Offentlige myndigheder indgår kontrakter for at sikre udførelse af bygge- og anlægsarbejder og levering af varer eller tjenesteydelser. Disse kontrakter, der tegner sig for en handelsvolumen på 2 448 mia. EUR, viser, at europæiske offentlige indkøb er en vigtig drivkraft for økonomisk vækst, jobskabelse og innovation. Den pakke om offentlige udbud, som Parlamentet og Rådet vedtog i 2014, tilføjer 2,88 mia. EUR om året til EU's BNP. Desuden førte EU-direktiverne om offentlige udbud til en stigning i de samlede tildelingsværdier fra mindre end 200 mia. EUR til ca. 525 mia. EUR.

Retsgrundlag

Artikel 26, artikel 34 og artikel 53, stk. 1, samt artikel 56, 57, 62 og 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Mål

Offentlige kontrakter spiller en vigtig rolle i medlemsstaternes økonomi og skønnes at udgøre mere end 16 % af Unionens BNP. Inden gennemførelsen af fællesskabslovgivningen blev kun 2 % af offentlige kontrakter indgået med virksomheder fra andre stater. Disse kontrakter spiller en afgørende rolle i visse sektorer (bygge- og anlægsarbejder, energiforsyning, telekommunikation og sværindustri) og er traditionelt kendetegnet ved en præference for nationale leverandører på basis af lovfæstede eller administrative regler. Denne mangel på åben og effektiv konkurrence udgjorde en hindring for gennemførelsen af det indre marked, idet den medførte øgede omkostninger for de ordregivende myndigheder og hæmmede udviklingen af konkurrenceevne i visse nøgleindustrier.

Gennemførelsen af det indre markeds principper sikrer en bedre allokering af økonomiske ressourcer og en mere rationel anvendelse af offentlige midler, eftersom de offentlige myndigheder får mulighed for at erhverve produkter og tjenesteydelser af den bedst mulige kvalitet til de lavest mulige priser inden for rammerne af en skarpere konkurrence. At give præference til de mest konkurrencedygtige virksomheder på det europæiske marked fremmer europæiske virksomheders konkurrenceevne og styrker respekten for principperne om gennemsigtighed, ligebehandling og effektivitet, hvorved risikoen for svig og korruption begrænses.

Resultater

Fællesskabet vedtog retsakter med henblik på at samordne de nationale regler. Disse retsakter indeholdt krav vedrørende bekendtgørelsen af udbud og vedrørende de objektive kriterier, på grundlag af hvilke tilbuddene skal vurderes. Efter vedtagelsen af forskellige normative retsakter siden 1960'erne besluttede Fællesskabet at forenkle og koordinere lovgivningen om offentlige indkøb og vedtog fire direktiver med henblik herpå[1].Tre af disse direktiver blev slået sammen med henblik på forenkling og gennemsigtighed til direktiv 2004/18/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (ændret ved direktiv 2005/75/EF) og direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester. Med direktiv 2009/81/EF indførtes der særlige regler for offentlige indkøb af forsvarsmateriel, som skulle lette adgangen til andre medlemsstaters markeder for forsvarsmateriel.

Reform

En ny pakke om offentlige indkøb blev vedtaget i 2014 af Parlamentet og Rådet og omfatter direktiv 2014/24/EU om offentlige udbud (ophæver direktiv 2004/18/EF og direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (ophæver direktiv 2004/17/EF). Pakken om offentlige udbud fuldstændiggøres med et nyt direktiv om koncessioner (direktiv 2014/23/EU), der fastsætter en passende retlig ramme for tildeling af koncessioner og sikrer, at alle økonomiske aktører i EU har effektiv og ikkediskriminerende adgang til EU-markedet, og den giver større sikkerhed for så vidt angår gældende ret.

Der er ligeledes taget hensyn til det eksterne aspekt af offentlige udbud med Kommissionens forslag til forordning fra 2012 om adgangen for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer for støtte til forhandlingerne om adgang for Unionens varer og tjenesteydelser til tredjelandes markeder for offentlige indkøb.

I april 2012 vedtog Kommissionen en strategi for offentlige e-indkøb[2] med sigte på at opnå fuldt elektroniske indkøb senest medio 2016. Parlamentet og Rådet vedtog direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering i forbindelse med offentlige udbud[3] den 16. april 2014.

Den 3. oktober 2017 offentliggjorde Kommissionen to meddelelser: »Udbud, der virker — i og for Europa« (COM(2017)0572) og »Fremme af investeringer gennem en frivillig forudgående vurdering af udbudsaspekterne af store infrastrukturaspekter« (COM(2017)0573). Med henblik på at forbedre de europæiske offentlige indkøb yderligere (strategipakken for offentlige indkøb) offentliggjorde den også en henstilling om »professionalisering af offentlige udbud: Udvikling af en arkitektur for professionalisering af offentlige udbud«.

