Свободно движение на работници  

Една от четирите свободи, с които се ползват гражданите на ЕС, е свободното движение на работници. Тя включва правото на работниците на движение и пребиваване, правото на влизане и пребиваване за членовете на техните семейства и правото на работа в друга държава членка и на равно третиране с гражданите на съответната държава членка. В някои държави се прилагат ограничения по отношение на гражданите на нови държави членки. Правилата относно достъпа до социални обезщетения понастоящем се определят главно от съдебната практика на Съда на Европейския съюз.

Правно основание  

Член 3, параграф 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС); Член 4, параграф 2, буква а) и членове 20, 26 и 45—48 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

Директива 2004/38/EО относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки; Регламент (ЕС) № 492/2011 относно свободното движение на работници в Съюза; Регламент (ЕО) № 883/2004 за координация на системите за социално осигуряване и Регламент (ЕО) № 987/2009 за неговото прилагане.

Съдебна практика на Съда на Европейския съюз

Цели  

Свободата на движение на работници е един от основополагащите принципи на ЕС. Тя е заложена в член 45 от ДФЕС и представлява основно право на работниците. Свободата на движение на работниците означава премахването на всякаква дискриминация въз основа на национална принадлежност между работниците от държавите членки по отношение на трудовата заетост, възнаграждението и другите условия на труд и назначаване.

Постижения  

Според данни на Евростат в края на 2014 r. 3 % от гражданите на ЕС (15,3 милиона души) са пребивавали в държава членка, различна от държавата, чиито граждани са те. Според проучване на Евробарометър от 2010 r. 10 % от запитаните лица в ЕС са отговорили, че са живели и работили в друга държава в миналото, докато 17 % възнамеряват да се възползват от свободното движение в бъдеще.

A. Действащ общ режим на свободата на движение

Всеки гражданин на държава членка има право да търси работа в друга държава членка в съответствие с приложимите към местните работници разпоредби. Въпросният гражданин има право да получава от националната служба по заетостта същото съдействие, каквото получават гражданите на приемащата държава членка, без да бъде дискриминиран въз основа на своята национална принадлежност, като също така има правото да остане в приемащата държава членка за достатъчно дълъг период, който да му позволи да потърси работа, да кандидатства за постъпване на работа и да бъде назначен на работно място. Това право се прилага еднакво за всички работници от други държави членки, независимо дали работят на постоянен договор, дали са наети като сезонни и трансгранични работници или предоставят услуги. Срещу работниците не може да се прилага дискриминация, например във връзка с езиковите изисквания, които от своя страна не могат да надхвърлят това, което е разумно и необходимо за въпросната длъжност.

Тези правила не се прилагат за командированите работници, които не се ползват от правото си на свободно движение: вместо това, става въпрос за работодатели, които се възползват от свободата да предоставят услугите си в чужбина, за да изпращат работници на временна основа. Командированите работници са защитени само от Директивата за командироването на работници (Директива 96/71/ЕО), понастоящем подложена на преразглеждане, която предвижда определени минимални условия по отношение на трудовата заетост в приемащата държава, и от свързаната с нея директива за осигуряване на изпълнението (Директива 2014/67/ЕС), за да се избегне подбиването на цените на местни доставчици на услуги (2.1.13).

1. Право на движение и пребиваване на работниците

Директива 2004/38/EО въвежда гражданството на ЕС като основно правно положение за гражданите на държавите членки, когато упражняват правото си да се движат и да пребивават свободно на територията на ЕС. През първите три месеца всеки гражданин на ЕС има правото да пребивава на територията на друга държава от ЕС без никакви условия или формалности, различни от това да притежава валидна лична карта или паспорт. По отношение на по-дълги периоди приемащата държава членка може да изиска от гражданина да регистрира присъствието си в страната в рамките на разумен и недискриминационен срок.

Правото на пребиваване на работниците мигранти за период, по-дълъг от три месеца, продължава да зависи от определени условия, които варират в зависимост от статута на гражданите: за гражданите на ЕС, които не са работници или самостоятелно заети лица, правото им на пребиваване зависи от притежаването на финансови средства, достатъчни, за да не се превърнат те в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, и от притежаването на здравна осигуровка. Гражданите на ЕС придобиват право на постоянно пребиваване в приемащата държава членка след петгодишен период на законно пребиваване без прекъсване.

