Ved økonomisk styring forstås det system af institutioner og procedurer, der er etableret med henblik på at opfylde EU's målsætninger på det økonomiske område, nemlig samordning af de økonomiske politikker til fremme af økonomiske og sociale fremskridt for EU og borgerne. Den finansielle, finanspolitiske og økonomiske krise, der brød ud i 2008, viste, at EU manglede en økonomisk styringsmodel, der var mere effektiv end den økonomiske og finansielle samordning, der indtil da havde været i brug. Tiltagene inden for økonomisk styring omfatter en styrket samordning og overvågning af både finanspolitikker og makroøkonomiske politikker samt opstilling af rammer for håndteringen af finanskriser.

Retsgrundlag

  • Artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU)
  • Artikel 2-5, 119-144 og 282-284 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF)
  • Protokoller til TEUF: Protokol nr. 12 om uforholdsmæssigt store underskud, protokol nr. 13 om konvergenskriterierne og protokol nr. 14 om Eurogruppen.

Målsætninger

A. Traktatens bestemmelser

Præamblen til TEU fastsætter, at medlemsstaterne har det forsæt »at opnå en styrkelse af og konvergens mellem deres økonomier og at indføre en Økonomisk og Monetær Union«.

I henhold til artikel 3 i TEU skal Unionen arbejde for »en bæredygtig udvikling i Europa baseret på en afbalanceret økonomisk vækst og prisstabilitet, en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt […]«.

Artikel 2, 5 og 119 i TEUF udgør grundlaget for den økonomiske samordning: De pålægger medlemsstaterne at betragte deres økonomiske politikker som et spørgsmål af fælles interesse og at samordne disse politikker nøje. Samordningens udstrækning og form er specificeret i henholdsvis artikel 121, der fastsætter proceduren vedrørende både de generelle politikhenstillinger (de overordnede retningslinjer for økonomisk politik) og de landespecifikke, og artikel 126, der fastlægger den procedure, der skal følges i tilfælde af uforholdsmæssigt store offentlige underskud (2.6.6).

I artikel 136 til 138 fastsættes de specifikke bestemmelser for de medlemsstater, der har euroen som valuta, i henhold til hvilke de er forpligtet til at styrke deres samordning og overvågning af budgetdisciplinen og de økonomiske politikker.

Desuden kræver afsnit IX om beskæftigelse, at beskæftigelsespolitikkerne skal samordnes og være i overensstemmelse med de økonomiske politikker som defineret i de overordnede retningslinjer (artikel 146) (2.3.3).

B. Områder underlagt økonomisk styring

Den finansielle og økonomiske krise, der brød ud i 2008, viste, at finansielle, skattemæssige og makroøkonomiske ubalancer er snævert forbundne, ikke kun inden for de nationale grænser, men også på EU-niveau og i særdeleshed for landene i euroområdet. Det forstærkede system for økonomisk styring, der blev indført i 2011 og stadig udbygges, berører derfor flere økonomiske områder, herunder finanspolitik, makroøkonomiske anliggender, krisestyring, makrofinansielt tilsyn og investeringer.

Resultater

A. Den økonomiske samordning frem til 2011

Frem til 2011 var samordningen af den økonomiske politik hovedsageligt baseret på konsensus og uden juridiske bindende regler, undtagen inden for de finanspolitiske rammer som defineret i stabilitets- og vækstpagten (SVP) (2.6.6). Den økonomiske samordning favnede bredt og der kunne gennemføres forskellige former for samarbejde, afhængigt af hvor bindende den konkrete samarbejdsaftale var:

  • Samarbejde ved udveksling af oplysninger, f.eks. den makroøkonomiske dialog indført af Det Europæiske Råd i Köln i 1999
  • Samordning som et krisestyringsredskab, f.eks. etableringen af den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme i maj 2010
  • Den åbne koordinationsmetode, hvorved medlemsstaterne opstiller fælles mål, men selv bestemmer, hvordan de vil indfri dem (f.eks. Lissabonstrategien fra marts 2000, hvorved de europæiske ledere tilskyndede medlemsstaterne til at opstille referencemærker, indkredse bedste praksis og implementere relevante politikker)
  • Uddelegering af politiske tiltag, hvorved hele myndigheden over en given politik uddelegeres til en enkelt institution (som eksempler kan nævnes den monetære politik (2.6.3) og konkurrencepolitik (2.6.12), der blev uddelegeret til henholdsvis Den Europæiske Centralbank (ECB) og Kommissionen).

B. Den økonomiske styring siden 2011

Krisen afdækkede fundamentale problemer og uholdbare tendenser i mange EU-lande og gjorde det tydeligt, at EU's økonomier er tæt sammenvævede. Det blev fundet nødvendigt i højere grad at samordne de økonomiske politikker i EU for at kunne tage fat om disse problemer og sætte gang i væksten og jobskabelsen i fremtiden. Til dette formål blev systemet af organer og procedurer for den økonomiske samordning i EU revideret og forstærket: Siden 2011 er der blevet vedtaget en række retsakter, og nye institutioner er blevet oprettet.