Definitioner

Ved »offentlige kontrakter« forstås gensidigt bebyrdende aftaler, som indgås mellem en eller flere økonomiske aktører og en eller flere ordregivende myndigheder, og som vedrører bygge- og anlægsarbejder, levering af varer eller tjenesteydelser.

»Ordregivende myndigheder« er staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer eller sammenslutninger af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere af disse offentligretlige organer.

»Koncessioner« er gensidigt bebyrdende kontrakter, der indgås, hvorved en eller flere ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder overdrager ansvaret for bygge- og anlægsarbejder) eller levering og forvaltning til en eller flere økonomiske aktører, hvor vederlaget for denne overdragelse enten udelukkende består i retten til at udnytte de bygge- og anlægsarbejder eller de tjenesteydelser, der er genstanden for kontrakten, eller i denne ret sammen med betaling af en pris.

Procedure for offentlige udbud

Alle procedurer skal være i overensstemmelse med EU-rettens principper, navnlig for så vidt angår den frie bevægelighed for varer, fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser, samt de principper, der er afledt heraf, såsom ligebehandling, ikkeforskelsbehandling, gensidig anerkendelse, proportionalitet og gennemsigtighed. Konkurrence, fortrolighed og effektivitet skal også respekteres.

A. Typer af procedurer:

Udbud skal svare til forskellige procedurer på basis af et tærskelsystem kombineret med metoder til beregning af den anslåede værdi af hver enkelt offentlig kontrakt og retningslinjer for de procedurer, der skal anvendes, som anført i direktiverne. I den »offentlige udbudsprocedure« kan enhver interesseret økonomisk aktør afgive tilbud. I den »begrænsede udbudsprocedure« er det kun indbudte aktører, der kan afgive tilbud. I »udbud med forhandling« kan enhver økonomisk aktør indgive ansøgning om at deltage, men kun indbudte ansøgere, som følge af vurderingen af de tilvejebragte informationer, kan indgive et indledende tilbud. I »proceduren med konkurrencepræget dialog« kan enhver økonomisk aktør indgive ansøgning om at deltage, men kun de indbudte ansøgere kan deltage i dialogen. Proceduren anvendes, når de ordregivende myndigheder ikke er i stand til at definere de midler, de har behov for, eller til at bedømme, hvilket løsning markedet kan tilbyde. Kontrakten tildeles udelukkende på grundlag af tildelingskriteriet om det bedste forhold mellem pris og kvalitet. Der er skabt en ny procedure, »innovationspartnerskabet«, til sager, hvor der er behov for en innovativ løsning, der ikke allerede er til rådighed på markedet. Den ordregivende myndighed beslutter at etablere et innovationspartnerskab med en eller flere partnere, der udfører separate forsknings- og udviklingsaktiviteter, med henblik på at forhandle om en ny innovativ løsning i løbet af udbudsproceduren. I specifikke sager og omstændigheder kan ordregivende myndigheder tildele offentlige kontrakter gennem en procedure med forhandling uden forudgående offentliggørelse.

B. Kriterier for tildeling af en kontrakt

De ordregivende myndigheder skal basere tildelingen af offentlige kontrakter på det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Reformen af reglerne for offentlige udbud indførte dette nye kriterium for tildeling baseret på princippet om det »økonomisk mest fordelagtige bud«, som sigter mod at sikre valuta for pengene (i stedet for det billigste). Det tager f.eks. hensyn til kvalitet samt til prisen eller til livscyklusomkostninger, til det pågældende arbejde, de pågældende varer eller tjenesteydelser. Dette kriterium lægger større vægt på kvalitet, miljø og sociale hensyn samt på innovation.

C. Bestemmelser om offentlighed og gennemsigtighed

Udbudsprocedurerne skal sikre den nødvendige gennemsigtighed i alle faser. Dette opnås især ved offentliggørelsen af væsentlige dele af udbudsprocedurerne og gennem udbredelse af oplysninger om ansøgere og tilbudsgivere samt gennem levering af tilstrækkelig dokumentation vedrørende alle procedurens trin.

D. Klagemuligheder

Med henblik på at tage hånd om sager vedrørende ordregivende myndigheders overtrædelser af reglerne om offentlige udbud indeholder direktivet om klagemuligheder (direktiv 2007/66/EF) bestemmelser om en effektiv klageprocedure, som omfatter både direktiverne om offentlige kontakter og direktivet om koncessioner, og det indfører to vigtige elementer. »Standstill-perioden« giver — i forlængelse af beslutningen om tildeling — tilbudsgivere mulighed for at undersøge beslutningen og beslutte, hvorvidt de ønsker at indlede en klageprocedure. I løbet af denne periode på mindst ti dage kan de ordregivende myndigheder ikke undertegne kontrakten.

