Пряко данъчно облагане: облагане на доходите на физическите лица и дружествата
Сферата на прякото данъчно облагане не се регулира пряко от европейските правни норми. Въпреки това няколко директиви и практиката на Съда на Европейския съюз установяват хармонизирани стандарти за данъчното облагане на доходите на дружествата и на физическите лица. Предприети са също така мерки за предотвратяване на отклонението от данъчно облагане и на двойното данъчно облагане.
Правно основание
В Договора за ЕС не се предвиждат изрично законодателни правомощия в областта на прякото данъчно облагане. Законодателството за данъчното облагане на дружествата обикновено се основава на член 115 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), в който се предвижда приемането на директиви относно сближаването на онези разпоредби, предвидени в законови, подзаконови или административни разпоредби на държавите членки, които пряко засягат вътрешния пазар; за тях е необходимо единодушие и прилагане на процедурата на консултация.
Член 65 от ДФЕС (свободно движение на капитали) позволява на държавите членки да провеждат разграничение между данъкоплатци, които не са в еднакво положение, що се отнася до тяхното място на пребиваване или място на инвестиране на капитала. През 1995 г. обаче Съдът на ЕС постановява (по Дело C-279/93), че член 45 от ДФЕС се прилага пряко в областта на данъчното облагане и социалната сигурност: съгласно този член свободата на движение на работниците „налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд“. Членове 110—113 от ДФЕС изискват държавите членки да започнат преговори помежду си за премахване на двойното данъчно облагане в рамките на ЕС. Член 55 от ДФЕС забранява дискриминацията между гражданите на държавите членки при участие в капитала на дружествата. Повечето разпоредби в областта на прякото данъчно облагане обаче са извън областта на правото на ЕС. Облагането на трансграничните потоци на доходи е обхванато от широка мрежа от двустранни данъчни спогодби, която включва както държави членки, така и трети държави.
Цели
Две конкретни цели са предотвратяването на отклонението от данъчно облагане и премахването на двойното данъчно облагане. Най-общо казано, известно хармонизиране на данъчното облагане на дружествата е оправдано с цел да се избегне нарушаване на конкуренцията (особено във връзка с инвестиционни решения), както и за предотвратяване на „данъчната конкуренция“ и ограничаване на възможностите за манипулативно счетоводство.
Постижения
A. Данъчно облагане на дружествата
Предложения за хармонизиране на корпоративния данък се обсъждат от няколко десетилетия (1962 г.: Докладът Ноймарк; 1970 г.: Докладът Ван ден Темпел; 1975 г.: предложение за директива за хармонизиране на данъчните ставки между 45 % и 55 %). През 1980 г. Комисията заявява в свое съобщение, че опитът за хармонизиране вероятно е обречен на провал (СОМ(80)0139) и се съсредоточава върху мерки за завършването на вътрешния пазар: в съобщението на Комисията „Насоки за корпоративния данък“ от 1990 г. (SEC(90)0601) се приемат три предложения, а именно Директивата за сливанията (90/434/ЕИО — понастоящем Директива 2009/133/EО), Директивата за дружествата майки и дъщерните дружества (90/435/ЕИО — понастоящем Директива 2011/96/EС) и Арбитражната конвенция (90/436/ЕИО). Един от примерите за трудния и често продължителен характер на преговорите с държавите членки е съдбата на предложението от 1991 г. за директива за обща система на данъчно облагане на плащания на лихви и лицензионни възнаграждения между свързани дружества от различни държави членки: въпреки преработването му и независимо от положителното становище на Парламента, Комисията оттегли предложението си поради невъзможността да се постигне съгласие в Съвета. През 1998 г. беше представена нова версия на текста като част от „пакета Монти“, която впоследствие беше приета под формата на Директива 2003/49/ЕО.
