Beføjelsen til at opkræve skat ligger hos medlemsstaterne, og EU har på dette område kun begrænsede beføjelser. Eftersom EU's beskatningspolitik har til formål at understøtte et velfungerende indre marked, har man beskæftiget sig med harmoniseringen af indirekte beskatning før den direkte beskatning. Bekæmpelse af skatteunddragelse og skatteundgåelse er blevet en ny politisk prioritet. Skattemæssige foranstaltninger vedtages enstemmigt af medlemsstaterne. Europa-Parlamentet har ret til at blive hørt i skattespørgsmål, bortset fra i budgetrelaterede spørgsmål, hvor Parlamentet er medlovgiver.

Retsgrundlag

Kapitlet om fiskale bestemmelser (artikel 110-113) i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TFEU), som vedrører harmonisering af lovgivningen om omsætningsafgifter, forbrugsafgifter og andre indirekte skatter; kapitlet om tilnærmelse af lovgivningerne (artikel 114-118 i TEUF), som dækker afgifter, der har en indirekte virkning på etableringen af det indre marked, dog således at fiskale bestemmelser ikke er underlagt den almindelige lovgivningsprocedure; andre bestemmelser vedrørende skattepolitik, som henviser til den frie bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital (artikel 45-66 i TEUF), miljø (artikel 191-192 i TEUF) og konkurrence (artikel 107-109 i TEUF).

Forstærket samarbejde (artikel 326-334 i TEUF) kan anvendes i forbindelse med skattespørgsmål. De vigtigste træk ved EU’s fiskale bestemmelser med hensyn til vedtagelse af retsakter er, at Rådet træffer afgørelse med enstemmighed om et forslag fra Kommissionen, og at Parlamentet høres. De bestemmelser, der vedtages på skatteområdet, omfatter direktiver om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes bestemmelser og rådsafgørelser. Kommissionen har — da den er overbevist om, at bibeholdelse af enstemmighed i alle beslutninger vedrørende beskatning gør det vanskeligt at nå det nødvendige niveau for skattekoordination i EU — flere gange fremsat forslag om en overgang til afstemning med kvalificeret flertal i forbindelse med visse aspekter af beskatning. Disse forslag er imidlertid blevet afvist af medlemsstaterne.

Direkte skatter omfatter beskatning af indkomst, formue og kapital, hvad enten disse er af personlig eller selskabsmæssig art. Personlig indkomstskat er ikke som sådan omfattet af EU-bestemmelser (EU’s aktiviteter på dette område er derimod baseret på EU-Domstolens retspraksis). EU’s indsats vedrørende selskabsskat er mere udviklet, selv om den kun fokuserer på foranstaltninger i forbindelse med principperne for det indre marked. Indirekte beskatning består af afgifter, der ikke opkræves for ejendom eller indtægt. Den omfatter merværdiafgift (moms), forbrugsafgifter, importafgifter samt energiafgifter og andre miljøafgifter. Eftersom udarbejdelsen af EU's skattebestemmelser har til formål at understøtte et velfungerende indre marked, har man beskæftiget sig med harmonisering af indirekte beskatning på et tidligere tidspunkt og mere indgående end med harmonisering af direkte beskatning.

Mål

Strategien for EU’s skattepolitik er forklaret i Kommissionens meddelelse »Skattepolitik i EU — prioriteringer for de kommende år«. Medlemsstaterne har fortsat beføjelsen til at indføre, fjerne eller justere skatter. Forudsat at de overholder EU-reglerne, kan hvert land frit vælge at anvende det skattesystem, som det finder mest hensigtsmæssigt. Inden for disse rammer består EU’s vigtigste skattemæssige prioriteter i at fjerne skattemæssige hindringer for økonomiske aktiviteter på tværs af grænserne, bekæmpe skadelig skattekonkurrence og skatteunddragelse samt fremme større samarbejde mellem skattemyndigheder med henblik på at sikre kontrol og bekæmpe svig. Øget samordning af skattepolitikken ville sikre, at medlemsstaternes skattepolitikker støtter bredere EU-politiske mål, som fastlagt i Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og i akten for det indre marked.

Initiativer og fremskridt

I Kommissionens årlige aktivitetsrapport om beskatning (annual activity report on taxation) beskrives EU's resultater og de skattespørgsmål, der endnu ikke er blevet behandlet. Bekæmpelse af skattesvig og aggressiv skatteplanlægning har i lyset af pressens afsløringer af fænomenets store omfang været en politisk prioritet i den foregående valgperiode (2014-2019). Andre steder er arbejdet med en reform af reglerne for selskabsbeskatning fortsat med henblik på at gøre selskabsbeskatningen i EU mere retfærdig og bedre tilpasset en moderne digital økonomi i det indre marked, og udformningen af en endelig momsordning er blevet til en anden politisk prioritet. Vigtige initiativer har omfattet:

En pakke om gennemsigtighed på skatteområdet (af 18. marts 2015), som har til formål at forbedre gennemsigtigheden og samarbejdet mellem medlemsstaterne med hensyn til deres grænseoverskridende skatteafgørelser ved at ophæve rentebeskatningsdirektivet med henblik på at strømline lovgivningen om automatisk udveksling af oplysninger, ved at vurdere yderligere potentielle gennemsigtighedsinitiativer i forbindelse med multinationale selskabers landeopdelte rapportering af skatterelaterede oplysninger, ved at revidere adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning for at gøre den mere funktionel og effektiv, ved bedre at kvantificere skattegabet (som ikke alene kan tilskrives skatteundgåelse og -unddragelse) og ved at fungere som forløber for fremme af større gennemsigtighed på skatteområdet på verdensplan.

