Bankunionen blev oprettet som en reaktion på den finansielle krise og består for øjeblikket af to elementer, nemlig den fælles tilsynsmekanisme (FTM) og den fælles afviklingsmekanisme (SRM). FTM fører tilsyn med de største og vigtigste banker i euroområdet direkte på EU-plan, mens formålet med SRM er at afvikle nødlidende banker på en velordnet måde med minimale omkostninger for skatteyderne og realøkonomien. Et tredje element, en europæisk indskudsforsikringsordning (EDIS), drøftes for øjeblikket.

Retsgrundlag

Artikel 114 og 127, stk. 6, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Mål

Bankunionen er et væsentligt supplement til Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU) og det indre marked. Den samler ansvaret for tilsyn, afvikling og finansiering på EU-plan og tvinger banker i euroområdet til at følge de samme regler. Disse regler skal navnlig sikre, at bankerne tager velovervejede risici, og at en bank, der fejler, selv må betale for sine tab og se risikoen for lukning i øjnene, medens omkostningerne for skatteyderne holdes på et minimum.

Resultater

A. Køreplan for bankunionen

I december 2012 udarbejdede formanden for Det Europæiske Råd i tæt samarbejde med formændene for Europa-Kommissionen, Den Europæiske Centralbank (ECB) og Eurogruppen en konkret og tidsbunden køreplan for opnåelsen af en egentlig ØMU. En af de centrale dele af denne køreplan var oprettelsen af en mere integreret finansiel ramme, dvs. bankunionen.

B. Aftale om FTM

I marts 2013 blev der indgået en politisk aftale mellem Parlamentet og Rådet om oprettelse af den første søjle i bankunionen, den fælles tilsynsmekanisme (FTM), som omfatter alle banker i euroområdet. Medlemsstater uden for euroområdet kan tilslutte sig, hvis de ønsker det. FTM, som har været i drift siden 4. november 2014, er blevet placeret under ECB og er ansvarlig for det direkte tilsyn med de største og mest betydningsfulde bankkoncerner (127 pr. november 2016), mens de nationale tilsynsmyndigheder fortsat vil føre tilsyn med de øvrige banker under ECB's ultimative ansvar. Kriterierne for at afgøre, om banker betragtes som signifikante — og dermed falder ind under ECB's direkte tilsyn — er fastsat i FTM-forordningen og FTM-rammeforordningen og forholder sig til en banks størrelse, økonomiske betydning, grænseoverskridende aktiviteter og behov for direkte offentlig støtte. I tråd med udviklingen af disse kriterier kan det konkrete antal banker, der er under direkte tilsyn af ECB, derfor ændre sig over tid. ECB kan endvidere til enhver tid beslutte at klassificere en bank som signifikant for at sikre konsekvent anvendelse af høje tilsynsstandarder.

For at undgå en potentiel interessekonflikt er der klare regler for den organisatoriske og driftsmæssige adskillelse af ECB's roller med hensyn til henholdsvis tilsyn og pengepolitik.

C. Samlet vurdering og stresstests

Inden ECB indledte sine overvågningsopgaver, foretog den en samlet vurdering bestående af en gennemgang af aktivernes kvalitet og stresstests. Formålet var at opnå større gennemsigtighed i bankernes balancer for at sikre et pålideligt udgangspunkt. Resultaterne, der blev offentliggjort den 27. oktober 2014, viste, at 25 ud af 130 deltagende banker havde kapitalunderskud. Selv om nogle af disse underskud allerede var blevet dækket inden tidspunktet for offentliggørelsen, skulle alle banker indsende kapitalplaner til ECB, hvori de viste, hvordan de agtede at lukke hullerne i løbet af 2015.

Som nævnt ændrer det konkrete antal banker under direkte tilsyn af ECB sig over tid. Alle banker, der føjes til listen over overvågede enheder, gennemgår en lignende form for »økonomisk sundhedstjek«. I 2015 blev der foretaget omfattende vurderinger af ni banker, og det blev konstateret, at fem af disse havde kapitalunderskud af varierende størrelse. I 2016 gennemførte ECB en omfattende vurdering af yderligere fire banker fra Irland, Italien, Letland og Slovenien. Resultaterne blev offentliggjort for den irske, italienske og slovenske bank i november 2016. Disse tre banker havde ikke et kapitalunderskud.

