesposabljanju celovitih in kompleksnih kriminalnih mrež, ki so vpletene v tihotapljenje migrantov.
  • Evropski center za boj proti terorizmu je operativno središče in platforma za strokovno znanje, ki odraža vse večjo potrebo EU po močnejšem odzivu na terorizem.
  • Evropski center za hude oblike organiziranega kriminala zagotavlja operativno podporo preiskavam držav članic v prednostnih primerih, povezanih s hudimi kaznivimi dejanji in organiziranim kriminalom.
  • Usklajena koalicija za kriminaliteto, povezano s kršitvijo pravic intelektualne lastnine, nudi operativno in tehnično podporo organom preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj ter drugim partnerjem.
  • Center za finančni in gospodarski kriminal je operativna platforma za podporo državam članicam pri tekočih primerih, ki se nanašajo na finančni in gospodarski kriminal.
  • FIU.net je decentralizirana in kompleksna računalniška mreža, ki podpira finančno obveščevalne enote v EU v boju proti pranju denarja in financiranju terorizma.
  • Enota EU za prijavljanje internetnih vsebin odkriva in preiskuje zlonamerne vsebine v spletu in družbenih omrežjih.

Europol je bil ustanovljen na podlagi uredbe o Europolu. Njegov sedež je v Den Haagu na Nizozemskem. Europol pripravlja več poročil, kot so poročilo o stanju in trendih na področju terorizma v EU (TE-SAT), ocena ogroženosti zaradi hudih kaznivih dejanj in organiziranega kriminala (SOCTA), ocena ogroženosti zaradi internetnega organiziranega kriminala (IOCTA) in letni pregled. Europol je zadnjo oceno SOCTA objavil aprila 2021, najnovejše poročilo TE-SAT junija 2023, najnovejšo oceno IOCTA pa julija 2023.

Na podlagi uredbe o Europolu je bila za večjo odgovornost agencije ustanovljena skupina za skupni parlamentarni nadzor nad Europolom. Člen 88 PDEU določa, da Evropski parlament skupaj z nacionalnimi parlamenti izvaja nadzor nad dejavnostmi Europola. Specializirana skupina za skupni parlamentarni nadzor Europola v skladu s členom 51 uredbe o Europolu „politično spremlja dejavnosti Europola pri izpolnjevanju njegovih nalog, tudi v zvezi z učinkom teh dejavnosti na temeljne pravice in svoboščine fizičnih oseb“. 13. seja skupine za skupni parlamentarni nadzor je potekala 20. in 21. septembra 2023 v Bruslju.

Maja 2022 sta Parlament in Svet sprejela novo uredbo o spremembi Europolovega mandata. Spremenjena uredba o Europolu je začela veljati 28. junija 2022, zajema pa izboljšanje na področju raziskav in inovacij, obdelave velikih podatkovnih naborov, sodelovanja z zasebnimi strankami in državami nečlanicami EU in sodelovanja z Evropskim javnim tožilstvom ter določa, kako v Schengenski informacijski sistem vnesti nova opozorila na podlagi informacij iz držav nečlanic EU, saj lahko Europol zdaj državam članicam predlaga, naj vnesejo nova opozorila. Izvršni direktor Europola zdaj lahko predlaga začetek nacionalne preiskave kaznivih dejanj, ki vplivajo na skupni interes v okviru politike Evropske unije.

2. Agencija Evropske unije za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (CEPOL)

CEPOL je agencija, ki se ukvarja z razvojem, izvajanjem in usklajevanjem usposabljanja za uradnike organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Prispeva k večji varnosti v Evropi, tako da lajša sodelovanje in izmenjavo znanja med uradniki organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj v državah članicah in deloma v tretjih državah, in sicer pri vprašanjih, ki izhajajo iz prednostnih nalog Unije na področju varnosti, zlasti iz cikla politike EU proti hudim kaznivim dejanjem in organiziranemu kriminalu. Agencija za usposabljanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj je bila ustanovljena z uredbo o Cepolu. Sedež ima v Budimpešti na Madžarskem.

3. Stalni odbor za operativno sodelovanje na področju notranje varnosti (COSI)

V skladu s členom 71 PDEU se „v okviru Sveta ustanovi stalni odbor, da znotraj Unije zagotovi pospeševanje in krepitev operativnega sodelovanja na področju notranje varnosti. Brez poseganja v člen 240 olajša usklajevanje ukrepov pristojnih organov držav članic. Pri delu tega odbora lahko sodelujejo predstavniki zadevnih organov, uradov in agencij Unije. Evropski parlament in nacionalni parlamenti so obveščeni o tem delu.“ Odbor COSI je bil ustanovljen s Sklepom Sveta z dne 25. februarja 2010 o ustanovitvi Stalnega odbora za operativno sodelovanje na področju notranje varnosti (2010/131/EU).

4. Obveščevalni in situacijski center EU

Obveščevalni in situacijski center EU (EU INTCEN) strogo gledano ni organ policijskega sodelovanja, saj gre za organ Evropske službe za zunanje delovanje, ki se ukvarja zgolj s strateškimi analizami. Vseeno pa prispeva k policijskemu sodelovanju s pripravljanjem ocen o ogroženosti, ki temeljijo na informacijah obveščevalnih služb, vojske, diplomatskih predstavnikov in policije. Koristno lahko prispeva tudi z operativnega vidika, na primer z zagotavljanjem informacij o končnih ciljih, motivih in premikih teroristov po vsej EU.

Vloga Evropskega Parlamenta

Parlament je imel ključno vlogo pri oblikovanju zakonodaje Unije na področju policijskega sodelovanja, saj je poskrbel, da je varnost prebivalcev Unije postala politična prednostna naloga. Poleg tega v okviru rednega zakonodajnega postopka pripravlja izboljšanje policijskega sodelovanja, pri čemer je enakopraven Svetu.