През 1996 г. Комисията предлага нов подход към данъчното облагане. В областта на корпоративния данък основният резултат е Кодексът за поведение при данъчното облагане на предприятията, приет като резолюция на Съвета през 1998 г. Съветът създава и група по Кодекса за поведение (известна като „група Примароло“) за разглеждане на случаите на нелоялно данъчно облагане на предприятия. През 2001 г. Комисията изготвя „аналитично проучване на данъчното облагане на дружествата в Европейската общност“ (SEC(2001)1681). В придружаващото го съобщение на Комисията (COM(2001)0582) се посочва, че основният проблем, с който дружествата се сблъскват, е адаптирането към различните национални норми и правила, с които те трябва да се съобразяват на вътрешния пазар. През 2004 г. се създава работна група, като резултатите от нейната работа са включени в предложение на Комисията. С предложената „обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък“ се предвижда дружествата да разполагат със система с централизиран достъп, в която да могат да подават заявления за възстановяване на платен данък. Предлага се също така те да могат да консолидират всичките си печалби и загуби в ЕС. Държавите членки запазват изцяло отговорността да определят самостоятелно ставките на корпоративните си данъци. През април 2012 г. Европейският парламент приема законодателна резолюция относно това предложение. За да даде нов тласък на преговорите в Съвета, Комисията представя през юни 2015 г. стратегия за възобновяване на предложението за обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък през 2016 г. Комисията избира двуетапен процес, при който елементите на общата основа се отделят от елементите на консолидацията, с две взаимосвързани законодателни предложения: относно обща основа за облагане с корпоративен данък (ОООКД) и относно обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (ОКООКД). Въпреки че съгласно предложението въвеждането на ОКООКД е задължително, Комисията предвижда това да става постепенно. Това преработено предложение, съобразено с работата, извършена от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), би могло да допринесе и за предотвратяване на избягването на данъци, премахвайки нормативните разминавания между националните системи и по този начин слагайки край на обичайните практики за избягване на данъци.
През септември 2023 г. Комисията прие предложение, озаглавено „Бизнесът в Европа: Рамка за подоходно данъчно облагане (или BEFIT)“. Рамката ще осигури единен правилник за корпоративното данъчно облагане за ЕС въз основа на разпределение и обща данъчна основа. Предложението ще замени внесеното предложение за ОКООКД. То ще намали разходите за привеждане в съответствие за предприятията, които извършват дейност в повече от една държава членка, и ще улесни националните данъчни органи при определянето на дължимите данъци. След като бъде прието от Съвета, предложението следва да влезе в сила на 1 юли 2028 г. Също през септември 2023 г. Комисията публикува две други предложения за директиви на Съвета: една за трансферното ценообразуване и една за създаване на система за данъчно облагане по главно управление за малките и средните предприятия. След като бъдат приети от Съвета, тези две предложения следва да влязат в сила през януари 2026 г.
B. Справедливо данъчно облагане, данъчна прозрачност и борба с избягването на данъци и вредната данъчна конкуренция
По време на финансовата криза от 2008 г. ограничаването на избягването на данъци и справедливото данъчно облагане на дружествата отново излизат на преден план. Счита се, че един от начините за постигането на тези цели е по-голямата прозрачност, което намира израз в Пакета за данъчна прозрачност от март 2015 г., който включва Директивата на Съвета за автоматичен обмен на информация в областта на данъчното облагане между държавите членки (Директива (ЕС) 2015/2376) и съобщението относно данъчната прозрачност за борба с отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци. През 2015 г. Комисията приема план за действие за справедлива и ефикасна система за корпоративно данъчно облагане в Европейския съюз, който предвижда реформа на рамката за данъчно облагане на корпоративните печалби в ЕС с цел борба с данъчните злоупотреби, гарантиране на устойчиви данъчни постъпления и подкрепа за подобряването на стопанската среда на вътрешния пазар. През януари 2016 г. Комисията предлага пакет от мерки за борба с избягването на данъци, включващ предложение за директива на Съвета за определяне на правила срещу практиките за избягване на данъци, които пряко засягат функционирането на вътрешния пазар (приета през юли 2016 г.). През април 2016 г. Комисията предлага изменение на Директива 2013/34/ЕС по отношение на оповестяването на информация за корпоративния данък от страна на някои предприятия и клонове. Предложението предвижда от многонационалните предприятия да се изисква да оповестяват публично определени части от информацията, представяна на данъчните органи. През юни 2017 г. Комисията предлага нови правила за прозрачност по отношение на посредниците (консултантски фирми, банки, адвокати, данъчни консултанти и др.), които изготвят или продават потенциално вредни данъчни схеми, в отговор на искане за законодателно предложение в резолюция на Парламента (TAXE 2). Това предложение се приема от Съвета през май 2018 г. През декември 2017 г. Съветът публикува първия списък на ЕС на юрисдикциите, които не оказват съдействие. Списъкът се актуализира редовно.