I 2018 vil ECB undersøge 37 banker i euroområdet som led i den 2018-stresstesten for hele EU, der gennemføres og koordineres af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA). Resultaterne af stresstesten, der skal offentliggøres i begyndelsen af november, vil give de berørte parter og offentligheden oplysninger om bankernes modstandsdygtighed og deres evne til at absorbere chok. Resultaterne af den samme stresstest for fire græske banker er allerede blevet offentliggjort særskilt den 5. maj 2018, hvilket gjorde dem tilgængelige inden udløbet af det tredje ESM-program (den europæiske stabilitetsmekanisme) for Grækenland.

D. Den fælles afviklingsmekanisme

I marts 2014 blev der indgået en politisk aftale mellem Parlamentet og Rådet om oprettelse af den anden søjle i bankunionen, den fælles afviklingsmekanisme (SRM). Hovedformålet med SRM er at sikre, at eventuelle fremtidige bankkrak i bankunionen håndteres effektivt med minimale omkostninger for skatteyderne og realøkonomien. SRM's virkefelt afspejler FTM's. Dette betyder, at en central myndighed — Den Fælles Afviklingsinstans (SRB) — er ultimativt ansvarlig for beslutningen om at iværksætte en bankafvikling, mens beslutningen i praksis vil blive gennemført i samarbejde med de nationale afviklingsmyndigheder. SRB indledte sit arbejde som selvstændigt EU-agentur den 1. januar 2015 og har været fuldt operationelt siden januar 2016.

Den 7. juni 2017 vedtog SRB sin første afviklingsafgørelse i sagen om Banco Popular. Den 23. juni 2017 besluttede SRB ikke at træffe afviklingsforanstaltninger over for Banca Popolare di Vicenza og Veneto Banca, og den 24. februar 2018 nåede den til samme resultat vedrørende ABLV Bank AS og dets datterselskab ABLV Bank Luxembourg S.A.

E. Den Fælles Afviklingsfond

Selv om reglerne for bankunionen har til formål at sikre, at enhver afvikling i første række finansieres af en banks aktionærer, og, om nødvendigt, delvis også af bankens kreditorer, er der nu også en anden finansieringskilde, der kan træde til, hvis aktionærernes eller kreditorernes bidrag er utilstrækkelige, nemlig Den Fælles Afviklingsfond (SRF), som administreres af SRB. Når Bankafviklingsfonden når sit målfinansieringsniveau, vil den råde over ca. 55 mia. EUR, svarende til omkring 1 % af de dækkede indskud i euroområdet. Bidragene til Bankafviklingsfonden vil blive indbetalt af bankerne over otte år. I december 2015 blev de medlemsstater, der deltager i bankunionen, enige om at etablere et system af mellemfinansieringsordninger, der fastsætter individuelle nationale kreditlinjer til støtte for deres egne nationale afdelinger i Den Fælles Afviklingsfond i tilfælde af eventuel knaphed på finansiering. Den 24. juli 2018 meddelte SRB, at den havde opkrævet yderligere 7,5 mia. EUR i årlige ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond og nåede op på i alt 24,9 mia. EUR.

F. Direktivet om genopretning og afvikling af banker

De nye regler for byrdedeling, der finder anvendelse i tilfælde af bankafviklinger, er fastlagt i direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD), som Parlamentet vedtog i april 2014. I BRRD fastsættes der måder, hvorpå nødlidende banker kan afvikles uden at lade skatteyderne hæfte for regningen, og fastsætter, at tab i første omgang skal dækkes af aktionærer og kreditorer snarere end ved at gribe til statslige midler. Lovgivningsmæssige procedurer til ændring af BRRD, navnlig med henblik på at indarbejde internationale standarder for tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapacitet, er i øjeblikket i gang. Den 19. juni 2018 vedtog Parlamentets Økonomi- og Valutaudvalg (ECON) sin endelige betænkning, der nu afventer førstebehandling i plenum.

G. Det fjerde kapitalkravsdirektiv (CRD) og kapitalkravsforordningen (CRR)

Gennem minimumskapitalkrav defineres det, hvor meget kapital en bank skal ligge inde med for at blive betragtet som sikker og i stand til at håndtere driftstab på egen hånd. Den finansielle krise viste, at de tidligere lovgivningsmæssige minimumskapitalkrav reelt var for lave i forbindelse med en større krise. Det blev derfor på internationalt plan vedtaget at øge de respektive minimumsgrænser (Basel III-principperne). I april 2013 vedtog Parlamentet to retsakter, som gennemfører kapitaldækningskravene for banker i europæisk ret: det fjerde kapitalkravsdirektiv (CRD) og kapitalkravsforordningen (CRR). CRD og CRR trådte i kraft den 1. januar 2014.