Директива 2004/38/EО измени Регламент 1612/68/ЕИО по отношение на събирането на семейството и разшири определението за „член на семейството“ (което преди се ограничаваше до съпруг/съпруга, преки наследници на възраст под 21 години или деца на издръжка, както и преки роднини по възходяща линия на издръжка), като включи регистрирани партньори, живеещи на семейни начала, ако законодателството на приемащата държава членка третира регистрираното партньорство като равносилно на брак. Независимо от своето гражданство тези членове на семейството имат право на пребиваване в същата държава като работника.

2. Заетост

Що се отнася до условията на труд и условията на наемане на работа на територията на приемащата държава членка, работниците, които са граждани на друга държава членка, не могат да бъдат третирани различно от гражданите на приемащата държава поради своята национална принадлежност. Гражданите на една държава членка, работещи в друга държава членка, имат същите социални придобивки, данъчни отстъпки и достъп до жилищно настаняване като местните работници, както и право на равно третиране при упражняването на своите профсъюзни права.

Правото на оставане в приемащата страна след спиране на работа вече се урежда в Директива 2004/38/ЕО. Лицата, които търсят работа, имат право да пребивават за срок над шест месеца (Съд на ЕС, Дело C-292/89, Antonissen), без да е необходимо да отговарят на каквито и да било условия, ако продължават да търсят работа в приемащата държава членка и имат „реален шанс“ да намерят такава; през това време те не могат да бъдат експулсирани. След като придобият право на постоянно пребиваване в приемащата държава членка, гражданите на ЕС вече не подлежат на каквито и да било условия (например за достатъчни финансови средства) и могат, ако е необходимо, да разчитат на социалното подпомагане в приемащата държава членка по същия начин, както нейните граждани.

След като беше въведено гражданството на ЕС, Съдът на ЕС разшири достъпа до социални обезщетения за гражданите на ЕС, които пребивават в друга държава членка (дела C-184/99 Grzelczyk, C-224/98 D’Hoop). Статутът на лицата, търсещи работа за първи път, понастоящем е предмет на оживени дискусии, тъй като те нямат статут на работници, който да бъде запазен. По дела C-138/02 Collins и C-22/08 Vatsouras Съдът реши, че гражданите на ЕС имат право на равнопоставен достъп до финансови обезщетения, предназначени да улеснят достъпа до пазара на труда за търсещите работа; следователно тези обезщетения не може да се считат за „социално подпомагане“, достъпът до което се изключва от Директива 2004/38/ЕО. Въпреки това, държавите членки могат да изискат да съществува действителна връзка между лицето, търсещо работа, и пазара на труда на въпросната държава членка. Съдът на ЕС поясни допълнително положението на вече наемани работници в своето решение по делото Alimanovic (дело C-67/14). Засегнатите лица са работили и съответно са запазили статута си на работници за още шест месеца, след като са останали безработни (член 7, параграф 3, буква в) от Директивата). Въпреки това, Съдът на ЕС постанови, че след изтичането на този период гражданите на ЕС могат да претендират за равно третиране с гражданите на съответната държава и по този начин да придобият достъп до социално подпомагане единствено ако пребиваването им в съответната държава членка отговаря на условията на директивата. Въпреки че член 14, параграф 4, буква б) от Директивата забранява експулсирането на безработни граждани на ЕС, в случай че те продължават да търсят работа, член 24, параграф 2 изрично допуска дадена държава членка да отказва да предоставя социална помощ на граждани на ЕС, чието право на пребиваване се основава единствено на посочената разпоредба за неекспулсиране. Съдът освен това постанови, че не е необходима индивидуална оценка, когато става въпрос за достъп до социални помощи.

