Offentlige kontrakter  

Offentlige myndigheder indgår kontrakter for at sikre udførelse af bygge- og anlægsarbejder og levering af varer eller tjenesteydelser. Disse kontrakter, der indgås med en eller flere aktører mod betaling, kaldes offentlige kontrakter og udgør en vigtig del af EU's BNP. Det er dog kun en lille procentdel af de offentlige kontrakter, der er blevet indgået med virksomheder fra andre stater. Gennemførelsen af det indre markeds principper på disse kontrakter sikrer en bedre allokering af økonomiske ressourcer og en mere rationel anvendelse af offentlige midler. Parlamentet og Rådet vedtog i 2014 en ny pakke om offentlige udbud med sigte på at forenkle procedurerne og gøre dem mere fleksible for at fremme adgangen til offentlige udbud for SMV'er og sikre, at der tages større hensyn til sociale og miljømæssige kriterier.

Retsgrundlag  

Artikel 26, artikel 34 og artikel 53, stk. 1, samt artikel 56, 57, 62 og 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Mål  

Offentlige kontrakter spiller en vigtig rolle i medlemsstaternes økonomi og skønnes at udgøre mere end 16 % af Unionens BNP. Inden gennemførelsen af fællesskabslovgivningen blev kun 2 % af offentlige kontrakter indgået med virksomheder fra andre stater. Disse kontrakter spiller en afgørende rolle i visse sektorer (f.eks. bygge- og anlægsarbejder, energiforsyning, telekommunikation og sværindustri) og er traditionelt kendetegnet ved en præference for nationale leverandører på basis af lovfæstede eller administrative regler. Denne mangel på åben og effektiv konkurrence udgjorde en hindring for gennemførelsen af det indre marked, idet den medførte øgede omkostninger for de ordregivende myndigheder og hæmmede udviklingen af konkurrenceevne i visse nøgleindustrier.

Gennemførelsen af det indre markeds principper (navnlig fri udveksling af tjenesteydelser og fri konkurrence) på disse kontrakter sikrer en bedre allokering af økonomiske ressourcer og en mere rationel anvendelse af offentlige midler, eftersom de offentlige myndigheder får mulighed for at erhverve produkter og tjenesteydelser af den bedst mulige kvalitet til de lavest mulige priser inden for rammerne af en skarpere konkurrence. At give præference til de mest konkurrencedygtige virksomheder på det europæiske marked fremmer europæiske virksomheders konkurrenceevne (hvilket giver dem mulighed for at vokse og vinde større markedsandele) og styrker respekten for principperne om gennemsigtighed, ligebehandling, reel konkurrence og effektivitet, hvorved risikoen for svig og korruption begrænses. Et reelt åbent indre marked kan kun opnås, hvis alle virksomheder kan konkurrere om disse kontrakter på lige fod.

Resultater  

Fællesskabet vedtog retsakter med henblik på at samordne de nationale regler. Disse retsakter indeholdt krav vedrørende bekendtgørelsen af udbud og vedrørende de objektive kriterier, på grundlag af hvilke tilbuddene skal vurderes. Efter siden 1960'erne at have vedtaget en række forskellige retsforskrifter besluttede Fællesskabet at forenkle og samordne lovgivningen om offentlige kontrakter og vedtog fire direktiver i dette øjemed (92/50/EØF, 93/36/EØF, 93/37/EØF og 93/38/EØF). Tre af disse direktiver blev slået sammen med henblik på forenkling og gennemsigtighed til direktiv 2004/18/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (ændret ved direktiv 2005/75/EF) og direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester. Nogle af bilagene til disse to direktiver blev ændret ved direktiv 2005/51/EF. Med direktiv 2009/81/EF indførtes der særlige regler for offentlige indkøb af forsvarsmateriel, som skulle lette adgangen til andre medlemsstaters markeder for forsvarsmateriel.

