Evropský parlament: volební postupy  

Postupy konání voleb do Evropského parlamentu jsou stanoveny jak evropskými právními předpisy, které vymezují pravidla společná pro všechny členské státy, tak specifickými vnitrostátními předpisy, jež se v jednotlivých státech liší. Společná pravidla určují zásadu poměrného zastoupení a definují některé případy neslučitelnosti s mandátem poslance Evropského parlamentu. Řadu dalších důležitých záležitostí, jako je konkrétní volební systém, který se uplatní, a počet volebních obvodů, upravuje vnitrostátní právo.

Právní základ  

Článek 14 Smlouvy o Evropské unii (SEU) a články 20, 22 a 223 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

Akt ze dne 20. září 1976 o přímých všeobecných volbách zastupitelů do shromáždění[1], naposledy pozměněný rozhodnutím Rady (EU, Euratom) 2018/994 ze dne 13. července 2018[2].

Společná pravidla  

A. Zásady

V zakládajících Smlouvách bylo stanoveno, že poslanci Evropského parlamentu budou zpočátku jmenováni vnitrostátními parlamenty, avšak bylo v nich rovněž obsaženo ustanovení o zavedení všeobecných přímých voleb. Toto ustanovení provedla Rada před prvními přímými volbami v roce 1979 aktem ze dne 20. září 1976 o volbě zástupců Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách. Tento akt výrazně změnil institucionální postavení Parlamentu, a představuje tak ustavující dokument demokratičtější EU.

Maastrichtská smlouva v roce 1992 stanovila, že volby musí probíhat jednotným způsobem a že Evropský parlament by za tímto účelem měl vypracovat návrh, který jednomyslně přijme Rada. Ta se však nedokázala dohodnout na žádném z návrhů, a proto Amsterodamská smlouva stanovila možnost přijmout „společné zásady“. Akt z roku 1976 byl v tomto duchu upraven rozhodnutím Rady č. 2002/772/ES, Euratom ze dne 25. června a 23. září 2002[3], které zavádí zásady poměrného zastoupení a neslučitelnosti výkonu vnitrostátních a evropských mandátů.

Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se právo volit a být volen stalo základním právem (článek 39 Listiny základních práv Evropské unie).

B. Uplatňování: platná společná ustanovení

1. Právo cizích státních příslušníků volit a být voleni

Podle čl. 22 odst. 2 SFEU „každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, má právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž má bydliště“. Úpravy pro provádění tohoto práva byly přijaty v rámci směrnice Rady 93/109/ES naposledy pozměněné směrnicí Rady 2013/1/EU, jejíž článek 6 stanoví, že „každý občan Unie, který má bydliště v některém členském státě, jehož není státním příslušníkem, a který je individuálním soudním nebo správním rozhodnutím, za předpokladu, že toto správní rozhodnutí může být předmětem soudního přezkumu, zbaven práva být volen buď podle právních předpisů členského státu bydliště, nebo právních předpisů členského státu původu, je vyloučen z výkonu tohoto práva v členském státě bydliště ve volbách do Evropského parlamentu“.

2. Volební systém

Volby se musejí opírat o poměrné zastoupení a používat buď kandidátní listiny, nebo jednotlivé převoditelné hlasy (článek 1 rozhodnutí Rady 2002/772/ES, Euratom).

3. Neslučitelnost

Podle článku 7 aktu z roku 1976 (ve znění rozhodnutí Rady 2002/772, Euratom ze dne 25. června 2002 a dne 23. září 2002) je výkon funkce poslance Evropského parlamentu neslučitelný s výkonem těchto funkcí: člen vlády členského státu, člen Komise, soudce, generální advokát nebo tajemník Soudního dvora, člen Účetního dvora, člen Evropského hospodářského a sociálního výboru, člen výborů či jiných subjektů vytvořených na základě Smluv za účelem správy finančních prostředků Unie nebo plnění stálých přímých správních úkolů, člen správní rady, řídícího výboru nebo zaměstnanec Evropské investiční banky a činný úředník nebo zaměstnanec orgánů a institucí Evropské unie nebo k nim připojených specializovaných subjektů. Další případy neslučitelnosti byly doplněny v roce 1997 (člen Výboru regionů) a v roce 2002 (člen Výkonné rady Evropské centrální banky, veřejný ochránce práv Evropské unie, a především poslanec vnitrostátního parlamentu).