Преходът към цифрова икономика доведе до все по-разпространено прекъсване на връзката между мястото на създаване на стойността и мястото на плащане на данъка. Обсъжданията относно модернизирането на международното корпоративно данъчно облагане започнаха преди десет години в Г-20 и получиха подкрепата на ОИСР. На 8 октомври 2021 г. държавите, участващи в приобщаващата рамка на ОИСР/Г-20 относно свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби, постигнаха съгласие за решение, основано на два стълба, за справяне с данъчните предизвикателства, произтичащи от цифровизацията на икономиката. С решението се предвижда най-големите и най-печелившите многонационални предприятия да бъдат облагани с минимална данъчна ставка от 15 % и да преразпределят печалбите към държави по света по следния начин:
Първият стълб е мястото на данъчно облагане, където се създава стойност и където се намират клиентите, независимо от физическото присъствие в страната. За тази цел на 22 декември 2021 г. Комисията представи предложение за „следващото поколение собствени ресурси на ЕС“, в което се предвижда собствен ресурс, равен на 15 % от дела от остатъчните печалби на включените в обхвата дружества, който да се преразпределя към държавите – членки на ЕС. В предложенията не се съдържат подробни разяснения, не на последно място защото ОИСР все още работи по практическите аспекти на прилагането на модела на стълбовете. Съвсем наскоро обаче, през октомври 2023 г., ОИСР публикува Многостранната конвенция (МК) за прилагане на сума А от първия стълб. Това отразява настоящия консенсус, постигнат между членовете на приобщаващата рамка (ПР). Първият стълб трябва да бъде подписан и ще влезе в сила едва когато най-малко 30 юрисдикции, представляващи критична маса от обхванати многонационални дружества, ратифицират МК.
Вторият стълб е въвеждането на глобален минимален данък от 15 %, като за тази цел на 22 декември 2021 г. Комисията публикува предложение за директива на Съвета за гарантиране на глобално минимално равнище на данъчно облагане на многонационалните групи в Съюза.
Членът на Комисията Паоло Джентилони коментира, че проектопредложенията са „в пълно съответствие с окончателния вариант на примерните правила на ОИСР, с които се определят подробностите за прилагането на новата рамка. Това означава никакво свръхрегулиране; никакво отклонение от международното споразумение [...]“.
ЕС прие своята директива за втория стълб в края на 2022 г. и държавите членки са задължени да приложат правилата до 31 декември 2023 г. Приемането на директивата означава, че правилата за минимално равнище на данъчно облагане са станали част от правото на ЕС.
C. Данъчно облагане на физически лица
1. Данък върху доходите
Данъчното облагане на лица, които работят или получават пенсия от една държава членка, а живеят или имат роднини, които издържат, в друга държава членка, винаги е пораждало спорове. Двойното данъчно облагане обикновено може да се избегне с двустранни споразумения, но това не решава въпроси, като прилагането на различни форми на данъчни облекчения, съществуващи в държавата по местоживеене, към доходи в държавата по месторабота. С цел гарантиране на равното третиране на местните и чуждестранните лица Комисията внесе предложение за директива относно хармонизирането на разпоредбите за данъка върху доходите с оглед на свободното движение на работниците в границите на Общността (COM(1979)0737), в която се предвижда правилото данъчното облагане да бъде в държавата по местоживеене. След като беше отхвърлено от Съвета, това предложение беше оттеглено от Комисията, която издаде само препоръка относно принципите, които следва да се прилагат към данъчното третиране на доходите на чуждестранните лица. Освен това Комисията образува производства срещу някои държави членки във връзка с дискриминация на работници и служители, които не са техни граждани. През 1993 г. Съдът на ЕС постанови (по Дело C-112/91), че при облагането с преки данъци дадена държава членка не може да третира граждани на друга държава – членка на ЕС, по-малко благоприятно от своите собствени граждани (вж. Дело C-279/93). Като цяло може да се каже, че за интеграцията в областта на прякото данъчно облагане на физически лица допринасят по-скоро решенията на Съда на ЕС, отколкото законодателните предложения. През октомври 2017 г. Съветът прие директива (Директива (ЕС) 2017/1852), която има за цел да подобри съществуващите механизми за разрешаване на спорове във връзка с двойното данъчно облагане в ЕС.
2. Данъчно облагане на трансгранично изплатени на чуждестранни лица банкови и други лихви
По принцип данъкоплатците са задължени да декларират приходите си от лихви. На практика свободното движение на капитали и банковата тайна създават възможности за отклонение от данъчно облагане. Някои държави членки налагат удържане на данък при източника на приходите от лихви. През 1989 г. Комисията внася предложение за въвеждане на обща система на удържане на данък при източника върху доходи от лихви, начисляван при ставка от 15 %. Впоследствие това предложение е оттеглено и заменено с ново предложение за осигуряване на минимално ефективно данъчно облагане на доходите от спестявания под формата на лихвени плащания (при данъчна ставка от 20 %). След продължителни преговори е постигнат компромис и се приема Директива 2003/48/ЕО относно данъчното облагане на доходи от спестявания под формата на лихвени плащания. Междувременно тя е заменена от по-широкообхватната Директива 2014/107/ЕС, която заедно с Директива 2011/16/ЕС предвижда по-широк обмен на информация между данъчните органи.