1. Forstærket økonomisk og finanspolitisk overvågning og samordning heraf under det europæiske semester

Den forstærkede styring omfatter: en ny, synkroniseret arbejdsmodel — det europæiske semester — til drøftelse og samordning af de økonomiske og budgetmæssige prioriteringer, nøjere EU-overvågning af finanspolitikker som led i stabilitets- og vækstpagten (2.6.6), og nye instrumenter til at håndtere makroøkonomiske ubalancer (2.6.7), og nye instrumenter til at håndtere medlemsstater i finansielt uføre (2.6.8).

Det europæiske semester er en periode på seks måneder hvert år, hvor medlemsstaternes makroøkonomiske politik og budget- og strukturpolitik samordnes med det formål, at medlemsstaterne skal kunne tage højde for EU-hensyn på et tidligt tidspunkt i deres nationale finanslovsprocedurer og i forbindelse med andre aspekter af udformningen af den økonomiske politik. Formålet er at sikre, at alle politikker analyseres og vurderes under ét, og at politiske områder, der førhen ikke systematisk var omfattet af det økonomiske tilsyn — som f.eks. makroøkonomisk ubalance og finansielle forhold — nu også inddrages. De vigtigste faser i det europæiske semester er:

  • Sent på efteråret fremlægger Europa-Kommissionen den årlige vækstundersøgelse, der indeholder Kommissionens bud på EU's prioriteringer for det kommende år, hvad angår økonomisk politik og budget- og arbejdsmarkedspolitik og andre former for reformer, der er nødvendige for at fremme vækst og beskæftigelse. Kommissionen foreslår specifikke henstillinger for euroområdet som helhed, som derefter drøftes af Rådet og godkendes på Det Europæiske Råds forårstopmøde. Kommissionen offentliggør også en rapport om varslingsmekanismen, der anfører de medlemsstater, hvor der består potentielle makroøkonomiske ubalancer.
  • I april indgiver medlemsstaterne deres planer for sunde offentlige finanser (stabilitets- eller konvergensprogrammer) og for reformer og foranstaltninger til at gøre fremskridt i retning af en intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst (de nationale reformprogrammer). Denne fælles fremlæggelse gør det muligt at tage komplementaritet og afsmittende virkninger mellem finans- og strukturpolitikker i betragtning.
  • I maj foretager Kommissionen en vurdering af de nationale reformprogrammer og stabilitets- og konvergensprogrammerne såvel som af de fremskridt, der er gjort i medlemsstaterne for at nå de mål, der er fastsat i Europa 2020-strategien og for at udbedre de makroøkonomiske ubalancer. På grundlag af disse evalueringer fremsætter Kommissionen landespecifikke henstillinger, som derpå drøftes i Rådets forskellige sammensætninger.
  • I juni/juli giver Det Europæiske Råd sin tilslutning til de landespecifikke henstillinger, der officielt vedtages af Rådet i juli, hvilket markerer afslutningen på det europæiske semester« på EU-niveau.

Det første europæiske semester løb af stablen i 2011. Finanspolitik, makroøkonomiske ubalancer, problemer i finanssektoren og vækstfremmende strukturreformer drøftes samlet på EU-niveau i løbet af det europæiske semester, inden regeringerne udarbejder deres udkast til budgetplan for det følgende år og forelægger dem til forhandling i de nationale parlamenter i det andet halvår (det »nationale semester«). Inden euroområdets medlemsstater færdiggør deres budgetter, sender de deres udkast til budgetplan til Kommissionen, som fremkommer med en udtalelse, samt til Eurogruppen, som vurderer dem.

2. Med henblik på at genoprette finanssektoren har EU fremmet bankunionen (2.6.5) med nye regler og nye institutioner, herunder den fælles tilsynsmekanisme, den fælles afviklingsmekanisme og Den Europæiske Tilsynsmyndighed (ESA) med henblik på at forebygge kriser og sikre, at de finansielle aktører er underlagt behørig regulering og tilsyn.

3. Som følge af den økonomiske og finansielle krise stod adskillige medlemsstater over for alvorlige vanskeligheder med hensyn til deres finansielle stabilitet eller bæredygtigheden af deres offentlige finanser og søgte derfor finansiel bistand (2.6.8). Unionen reagerede ved at oprette forskellige mekanismer, herunder den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme (EFSM), den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF) og den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM), og vedtage lovgivning, der fastsætter bestemmelser om de makroøkonomiske betingelser, der er knyttet til de lån, der ydes til de berørte medlemsstater (forordning (EU) nr. 472/2013). EFSF og ESM blev oprettet ved hjælp af ad hoc-traktater uden for Den Europæiske Unions traktater og er underlagt et råd, der er sammensat af finansministrene fra medlemsstaterne i euroområdet.