Předpisy podléhající vnitrostátním ustanovením  

Kromě výše uvedených společných pravidel se volební předpisy řídí vnitrostátními ustanoveními, která jsou někdy velmi odlišná; tento volební systém lze proto považovat za mnohotvárný.

A. Volební systém a hranice pro přidělení mandátů

Akt o volbách z roku 1976 byl pozměněn podle rozhodnutí Rady (EU, Euratom) 2018/994 ze dne 13. července 2018 a pro volební obvody s více než 35 mandáty (včetně členských států s jedním volebním obvodem) byla stanovena povinná minimální hranice ve výši od 2 % do 5 %. Toto pravidlo by se mělo uplatnit nejpozději v době voleb do Evropského parlamentu v roce 2024. Všechny členské státy musí uplatňovat systém založený na poměrném zastoupení.

Prahovou hodnotu v současné době uplatňují tyto členské státy: Francie (v závislosti na volebním obvodu), Litva, Polsko, Slovensko, Česká republika, Rumunsko, Chorvatsko, Lotyšsko a Maďarsko (5 %); Rakousko, Itálie a Švédsko (4 %); Řecko (3 %) a Kypr (1,8 %). Ostatní členské státy žádný práh neuplatňují.

B. Hranice volebních obvodů

Při volbách do Evropského parlamentu představuje většina členských států jeden volební obvod. V pěti členských státech (Belgie, Francie, Irsko, Itálie a Spojené království) však bylo státní území dále rozděleno na několik regionálních volebních obvodů.

Některé volební obvody mají pouze správní význam či slouží výhradně k distribuci kandidátních listin jednotlivých stran, jako je tomu v Nizozemsku (19), Německu (16, pouze v případě CDU/CSU) a v Polsku (13).

C. Volební právo

Věková hranice pro účast ve volbách je ve všech členských státech stanovena na 18 let s výjimkou Rakouska, kde je tato hranice 16 let, a Řecka, kde je věková hranice 17 let.

Účast ve volbách je povinná ve čtyřech členských státech (Belgie, Lucembursko, Kypr a Řecko): povinnost volit se vztahuje na státní příslušníky daného státu a také na registrované občany EU, kteří jsou příslušníky jiného členského státu. Členské státy mohou umožnit hlasování s předstihem, korespondenční hlasování a elektronické a internetové hlasování. Pokud tak učiní, musí přijmout opatření, která jsou dostatečná zejména k zajištění spolehlivosti výsledku, tajnosti hlasování a ochrany osobních údajů.

1. Hlasování cizích státních příslušníků v jejich hostitelské zemi

Občané Unie, kteří bydlí v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, mají právo volit ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu (článek 22 SFEU). Pojem bydliště se však v jednotlivých členských státech stále liší. Některé země vyžadují, aby voliči měli na volebním území trvalé bydliště či místo obvyklého pobytu (Estonsko, Finsko, Francie, Německo, Polsko, Rumunsko a Slovinsko), aby tam obvykle pobývali (Dánsko, Irsko, Kypr, Lucembursko, Řecko, Slovensko, Spojené království a Švédsko) nebo byli zapsáni v evidenci obyvatel (Belgie, Česká republika). Aby byli způsobilí hlasovat v Lucembursku, na Kypru a v České republice, musí občané EU splnit i podmínku minimální doby pobytu.