Reform  

Parlamentet og Rådet vedtog i 2014 en ny pakke om offentlige udbud med sigte på at forenkle procedurerne og gøre dem mere fleksible for at fremme adgangen til offentlige udbud for SMV'er og sikre, at der tages større hensyn til sociale og miljømæssige kriterier. Den lovgivningsmæssige ramme omfatter direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF og direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF. Den nye pakke om offentlige udbud fuldstændiggøres med et nyt direktiv om koncessioner (direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter), der fastsætter en passende retlig ramme for tildeling af koncessioner og sikrer, at alle økonomiske aktører i EU har effektiv og ikkediskriminerende adgang til EU-markedet, og den giver større sikkerhed for så vidt angår gældende ret.

Der er ligeledes taget hensyn til det eksterne aspekt af offentlige udbud med Kommissionens forslag til forordning af 21. marts 2012 om adgangen for tredjelandes varer og tjenesteydelser til Unionens indre marked for offentlige indkøb og procedurer for støtte til forhandlingerne om adgang for Unionens varer og tjenesteydelser til tredjelandes markeder for offentlige indkøb.

Kommissionen vedtog i april 2012 en strategi for offentlige e-indkøb[1] med sigte på at opnå fuldt elektroniske indkøb senest medio 2016 og fremsatte den 26. juni 2013 et forslag til et direktiv om elektronisk fakturering i forbindelse med offentlige indkøb. Parlamentet og Rådet vedtog direktivet om elektronisk fakturering i forbindelse med offentlige udbud den 16. april 2014[2]. Fristen for gennemførelse i medlemsstaterne er fastsat til den 27. november 2018.

Definitioner  

Ved »offentlige kontrakter« forstås gensidigt bebyrdende aftaler, som indgås skriftligt mellem en eller flere økonomiske aktører og en eller flere ordregivende myndigheder, og som vedrører bygge- og anlægsarbejder, levering af varer eller tjenesteydelser.

»Ordregivende myndigheder« er staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer eller sammenslutninger af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere af disse offentligretlige organer.

»Koncessioner« er gensidigt bebyrdende kontrakter, der indgås skriftligt, hvorved en eller flere ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder overdrager ansvaret for bygge- og anlægsarbejder (i tilfælde af koncession på bygge- og anlægsarbejder) eller levering og forvaltning af tjenesteydelser (tilfælde af koncessioner for tjenesteydelser) til en eller flere økonomiske aktører, hvor vederlaget for denne overdragelse enten udelukkende består i retten til at udnytte de bygge- og anlægsarbejder eller de tjenesteydelser, der er genstanden for kontrakten, eller i denne ret sammen med betaling af en pris. Tildeling af en koncession omfatter overdragelse til koncessionshaveren af en driftsrisiko.

Procedure for offentlige udbud  

Alle procedurer skal være i overensstemmelse med EU-rettens principper, navnlig for så vidt angår den frie bevægelighed for varer, fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser, samt de principper, der er afledt heraf, såsom ligebehandling, ikkeforskelsbehandling, gensidig anerkendelse, proportionalitet og gennemsigtighed. Konkurrence, fortrolighed og effektivitet skal også respekteres.

A. Typer af procedurer:

Udbud skal svare til forskellige procedurer på basis af et tærskelsystem kombineret med metoder til beregning af den anslåede værdi af hver enkelt offentlig kontrakt og retningslinjer for de procedurer, der skal anvendes, hvad enten de er obligatoriske eller vejledende, som anført i direktiverne. I den »offentlige udbudsprocedure« kan enhver interesseret økonomisk aktør afgive tilbud. I den »begrænsede udbudsprocedure« er det kun indbudte aktører, der kan afgive tilbud. I »udbud med forhandling« kan enhver økonomisk aktør indgive ansøgning om at deltage, men kun indbudte ansøgere, som følge af vurderingen af de tilvejebragte informationer, kan indgive et indledende tilbud, der tjener som basis for de efterfølgende forhandlinger. I »proceduren med konkurrencepræget dialog« kan enhver økonomisk aktør indgive ansøgning om at deltage, men kun de indbudte ansøgere kan deltage i dialogen. Proceduren anvendes, når de ordregivende myndigheder ikke er i stand til at definere de midler, de har behov for, eller til at bedømme, hvilket løsning markedet kan tilbyde. Kontrakten tildeles udelukkende på grundlag af tildelingskriteriet om det bedste forhold mellem pris og kvalitet. Der er skabt en ny procedure, »innovationspartnerskabet«, til sager, hvor der er behov for en innovativ løsning, der ikke allerede er til rådighed på markedet. Den ordregivende myndighed beslutter at etablere et innovationspartnerskab med en eller flere partnere, der udfører separate forsknings- og udviklingsaktiviteter, med henblik på at forhandle om en ny innovativ løsning i løbet af udbudsproceduren. I specifikke sager og omstændigheder kan ordregivende myndigheder tildele offentlige kontrakter gennem en procedure med forhandling uden forudgående offentliggørelse.