Glavno orodje za policijsko sodelovanje je Europol, ki je osrednji steber širše evropske infrastrukture na področju notranje varnosti. Med reformo Europola je Parlament dejavno zagovarjal okrepljen parlamentarni nadzor in izboljšanje predpisov o varstvu podatkov. Parlament je sodeloval pri širitvi mandata Europola (po rednem zakonodajnem postopku) po predlogu Komisije, sprejetem 9. decembra 2020. Novi mandat Europolu omogoča obdelavo velikih naborov podatkov in razvoj novih tehnologij, ki bodo ustrezale potrebam preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Prav tako širi okvir Europola za varstvo podatkov in parlamentarni nadzor. Revidirana direktiva Europola je začela veljati junija 2022.

Parlament je med različnimi razpravami o boju proti terorizmu in svobodi izražanja obsodil teroristične napade v Evropi in po svetu ter pozval k enotnosti in odločnemu odzivu. Pozval je tudi k dodatnim prizadevanjem za spodbujanje temeljnih svoboščin in vključenosti ter opozoril, da je treba nujno ukrepati proti spletnim vidikom radikalizacije in sovražnega govora.

Parlament je 17. decembra 2020 sprejel resolucijo o strategiji Evropske unije za varnostno unijo za obdobje 2020–2025, ki jo je Komisija predlagala 24. julija 2020. V strategiji je predlagano, naj se v naslednjih petih letih razvijejo orodja in ukrepi za varnost našega fizičnega in digitalnega okolja, med drugim v boju proti terorizmu in organiziranemu kriminalu, pri preprečevanju in odkrivanju hibridnih groženj, povečanju odpornosti naše ključne infrastrukture, večji kibernetski varnosti ter spodbujanju raziskav in inovacij.

Parlament je 6. oktobra 2021 sprejel resolucijo o umetni inteligenci v kazenskem pravu in njeni uporabi v policiji in pravosodnih organih na področju kazenskih zadev. Poslanci so opozorili na tveganje algoritemske pristranskosti pri aplikacijah umetne inteligence in poudarili, da je za preprečevanje diskriminacije potreben človeški nadzor. Pozvali so tudi k moratoriju na uvedbo sistemov za prepoznavanje obrazov za namene preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj.

Parlament pregleduje upoštevne zakonodajne predloge in sodeluje pri ocenjevanju in nadzoru:

Da bi s sodobnim pravilnikom zagotovili boljše sodelovanje pri preprečevanju, odkrivanju in preiskovanju kaznivih dejanj po vsej EU, je Komisija 8. decembra 2021 predlagalakodeks EU o policijskem sodelovanju, ki bo združil sedanji skupek različnih orodij EU in večstranskih sporazumov o sodelovanju. Predlagani ukrepi vključujejo priporočilo o operativnem sodelovanju policije, nova pravila o izmenjavi informacij med organi kazenskega pregona v državah članicah in revidirana pravila o avtomatizirani izmenjavi podatkov za policijsko sodelovanje v okviru Prümske pogodbe. Parlament sodeluje pri odobritvi predlaganih ukrepov.

Trenutno pripravlja poročila in resolucije o naslednjih vprašanjih: preprečevanje trgovine z ljudmi in boj proti njej ter varstvo njenih žrtev; preprečevanje nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter boj proti njima; spletno nasilje; spolna zloraba otrok na spletu; kibernetska kriminaliteta in kibernetska varnost; pranje denarja in financiranje terorizma; evropski nalog za predložitev in evropski nalog za zavarovanje elektronskih dokazov v kazenskih zadevah; reforma ureditve zasebnosti na spletu in zaupnost elektronskih komunikacij; revizija zakonika o schengenskih mejah; digitalizacija postopkov za izdajo vizumov; pogajanje z Interpolom; sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj; avtomatizirana izmenjava podatkov za policijsko sodelovanje (Prüm II); zbiranje in analiza ustreznih informacij; akt o umetni inteligenci; terorizem in nasilna radikalizacija; vsiljiva vohunska programska oprema; ter izmenjava informacij in pretoka podatkov z Združenimi državami.

Policijsko sodelovanje in notranje varnostne politike so še v fazi razvoja, pozornost pa se namenja predvsem učinkovitejšemu boju proti grožnjam in kaznivim dejanjem v vsej Uniji, pri čemer Parlament dosledno upošteva pravila o temeljnih pravicah in varstvu podatkov. Čeprav so bila pravila, ki veljajo za agencije EU za policijsko sodelovanje, povsem prenovljena, bodo potrebna usklajena prizadevanja za nadgradnjo ukrepov policijskega sodelovanja, zlasti za izmenjavo podatkov in dokazov med organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj držav članic ter med temi organi in agencijami EU. Parlament je države članice pozval, naj izboljšajo potrebno tehnično standardizacijo glede kakovosti podatkov in vzpostavijo pravni okvir za prihodnji pristop k „privzeti izmenjavi informacij“. EU bo morala v zvezi s tem previdno obravnavati izzive, povezane z novimi tehnologijami, umetno inteligenco, šifriranjem in interoperabilnostjo informacijskih sistemov za meje, varnost in migracije.

Ker se število nalog povečuje, pričakovanja pa rastejo, bo treba zagotoviti ustrezne finančne in človeške vire za agencije EU.

Parlament je zdaj polnopravni institucionalni akter na področju notranjih varnostnih politik in bi moral imeti večjo vlogo pri ocenjevanju in opredelitvi politik za policijsko sodelovanje.

 

Alessandro Davoli