2. Hlasování cizích státních příslušníků, kteří nepobývají ve své zemi původu

Téměř všechny členské státy umožňují volit v evropských volbách ze zahraničí. V Belgii, Bulharsku a Řecku mohou volit pouze ti státní příslušníci nepobývající ve své zemi původu, kteří žijí v jiném členském státě, zatímco Dánsko a Itálie omezují právo volit u svých státních příslušníků žijících ve třetí zemi na určité skupiny občanů (diplomaty a vojenský personál). Německo přiznává právo volit ve volbách do Evropského parlamentu občanům, kteří žili v jiném členském státě EU nejméně tři měsíce a za předpokladu, že jsou zapsáni v německém seznamu voličů. Na Maltě, v Irsku a na Slovensku je právo volit omezeno na občany EU s bydlištěm na území těchto států.

Skutečnost, že někteří cizí státní příslušníci mohou volit jak ve své hostitelské zemi, tak jako státní příslušníci ve své zemi původu, by mohla vést ke zneužívání (dvojí hlasování, které je v některých členských státech trestným činem). Náprava této situace však bude obtížná, jelikož volební orgány členských států dosud nepřistoupily k porovnávání údajů. Nedávné události ukázaly potenciální riziko, jaké může pro volební postupy a demokracii představovat internetová komunikace (manipulace s osobními údaji v souvislosti s volbami). Jakožto opatření s cílem řešit případné nezákonné používání osobních údajů Komise navrhla ochranu integrity evropského demokratického procesu tím, že stanovila finanční sankce v situacích, kdy by evropské politické strany mohly mít prospěch z porušení pravidel ochrany údajů s cílem ovlivnit výsledek voleb do Evropského parlamentu[4].

D. Právo být volen

Právo být volen ve volbách do Evropského parlamentu v jakémkoli jiném členském státě bydliště představuje rovněž uplatňování zásady nediskriminace mezi státními příslušníky daného členského státu a státními příslušníky jiného členského státu a důsledek práva volného pohybu a pobytu. Každá osoba, která je občanem Unie a není státním příslušníkem svého členského státu bydliště, ale splňuje podmínky, které členský stát bydliště stanoví pro právo volit a být volen vlastním státním příslušníkům, má právo volit a být volena ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě svého bydliště, pokud nebyla tohoto práva zbavena (článek 3 směrnice Rady 93/109/ES).

Byl předložen návrh, aby Evropský parlament některá místa (například místa uvolněná po odchodu Spojeného království z EU) vyhradil pro poslance zastupující celoevropské volební obvody na základě nadnárodních kandidátních listin, avšak Parlament tento návrh ve svém usnesení ze dne 7. února 2018 zamítl[5].

Požadavek, aby měl kandidát občanství některého členského státu, je všem členským státům společný, ale podmínky se v jednotlivých zemích liší. Nikdo nesmí být volen v týchž volbách ve více než jednom členském státě (článek 4 směrnice Rady 93/109/ES). Ve většině členských států je minimální věk pro právo být volen stanoven na 18 let, což neplatí pro Belgii, Bulharsko, Českou republiku, Estonsko, Irsko, Kypr, Litvu, Lotyšsko, Polsko a Slovensko (21 let), Rumunsko (23 let), Itálii a Řecko (25 let).

E. Kandidatura

V některých členských státech (Česká republika, Dánsko, Německo, Nizozemsko, Řecko a Švédsko) mohou kandidatury předkládat pouze politické strany a politické organizace. Ve všech ostatních členských státech může být kandidatura předložena tehdy, je-li podpořena požadovaným počtem podpisů nebo voličů, a v některých případech je požadována i kauce. Rozhodnutí Evropské rady 2018/937/EU ze dne 28. června 2018, kterým se stanoví složení Evropského parlamentu[6], určuje, jak mají být obsazena místa uvedená v čl. 14 odst. 2 SEU při použití zásady „sestupné poměrnosti“ ve vztahu k individuálnímu podílu každého členského státu (1.3.3).

F. Termíny konání voleb

Podle článků 10 a 11 aktu z roku 1976 ve znění rozhodnutí Rady 2002/772/ES, Euratom se volby do Evropského parlamentu konají ve stejném období, které začíná ve čtvrtek ráno a končí následující nedělí, přičemž přesný den a dobu trvání stanoví každý členský stát. V roce 1976 Rada po konzultaci s Evropským parlamentem určila jednomyslně volební období pro konání prvních voleb v roce 1979. Volby následující po volbách v roce 1979 se uskutečnily v odpovídajícím období během posledního roku pětiletého období uvedeného v článku 5 aktu (1.3.1).