B. Kriterier for tildeling af en kontrakt

De ordregivende myndigheder skal basere tildelingen af offentlige kontrakter på det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Reformen af reglerne for offentlige udbud indførte dette nye kriterium for tildeling baseret på princippet om det »økonomisk mest fordelagtige bud«, som sigter mod at sikre valuta for pengene (i stedet for det billigste). Det tager f.eks. hensyn til kvalitet samt til prisen eller til livscyklusomkostninger, til det pågældende arbejde, de pågældende varer eller tjenesteydelser. Dette kriterium lægger større vægt på kvalitet, miljø og sociale hensyn samt på innovation.

C. Bestemmelser om offentlighed og gennemsigtighed

Udbudsprocedurerne skal sikre den nødvendige gennemsigtighed i alle faser. Dette opnås især ved offentliggørelsen af væsentlige dele af udbudsprocedurerne og gennem udbredelse af oplysninger om ansøgere og tilbudsgivere (f.eks. hvilke kriterier og ordninger der skal anvendes i beslutningen om tildeling af kontrakt, oplysninger om procedurens gennemførelse og resultater og oplysninger om årsager til afvisning) samt gennem levering af tilstrækkelig dokumentation vedrørende alle procedurens trin.

D. Klagemuligheder

Med henblik på at tage hånd om sager vedrørende ordregivende myndigheders overtrædelser af reglerne om offentlige udbud indeholder direktivet om klagemuligheder (direktiv 2007/66/EF) bestemmelser om en effektiv klageprocedure, som omfatter både direktiverne om offentlige kontakter og direktivet om koncessioner, og det indfører to vigtige elementer. »Standstill-perioden« giver — i forlængelse af beslutningen om tildeling — tilbudsgivere mulighed for at undersøge beslutningen og beslutte, hvorvidt de ønsker at indlede en klageprocedure. I løbet af denne periode på mindst ti dage kan de ordregivende myndigheder ikke undertegne kontrakten. Direktivet om klagemuligheder fastsætter også strengere regler til beskyttelse mod ulovlig direkte tildeling af offentlige kontrakter.

E. Andre aspekter med hensyn til offentlige udbud

De nye regler fremmer grønne offentlige indkøb gennem en strategi for livscyklusomkostninger og muligheden for at henvise til et særligt mærke eller miljømærke. Sociale aspekter er også vigtige med særlige bestemmelser for social inklusion, sociale kriterier og underentreprise og en forenklet ordning for tjenesteydelseskontrakter indeholdt i direktiverne. Mindskelse af bureaukratiet og styrkelse af SMV'ers adgang til offentlige udbud er også centrale elementer. De nye regler indfører det »fælles europæiske udbudsdokument« og anvendelse af egenerklæringer. SMV'ers adgang til offentlige udbud vil især blive styrket via muligheden for at opdele kontrakter i delkontrakter og ved en begrænsning af kravene om årlig omsætning. De nye direktiver gør den progressive anvendelse af e-indkøb obligatorisk og fastsætter specifikke regler for teknikker og instrumenter til elektroniske og samlede udbud, såsom rammeaftaler, dynamiske indkøbssystemer, elektroniske auktioner, elektroniske kataloger, centraliserede indkøbsaktiviteter og grænseoverskridende fælles udbudsprocedurer. Direktiverne omfatter EU-Domstolens retspraksis i forbindelse med interne forhold og gør det muligt for de ordregivende myndigheder på visse betingelser at tildele en kontrakt til en underentreprise uden at anvende udbudsproceduren. Endelig styrker de nye regler den gældende lovgivning for så vidt angår interessekonflikter, nepotisme og korruption, idet de giver forbedrede garantier for sunde procedurer vedrørende udelukkelsesgrunde, forudgående høring, ændring af kontrakter og gennemsigtighed.