C. Eventuel yderligere udbygning af Den Økonomiske og Monetære Union

Da den økonomiske og finansielle krise var blevet overvundet, indførte EU en proces, der tog sigte på at styrke ØMU'ens arkitektur. Processen er baseret på de fem formænds rapport om »Gennemførelse af Europas økonomiske og Monetære Union« fra 2015, som fokuserede på fire hovedspørgsmål:

  • en ægte økonomisk union
  • en finansiel union
  • en finanspolitisk union
  • en politisk union

Disse fire unioner hænger nøje sammen og udvikler sig parallelt i tre faser. Rapporten blev fulgt op med en række meddelelser, forslag og foranstaltninger, og drøftelserne, som endnu ikke er afsluttet, fokuserer på den pakke, som Kommissionen offentliggjorde i december 2017, og som indeholder en »køreplan for uddybning af ØMU'en« og en række forslag til retsakter i 2018.

D. Aktører

Det Europæiske Råd fastlægger de samordnede politiske prioriteringer og udstikker retningslinjer på højeste niveau. Ministerrådet vedtager henstillinger og afgørelser på grundlag af forslag fra Kommissionen. Kommissionen har ansvaret for at udarbejde udkast til henstillinger og afgørelser og for vurdering af implementeringen. Medlemsstaterne varetager den nationale indberetning, udveksling af oplysninger samt gennemførelse af henstillinger og beslutninger vedtaget af Rådet. Eurogruppen (finansministrene fra de medlemsstater, der har euroen som valuta) drøfter spørgsmål relateret til Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU), normalt forud for møderne i Økofinrådet, og varetager styringen af ESM. ECB deltager i Eurogruppens drøftelser om spørgsmål, der angår den monetære politik eller vekselkurspolitikken. Det Økonomiske og Finansielle Udvalg (EFC) afgiver udtalelser og forbereder Rådets arbejde, og det samme gør Udvalget for Økonomisk Politik og Eurogruppens Arbejdsgruppe.

Europa-Parlamentets rolle

Med Lissabontraktatens ikrafttræden deltager Europa-Parlamentet som medlovgiver i fastsættelsen af reglerne for multilateral overvågning (jf. artikel 121, stk. 6, i TEUF).

Retsakterne vedrørende den økonomiske styring ligger til grund for etableringen af den økonomiske dialog. For at forbedre dialogen mellem Unionens institutioner, navnlig Parlamentet, Rådet og Kommissionen, og for at sikre større gennemsigtighed og ansvarlighed, kan Parlamentets kompetente udvalg invitere formanden for Rådet, Kommissionen, formanden for Det Europæiske Råd eller formanden for Eurogruppen til en drøftelse af deres respektive beslutninger eller bede dem redegøre for deres aktiviteter inden for rammerne af det europæiske semester. Parlamentet kan også inden for denne dialogs rammer give en medlemsstat, der er genstand for en afgørelse fra Rådet i henhold til proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud eller proceduren for uforholdsmæssigt stor ubalance, mulighed for at deltage i en drøftelse.

Under det europæiske semester fremsætter Parlamentet sin udtalelse om den årlige vækstundersøgelse i specifikke beslutninger, der bl.a. tager hensyn til de bidrag, der er indkommet under den såkaldte parlamentariske uge, der finder sted i årets begyndelse, og hvorunder Europa-Parlamentet mødes med de nationale parlamenter for at drøfte det europæiske semester. Sent på efteråret fremsætter Parlamentet sin holdning til den igangværende runde af det europæiske semester (herunder landespecifikke henstillinger vedtaget af Rådet), der bl.a. tager hensyn til resultaterne fra et fælles møde for formændene for de nationale parlamenters kompetente udvalg.

Parlamentet støtter inddragelsen af de nationale parlamenter gennem årlige møder med medlemmer af deres relevante udvalg. De nationale parlamenter bør endvidere i overensstemmelse med den enkelte medlemsstats juridiske og politiske procedurer behørigt inddrages i det europæiske semester og i udformningen af stabilitets- eller konvergensprogrammer og nationale reformprogrammer med henblik på at øge gennemsigtigheden og ejerskabet af samt kontrollen med de trufne beslutninger.

Parlamentet har givet udtryk for sin holdning til den mulige udvikling af ØMU'en i flere beslutninger, nemlig i sin beslutning om »budgetmæssig kapacitet for euroområdet«, i sin beslutning om »mulige udviklingstendenser og justeringer i Den Europæiske Unions nuværende institutionelle struktur« og i sin beslutning om »forbedring af Den Europæiske Unions funktionsmåde med udgangspunkt i Lissabontraktatens potentiale«. Parlamentet arbejder i øjeblikket på forslag, der har til formål at øge legitimiteten og den demokratiske ansvarlighed af procedurerne samt på at øge sine kontrolbeføjelser.

 

Alice Zoppè