Pokud jde o volby v roce 2014, Rada svým rozhodnutím ze dne 14. června 2013 přesunula původně plánovaný červnový termín na 22.–25. května, aby volby nekolidovaly se svatodušními svátky, přičemž uplatnila následující ustanovení článku 11: „Jestliže se ukáže, že volby […] není možné během uvedeného období uskutečnit, Rada po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně stanoví – alespoň jeden rok před ukončením pětiletého období uvedeného v článku 5 – další volební období, a to maximálně dva měsíce před nebo jeden měsíc po období stanoveném podle předchozího pododstavce.“ Následující volby se musí uskutečnit v odpovídajícím termínu závěrečného roku pětiletého funkčního období (článek 11 aktu z roku 1976). V souladu s tím se volby v roce 2019 uskuteční od 23. do 26. května.

G. Možnosti voličů změnit pořadí kandidátů na kandidátních listinách

Ve většině členských států mohou voliči změnit pořadí jmen na kandidátních listinách pomocí preferenčních hlasů. Nicméně v devíti členských státech (Německo, Španělsko, Francie, Řecko, Portugalsko, Spojené království, Estonsko, Maďarsko a Rumunsko) jsou kandidátní listiny uzavřeny (bez preferenčních hlasů). V Lucembursku mohou voliči dokonce volit kandidáty z různých kandidátních listin a ve Švédsku mohou přidávat jména na kandidátní listinu nebo je z ní vyškrtávat. Na Maltě, v Irsku a Severním Irsku voliči seřadí kandidáty podle preferencí (jednotlivé převoditelné hlasy).

H. Ověření výsledků a pravidla volebních kampaní

V Dánsku a Lucembursku ověřují výsledky voleb vnitrostátní parlamenty. Ve Slovinsku potvrzuje volbu poslanců EP Národní shromáždění. V Německu zveřejňuje konečné výsledky předseda spolkové volební komise jeden den po volbách. V Belgii, České republice, Estonsku, Finsku, Irsku, Itálii, Rakousku, Slovinsku a ve Spojeném království tak činí soudy, rovněž pak také v Německu, pokud je rozhodnutí parlamentu napadeno. Ve Španělsku výsledek ověřuje volební komise „Junta Electoral Central“; v Nizozemsku, Portugalsku a ve Švédsku tento úkol plní kontrolní výbor.

Ve většině členských států platí pro volební kampaně stejná pravidla jako pro vnitrostátní volby (povolená výše finančních prostředků, vysílací čas upoutávek, zveřejňování výsledků průzkumů veřejného mínění).

Poslanci Evropského parlamentu jsou na základě článků 4 jednacího řádu a článků 5 a 13 aktu z roku 1976 voleni na pětileté funkční období. Toto období začíná zahájením prvního zasedání po každých volbách. První zasedání po volbách, které se konaly v roce 2014, bylo zahájeno v úterý 1. července 2014.

I. Obsazení mandátu uvolněného během volebního období

V některých členských státech (Dánsko, Finsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Portugalsko, Rakousko a Spojené království) jsou mandáty přiděleny prvním nezvoleným kandidátům na týchž kandidátních listinách (případně po změně pořadí, aby byly zohledněny hlasy získané různými kandidáty). V Belgii, Irsku, Německu a ve Švédsku se uvolněné mandáty obsazují náhradníky. Ve Španělsku a v Německu se, pokud nejsou k dispozici žádní náhradníci, bere v úvahu pořadí kandidátů na kandidátních listinách. V Řecku jsou uvolněné mandáty přidělovány náhradníkům z téže kandidátní listiny, a pokud není dostatek náhradníků, konají se doplňovací volby. V některých členských státech (například v Rakousku) mají poslanci Evropského parlamentu právo se do Evropského parlamentu vrátit, jakmile pomine důvod pro jejich odchod. Pokud jde o Spojené království, vzhledem k tomu, že lhůta pro uzavření dohody o vystoupení skončí dne 29. března 2019, nebude již tato země v době konání voleb ve dnech 23. – 26. května 2019 členem EU, nerozhodne-li Evropská rada jednomyslně po dohodě se Spojeným královstvím o prodloužení této lhůty (čl. 50 odst. 3 SEU). Ke dni vystoupení Spojeného království z EU přestane existovat 73 mandátů určených pro tuto zemi, které byly již zčásti přerozděleny mezi jiné členské státy, a to rozhodnutím Evropské rady (EU) 2018/937 ze dne 28. června 2018 na období po evropských volbách v roce 2019 (1.3.3).