Koncessioner  

Mens revisionen af reglerne for forsyningssektoren er mere eller mindre på linje med revisionen af reglerne om offentlige udbud (selv om de er tilpasset for at bevare muligheden for større fleksibilitet i praksis for enheder, der er involveret i kommerciel eller industriel aktivitet), er de nye regler om koncessioner mere specifikke.

Direktivet finder kun anvendelse på koncessionskontrakter med en værdi, der er lig med eller overstiger fem mio. EUR, og visse typer koncessioner er udelukket fra direktivets anvendelsesområde, herunder koncessioner i forbindelse med drikkevand. I modsætning til de almindelige procedurer for offentlige udbud, kan de ordregivende myndigheder frit strukturere proceduren for koncessionskontrakter i henhold til nationale standarder eller deres egne præferencer, så længe de følger visse grundlæggende regler om følgende: offentliggørelse af en koncessionsbekendtgørelse, tilvejebringelse af oplysninger om minimumskravene og tildelingskriterierne, overholdelse af etablerede krav og udelukkelse af de ansøgere, der ikke opfylder dem, udelukkelse af ansøgere, der er dømt for visse lovovertrædelser, såsom svindel og hvidvaskning af penge, og tilvejebringelse af oplysninger til deltagerne om, hvordan procedure skal organiseres sammen med en vejledende tidsplan. Endvidere kan genstanden for koncessionen, tildelingskriterierne og minimumskravene ikke være genstand for forhandling i procedurerne og tildeling af koncessioner. Koncessionskontrakter er tidsbegrænsede og spørgsmålet om, hvorvidt de kan forlænges, skal behandles under proceduren for ændringer af kontrakten.

Europa-Parlamentets rolle  

Før Parlamentet vedtog pakken om offentlige udbud den 15. januar 2014 havde det vedtaget adskillige beslutninger, herunder beslutningen af 18. maj 2010 om nye udviklingstendenser for offentlige indkøbskontrakter, af 12. maj 2011 om lige adgang til offentlige markeder i EU og tredjelande og af 25. oktober 2011 om modernisering af offentlige indkøb. Parlamentet støttede med disse beslutninger især forenklingsforanstaltninger (f.eks. fleksible procedurer) og opfordrede til øget retssikkerhed. Parlamentet fandt, at den billigste pris ikke burde være det eneste kriterium, der blev taget i betragtning ved tildeling af kontrakter, men snarere at den bedste værdi, herunder kriterier om bæredygtighed (såsom livscyklusomkostninger og miljømæssige og sociale kriterier) også burde tages i betragtning.

Den seneste forskning viser, at den igangværende Brexit-proces vil skabe betydelig usikkerhed og negative konsekvenser for det indre marked og de europæiske borgeres rettigheder i det digitale indre marked[3]. Parlamentet skal spille en central rolle med hensyn til at sikre, at der er demokratisk legitimitet og respekt for borgernes rettigheder i denne proces[4].

[2]Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/55/EU af 16. april 2014 om elektronisk fakturering i forbindelse med offentlige udbud (EUT L 133 af 6.5.2014, s. 1).  
[3]Arrowsmith S., Consequences of Brexit in the area of public procurement, 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/602054/IPOL_IDA(2017)602054_EN.pdf 
[4]Stoll P.T., The Role and Powers of the European Parliament in the Brexit Process, 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/602054/IPOL_IDA(2017)602054_EN.pdf 

Mariusz Maciejewski