Обратно, правото на претендиране за обезщетения от страна на икономически неактивни граждани на Съюза може да се постави в зависимост от тяхното законно пребиваване, което само по себе си предполага достатъчно финансови средства. Неотдавна Съдът на ЕС отхвърли правото на обезщетения на неактивни граждани на ЕС, които са влезли в приемащата държава членка единствено с цел предявяване на иск за обезщетения (Дело C-333/13 Dano): той заяви, че правото на равно третиране, което да включва достъп до помощи, предполага законно пребиваване съгласно Директива 2004/38/ЕО, които ищецът не е имал поради липса на достатъчно финансови средства. Съдът на ЕС потвърди прецедентите в съдебната практика през 2016 r. (Дело C-308/14, Комисия/Обединено кралство), като постанови, че няма пречка за това предоставянето на социални обезщетения на икономически неактивни граждани на Съюза да се поставя в зависимост от материалноправното условие те да отговарят на необходимите изисквания, за да разполагат с право на законно пребиваване в приемащата държава членка.

По този начин Съдът на ЕС изглежда дава възможност на държавите членки да откажат предоставяне на равен достъп до социални обезщетения, без да е необходимо да се прекратява правото на пребиваване на неактивен гражданин. Този нов подход може да застраши социалното сближаване в приемащите държави членки, тъй като създава подкласа от граждани на ЕС, които не могат да бъдат експулсирани, но трябва да се справят без социалното подпомагане, получавано от гражданите на съответната държава членка, които са в същото положение. С оглед на това, че правото се тълкува от Съда по такъв начин, Комисията в предложението си за изменение на правилата за координация на социалната сигурност предлага да се изяснят правата на неактивните граждани на ЕС, които се местят в чужбина (2.3.4).

Накрая, член 35 от директивата изрично предоставя на държавите членки правомощието в случай на злоупотреба или измама да оттеглят всяко право, предоставено по директивата.

B. Ограничения на свободата на движение

Договорът позволява на държава членка да откаже на гражданин на ЕС правото на влизане или пребиваване поради съображения, свързани с обществената политика, обществената сигурност или общественото здраве. Тези мерки трябва да се основават на личното поведение на въпросното лице, което трябва да представлява достатъчно сериозна и непосредствена заплаха за основните интереси на държавата. В това отношение Директива 2004/38/EО предвижда редица процедурни гаранции.

В съответствие с член 45, параграф 4 от ДФЕС свободното движение на работници не важи за заетите в публичния сектор, въпреки че тази дерогация бе изтълкувана в много тесен смисъл от Съда на ЕС, съгласно който само длъжностите, които предполагат упражняването на публична власт и отговорност за гарантиране на общия интерес на съответната държава (например вътрешната или външната сигурност), могат да бъдат с ограничен достъп само за собствените граждани.

По време на преходен период след присъединяването на нови държави членки могат да бъдат прилагани определени условия, които ограничават свободното движение на работници от, до и между тези държави членки. Тези ограничения не засягат пътуванията в чужбина или дейността като самостоятелно заето лице и могат да се различават в различните държави членки. Понастоящем съществуват преходни периоди за хърватските граждани, които трябва да бъдат отменени до юли 2020 r. най-късно.

C. Мерки за насърчаване на свободата на движение

Основният принцип е, че всеки гражданин на ЕС следва да може свободно да упражнява професията си в която и да било държава членка. Но практическото прилагане на този принцип често се затруднява от националните изисквания за достъп до някои професии в приемащата страна. Системата за признаване на професионалните квалификации беше реформирана, за да се спомогне за постигането на по-голяма гъвкавост на пазарите на труда и да се поощри по-автоматичното признаване на квалификациите. Директива 2005/36/ЕО (обновена с Директива 2013/55/ЕС) относно признаването на професионалните квалификации консолидира и актуализира 15-те съществуващи директиви, които обхващат почти всички правила в областта на признаването (2.1.6) и предвижда новаторски елементи, например европейската професионална карта и взаимната оценка на регулираните професии.