Úloha Evropského parlamentu  

Od 60. let minulého století Evropský parlament opakovaně vyjadřoval své stanovisko k otázkám volebního práva a předkládal návrhy v souladu s článkem 138 Smlouvy o ES. Stálá absence skutečně jednotného postupu při volbách do Evropského parlamentu ukazuje, jak obtížné je sladit různé národní tradice. K překonání těchto potíží jen částečně přispěla možnost přijmout společné zásady, která byla zakotvena v Amsterodamské smlouvě. Dosud nebyl splněn ambiciózní návrh uvedený v článku 223 SFEU na přijetí jednotného postupu vyžadujícího souhlas Evropského parlamentu. Nepřetržité snahy Parlamentu modernizovat a „poevropštit“ společný volební postup vedly v roce 1997 k předložení návrhu jednotného postupu konání voleb, jenž byl začleněn do rozhodnutí Rady z roku 2002. Návrh na vytvoření evropského volebního obvodu (na jehož základě by byl stanoven jednotný evropský volební obvod pro obsazení 10 % mandátů) je stále předmětem diskuse. Parlament dne 7. února 2018 hlasoval ve prospěch snížení počtu míst ze 751 na 705, poté co Spojené království vystoupí z EU (což se může uskutečnit před konáním voleb v roce 2019).

Dne 22. listopadu 2012 přijal Evropský parlament usnesení, v němž naléhavě vyzval evropské politické strany, aby nominovaly kandidáty na post předsedy Komise, a posílily tak politickou legitimitu jak Parlamentu, tak Komise. Tato ujednání byla provedena před volbami v roce 2014, během kterých poprvé kandidovali vedoucí kandidáti. Výsledkem voleb konaných v roce 2014 byla skutečnost, že Evropský parlament dne 22. října 2014 zvolil jednoho z vedoucích kandidátů, Jeana-Clauda Junckera, předsedou Komise. Ve svém rozhodnutí ze dne 7. února 2018 o revizi Rámcové dohody o vztazích mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí[7] Parlament uvedl, že je připraven odmítnout jakéhokoli kandidáta na post předsedy Evropské komise, který nebude nominován jako vedoucí kandidát (tzv. Spitzenkandidat) evropské politické strany před konáním voleb do Evropského parlamentu v roce 2019.

V roce 2003 byl zaveden systém financování evropských politických stran, jenž rovněž umožňuje zakládat na úrovni EU politické nadace (1.3.3) (nařízení (EU, Euratom) č. 2018/673 ze dne 3. května 2018, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 1141/2014 o statusu a financování evropských politických stran a evropských politických nadací).

 

[1]Úř. věst. L 278, 8.10.1976, s. 5. 
[2]Úř. věst. L 178, 16.7.2018, s. 1. 
[3]Úř. věst. L 283, 21.10.2002, s. 1. 
[4]Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 1141/2014, pokud jde o postup ověřování v případě porušení pravidel ochrany osobních údajů v souvislosti s volbami do Evropského parlamentu (COM(2018)0636). 
[5]Přijaté texty, P8_TA(2018)0029.  
[6]Úř. věst. L 165I, 2.7.2018, s. 1. 
[7]Přijaté texty, P8_TA(2018)0030. 

Udo Bux