Med et fælles regelsæt for alle banker i EU skabes der mere ensartede konkurrencevilkår på det indre marked. I de retsakter, der blev vedtaget af Parlamentet, var der stadig nogle tekniske detaljer, som skulle fastlægges endeligt. Kommissionen fik derfor beføjelse til at udarbejde udkast til supplerende retsakter (såkaldte niveau 2-foranstaltninger), hvor de manglende tekniske detaljer præciseres. Disse niveau 2-foranstaltninger er et vigtigt element i det arbejde, der forestår i den indeværende valgperiode (2014-2019).

Den 23. november 2016 fremlagde Kommissionen en omfattende pakke af reformer for at ændre reglerne i CRD og CRR. I Parlamentet er de to lovgivningsmæssige forslag om ændring af CRD og CRR blevet forhandlet sideløbende. ECON vedtog sin samlede betænkning om de foreslåede ændringsretsakter den 19. juni 2018.

H. Den europæiske indskudsforsikringsordning (EDIS)

Den 24. november 2015 fremlagde Kommissionen et lovgivningsforslag, der har til formål at føje endnu et element til Bankunionen, nemlig den europæiske indskudsforsikringsordning (EDIS). Kommissionens forslag bygger på eksisterende nationale indskudsgarantiordninger og anbefaler en gradvis indførelse af EDIS. Den har udformet forslaget, så det samlet set er omkostningsneutralt for banksektoren (dog skal mere risikobetonede banker betale højere bidrag end mere sikre banker), og foreslår supplerende sikkerhedsforanstaltninger og foranstaltninger til reduktion af bankrisici.

Europa-Parlamentet har i denne forbindelse indledt sin interne proces. Ordføreren offentliggjorde den 4. november 2016 sit udkast til betænkning om EDIS.

Parlamentets rolle

Som en reaktion på køreplanen for en egentlig ØMU vedtog Parlamentet den 20. november 2012 en beslutning med titlen »Hen imod en egentlig Økonomisk og Monetær Union« med henstillinger til Kommissionen om at etablere en egentlig bankunion. Ved at vedtage retsakter om FTM, SRM, indskudsgarantiordninger, BRRD og CRD IV i 2013 og 2014 bidrog Europa-Parlamentet væsentligt til at etablere en egentlig bankunion.

Disse retsakter giver Parlamentet en rolle i kontrollen med de nyetablerede institutioner. ECB er i sin tilsynsrolle (dvs. FTM) ansvarlig over for Parlamentet og Rådet. De nærmere retningslinjer for dens ansvar over for Parlamentet er fastlagt i en interinstitutionel aftale (IIA) mellem Parlamentet og ECB.

Hidtil har der været afholdt 14 regulære offentlige høringer af formanden for FTM i Økonomi- og Valutaudvalget (den 18. marts 2014, den 3. november 2014, den 31. marts 2015, den 19. oktober 2015, den 22. marts 2016, den 13. juni 2016, den 9. november 2016, den 23. marts 2017, den 19. juni 2017, den 9. november 2017, den 26. marts 2018, den 19. juni 2018, den 20. november 2018 og den 21. marts 2019).

Samme fremgangsmåde gælder for Den Fælles Afviklingsinstans, hvis formand mindst én gang hvert kalenderår deltager i en høring i det kompetente udvalg i Parlamentet om gennemførelsen af instansens afviklingsopgaver. Hidtil har der været afholdt 11 offentlige høringer af SRB i Økonomi- og Valutaudvalget (den 16. juni 2015, den 28. januar 2016, den 13. juli 2016, den 5. december 2016, den 22. marts 2017, den 11. juli 2017, den 4. december 2017, den 20. marts 2018, den 11. juli 2018, den 6. december 2018 og den 2. april 2019).

De detaljerede bestemmelser om SRB's ansvarlighed over for Parlamentet og relaterede praktiske retningslinjer er fastlagt i en interinstitutionel aftale mellem Parlamentet og SRB, der blev offentliggjort den 24. december 2015.

 

Marcel Magnus