Ролята на Европейския парламент
При предложения, свързани с данъчното облагане, ролята на Парламента обикновено се свежда до процедурата на консултация. В резолюциите си Европейският парламент като цяло подкрепя всички предложения на Комисията в областта на прякото данъчно облагане както на дружествата, така и на физическите лица, като същевременно препоръчва разширяване на приложното им поле. Освен това ролята на Парламента е да насърчава Комисията да представя нови законодателни предложения за по-справедливо, по-екологосъобразно и по-ефективно данъчно облагане.
В предишните си годишни „доклади относно данъчното облагане“ (първият от които беше приет през февруари 2012 г.) Парламентът разглежда въпроси, свързани с двойното данъчно облагане и борбата с агресивната данъчна политика, и се застъпва за общ подход за ефективно справяне с данъчните измами и избягването на данъчно облагане, както и за осигуряване на подобрена рамка за правилното функциониране на единния пазар.
Като последващи действия във връзка с работата на временните специални комисии относно данъчните постановления и другите мерки, сходни по естество или въздействие, Европейският парламент прие две резолюции (TAXE и TAXE 2).
През 2016 г. след изтичането на информация относно „Досиетата от Панама“ Европейският парламент създаде анкетна комисия (комисията PANA) за разследване на предполагаеми нарушения и лошо администриране при прилагането на правото на Съюза във връзка с изпирането на пари, избягването на данъци и данъчните измами. През октомври 2017 г. комисията PANA прие своя окончателен доклад по разследването. През декември 2017 г., въз основа на извършената от анкетната комисия работа, Парламентът прие препоръка до Съвета и Комисията.
През март 2018 г. беше създадена специалната комисия относно финансовите престъпления, данъчните измами и избягването на данъци (комисията TAX 3) на Парламента с донякъде разширен мандат. Въз основа на извършената от комисията TAX 3 работа Парламентът прие резолюция през март 2019 г.
Подкомисията по данъчни въпроси (FISC) на Парламента е подкомисия на комисията по икономически и парични въпроси (ECON). Тя беше създадена през септември 2020 г., за да продължи борбата на Парламента срещу избягването на данъци, започнала през предходния парламентарен мандат. Нейните цели са да се насърчава справедливото данъчно облагане на национално, европейско и световно равнище. В светлината на предстоящите предизвикателства, свързани с насърчаването на устойчивото икономическо възстановяване в съответствие със Зеления пакт, комисията също се стреми да допринесе за една опростена и по-ефикасна и устойчива данъчна политика на ЕС. Примери за резолюциите на Парламента, изготвени на равнището на (под)комисията, са:
- Резолюцията от 15 февруари 2022 г. относно въздействието на националните данъчни реформи, в която, наред с другото, се приветства историческото споразумение, постигнато от ОИСР/Г-20 за реформа на международната данъчна система с цел да се гарантира по-справедливо разпределение на печалбите и правата на данъчно облагане между държавите по отношение на най-големите и най-печелившите многонационални дружества (частично преразпределяне на правата за данъчно облагане към държавите, в които се създава стойност, и установяване на глобална минимална ефективна данъчна ставка от 15 %).
- Резолюцията от 21 октомври 2021 г. относно досиетата „Пандора“: последици за усилията за борба с изпирането на пари, отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци, в която ЕС се призовава да запълни пропуските, които понастоящем позволяват избягването на данъци, изпирането на пари и данъчните измами. В нея Комисията се призовава също така да предприеме правни действия срещу държавите от ЕС, които не прилагат надлежно действащото законодателство на ЕС в тази област.
- Резолюцията от 7 октомври 2021 г. относно реформирането на политиката на ЕС относно вредните данъчни практики, в която, наред с другото, се призовава за преразглеждане на критериите, управлението и обхвата на Кодекса за поведение при данъчното облагане на предприятията (който според резолюцията е основният инструмент на Съюза за предотвратяване на вредната данъчна конкуренция от 1997 г. насам). В нея също така се посочва, че преразглеждането на Кодекса за поведение следва да се извърши чрез демократичен, прозрачен и отговорен процес, в който да участват група експерти от гражданското общество, Комисията и Парламента.
За повече информация по тази тема посетете уебсайта на подкомисията по данъчните въпроси (FISC).
Jost Angerer