EURES (Европейските служби по заетостта) е мрежа за сътрудничество, в която участват Комисията, публичните служби по заетостта на държавите — членки на ЕС и ЕИП, и други партньорски организации, както и Швейцария (вж. 2.3.3). Чрез Регламент (ЕС) 2016/589 (който заменя предишния Регламент (ЕС) № 492/2011), EURES от 2016 r. допълнително подобри инструментите за самообслужване на своята цифрова платформа, така че да стане истински общоевропейски портал за мобилност, като въведе автоматизирано свързване на уменията на търсещите работа и свободните работни места. Сега държавите членки следва да предоставят на портала EURES всички свободни работни места и кандидатури за работа, публикувани на национално равнище, а порталът да дава обща информация за условията на живот и труд в държавата на приемане, включително за езикови курсове, и да предлага по-персонализирани консултации във връзка с кариерата и назначаването на работа. Порталът също така ще привлича по-добре социалните партньори в мрежата и ще предоставя по-добра подкрепа за трансгранични партньорства.

ЕС положи много усилия за създаването на среда, допринасяща за мобилността на работниците. Сред тях са:

  • Европейската здравноосигурителна карта и директива за трансграничното здравно обслужване;
  • координацията на схемите за социално осигуряване благодарение на Регламент (ЕО) № 883/2004 и Регламент (EО) № 987/2009 за неговото прилагане, в момента подложен на преразглеждане (2.3.4);
  • приемането през април 2014 r. на Директива 2014/50/ЕС относно минималните изисквания за повишаване на мобилността на работниците между държавите членки чрез подобряване на придобиването и запазването на допълнителни пенсионни права;
  • приемането през април 2014 r. на Директива 2014/54/ЕС относно мерки за улесняване на упражняването на правата, предоставени на работниците в контекста на свободното движение на работници, което изрично предвижда нови средства за правна защита за работниците, подложени на дискриминация.

През март 2018 r. Европейската комисия публикува своето предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Европейски орган по труда. Тази нова децентрализирана агенция на ЕС ще „помага на отделните хора, предприятията и националните администрации да се възползват максимално от възможностите, предлагани от свободното движение“, по думите на Мариан Тейсен — член на Комисията, отговарящ за заетостта, социалните въпроси, уменията и трудовата мобилност. Органът по труда ще интегрира или поеме различните вече съществуващи европейски инициативи, които са от значение за трудовата мобилност. Неговата основна цел е да гарантира по-добро прилагане на правото на ЕС и да осигури подкрепа за мобилни работници и работодатели, като по този начин допринася за справедлива трудова мобилност като част от социалния стълб. Органът по труда ще дава информация, ще подкрепя сътрудничеството между националните органи при трансгранични ситуации и ще осигурява медиацията в случаи на трансгранични спорове.

За да укрепи трудовата мобилност, Комисията работи по предложение за създаване на европейски номер за социално осигуряване през пролетта на 2018 r. Той ще има за цел да опрости взаимодействието на мобилните граждани с публичните органи и да улесни административното сътрудничество през националните граници.

Роля на Европейския парламент  

Европейският парламент смята, че всички теми, свързани със заетостта, са сред главните приоритети на ЕС, и винаги е изтъквал, че ЕС и неговите държави членки следва да координират усилията си в това отношение и да насърчават свободното движение на работници като една от целите на завършения вътрешен пазар. Европейският парламент изпълнява динамична роля в изграждането и усъвършенстването на вътрешния пазар и винаги енергично е подкрепял усилията на Комисията в тази област.

В своята резолюция от 16 януари 2014 r. относно зачитането на основното право на свобода на движение в ЕС Парламентът припомни, че правото на свободно движение за целите на трудовата заетост не може да бъде свързвано със злоупотреби със системите за социална сигурност (вж. също Съд на ЕС, Решение по дело C-413/01, Ninni-Orasche), и призова държавите членки да се въздържат от всякакви действия, които биха могли да засегнат правото на свободно движение.

Що се отнася до координацията на социалната сигурност, в своята резолюция от януари 2014 r. относно социална закрила за всички Парламентът призовава Комисията да преразгледа законодателството и да наблюдава прилагането и координацията на системите за социална сигурност, за да се гарантира правото на работниците — мигранти в рамките на ЕС, на обезщетения.

 

Susanne Kraatz