E. Andre aspekter med hensyn til offentlige udbud

De nye regler fremmer grønne offentlige indkøb gennem en strategi for livscyklusomkostninger og muligheden for at henvise til et særligt mærke eller miljømærke. Sociale aspekter er også vigtige med særlige bestemmelser for social inklusion, sociale kriterier og underentreprise og en forenklet ordning for tjenesteydelseskontrakter indeholdt i direktiverne. Mindskelse af bureaukratiet og styrkelse af SMV'ers adgang til offentlige udbud er også centrale elementer. De nye regler indfører det »fælles europæiske udbudsdokument« og anvendelse af egenerklæringer. SMV'ers adgang til offentlige udbud vil især blive styrket via muligheden for at opdele kontrakter i delkontrakter og ved en begrænsning af kravene om årlig omsætning. I de nye direktiver gøres der gradvis brug af offentlige e-indkøb, og der fastsættes særlige regler for teknikker og instrumenter i forbindelse med elektroniske og samlede indkøb, f.eks. rammeaftaler, dynamiske indkøbssystemer, elektroniske auktioner osv. Direktiverne omfatter EF-Domstolens retspraksis om interne forbindelser, der gør det muligt for ordregivende myndigheder at tildele en kontrakt til en virksomhed uden at anvende udbudsproceduren. Endelig styrker de nye regler den gældende lovgivning om interessekonflikter, favorisering og korruption.

Koncessioner

De nye regler om koncessioner er langt mere specifikke end reglerne for generelle offentlige indkøb.

Direktivet finder kun anvendelse på koncessionskontrakter med en værdi, der er lig med eller overstiger fem mio. EUR, og visse typer koncessioner er udelukket fra direktivets anvendelsesområde, herunder koncessioner i forbindelse med drikkevand. I modsætning til de almindelige procedurer for offentlige indkøb kan de ordregivende myndigheder frit strukturere koncessionskontrakterne efter nationale standarder eller deres egne præferencer. De skal følge visse grundlæggende regler som f.eks.: offentliggørelse af en koncessionsbekendtgørelse, oplysning om minimumskrav, tildelingskriterier, opfyldelse af fastlagte krav og udelukkelse af ansøgere, der ikke opfylder dem osv. Desuden kan genstanden for koncessionen, tildelingskriterierne og minimumskravene ikke gøres til genstand for forhandlinger om koncessionstildelingsprocedurer. Koncessionskontrakter er tidsbegrænsede, og hvorvidt de kan forlænges, skal behandles under proceduren for ændringer af kontrakten.

Europa-Parlamentets rolle

Før Parlamentet vedtog pakken om offentlige udbud den 15. januar 2014 havde det vedtaget adskillige beslutninger, herunder beslutningen af 18. maj 2010 om nye udviklingstendenser for offentlige indkøbskontrakter, af 12. maj 2011 om lige adgang til offentlige markeder i EU og tredjelande og af 25. oktober 2011 om modernisering af offentlige indkøb. Parlamentet støttede med disse beslutninger især forenklingsforanstaltninger og opfordrede til øget retssikkerhed. Parlamentet fandt, at den billigste pris ikke burde være det eneste kriterium, der blev taget i betragtning ved tildeling af kontrakter, men snarere at den bedste værdi, herunder kriterier om bæredygtighed (såsom livscyklusomkostninger og miljømæssige og sociale kriterier) også burde tages i betragtning.

Forskning viser, at den anslåede fordel ved Parlamentets seneste lovgivningsarbejde beløber sig til op til 2,88 mia. EUR om året — primært inden for dynamiske fordele og andre økonomiske fordele. Samtidig førte EU-direktiverne om offentlige udbud til en stigning i de samlede tildelingsværdier fra mindre end 200 mia. EUR til ca. 525 mia. EUR[4].

Som en del af bestræbelserne på at forbedre de europæiske offentlige indkøb vedtog Parlamentet i 2018 en beslutning om pakken om en strategi for offentlige udbud, hvori der blev opfordret til øget anvendelse af digitale teknologier i forbindelse med offentlige indkøb i Unionen, foranstaltninger til fremme af SMV'er og socialøkonomiske virksomheder, bedre adgang for EU-leverandører til tredjelandes markeder for offentlige indkøb og professionalisering af køberne[5].

[1]Direktiv 92/50/EØF, 93/36/EØF, 93/37/EØF og 93/38/EØF.
[3]EUT L 133 af 6.5.2014, s. 1.
[4]Undersøgelse om »Contribution to Growth: European Public Procurement. Levering af økonomiske fordele for borgere og virksomheder «(2019), udarbejdet af Temaafdeling A og Munster University for Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/631048/IPOL_STU (2018) 631048_EN.pdf
[5]Undersøgelse om »Contribution to Growth: European Public Procurement. Delivering improved rights for European citizens and businesses« (2018), udarbejdet af Temaafdeling A og Munster University for Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/631048/IPOL_STU (2018) 626088_EN.pdf

Mariusz Maciejewski / Christina Ratcliff / Andreea Dobrita