En handlingsplan om selskabsbeskatning (af 17. juni 2015), som indeholder en række initiativer til bekæmpelse af skatteundgåelse, sikring af bæredygtige indtægter og forbedring af erhvervsklimaet i det indre marked. Handlingsplanen beskriver fire vejledende mål: a) genetablering af forbindelsen mellem beskatning og den økonomiske aktivitets geografiske placering; b) sikring af, at medlemsstaterne kan taksere erhvervsaktiviteter i deres jurisdiktioner korrekt; c) skabelse af et konkurrencedygtigt og vækstfremmende selskabsskattemiljø i EU; d) beskyttelse af det indre marked og sikring af en stærk EU-tilgang til eksterne selskabsskattespørgsmål, herunder foranstaltninger til gennemførelse af OECD's foranstaltninger vedrørende udhuling af skattegrundlaget og flytning af fortjeneste (BEPS), håndtering af usamarbejdsvillige skattejurisdiktioner og øget gennemsigtighed på skatteområdet. I oktober 2016 fremsatte Kommissionen igen et direktivforslag om et fælles konsolideret selskabsskattegrundlag (FKSSG).

En pakke til bekæmpelse af skatteundgåelse (af 28. januar 2016), som indeholder forslag til konkrete foranstaltninger til at forebygge aggressiv skatteplanlægning, øge gennemsigtigheden på skatteområdet og skabe lige vilkår for alle virksomheder i EU. Pakken omfatter tre søjler: a) sikring af en effektiv beskatning i EU (ved hjælp af direktivet om bekæmpelse af skatteundgåelse og henstillingen om beskatningsoverenskomster); b) øget gennemsigtighed på skatteområdet (revision af direktivet om automatisk udveksling af oplysninger); c) sikring af lige vilkår (meddelelse om en ekstern strategi til effektiv beskatning og en sortliste over skattely).

En handlingsplan for moms (af 7. april 2016), der indeholder a) principper for et fremtidigt fælles europæisk momssystem; b) foranstaltninger til bekæmpelse af momssvig; c) en ajourføring af rammebestemmelserne for fastsættelse af momssatser; d) planer om at forenkle og modernisere momsreglerne for e-handel; e) en momspakke for SMV'er.

Momspakken for det digitale indre marked (af 1. december 2016), som har til formål at modernisere momsreglerne for e-handel på tværs af grænserne. Formålet med pakken er at reducere virksomhedernes omkostninger i forbindelse med overholdelse af momsreglerne ved salg på tværs af grænserne, at lette den grænseoverskridende handel og at sikre fair konkurrence for EU's virksomheder, bekæmpe momssvig og håndtere de særlige forhold i forbindelse med e-bøger, som i øjeblikket ikke nyder godt af nedsatte satser. Et vigtigt mål for momsreformpakken(erne) er at sætte en stopper for den berygtede »karruselsvig«. De nye momsregler bør være enklere og mere konsekvente og indføre et nyt og endeligt fælles EU-momsområde. Kort sagt er det nye momssystem udformet med henblik på at blive bedre bedragerisikret og tilpasset nutidens digitale og mobile økonomi.

Initiativer vedrørende skattemæssig retfærdighed i den digitale økonomi (af 21. marts 2018), som har til formål at sikre et retfærdigt og effektivt skattesystem, der er egnet til det digitale miljø, at anvende lovgivningsmæssige forslag med henblik på fuldt ud at udnytte den digitale tilstedeværelse ved at tilpasse definitionen af »fast forretningssted« og indføre en definition af »minimal økonomisk substans«. Kommissionens forslag indgår også i det internationale arbejde på dette område, navnlig i G20 og OECD i forbindelse med BEPS-projektet. Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, bebudede i sin tale om Unionens tilstand i 2017 Kommissionens forslag om »etablering af regler på EU-plan, som gør det muligt at beskatte overskud, der genereres af multinationale selskaber i den digitale økonomi«, mens Rådet vedtog konklusioner om beskatning af den digitale økonomi i december 2017.

Fra den 1. januar 2018 trådte nye regler i kraft, som forpligter medlemsstaterne til at give skattemyndighederne adgang til data indsamlet i henhold til lovgivningen om bekæmpelse af hvidvaskning af penge. Direktiverne om bekæmpelse af hvidvaskning af penge — det fjerde og femte hvidvaskdirektiv — har til formål at forhindre anvendelsen af det europæiske finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. De nationale skattemyndigheder vil have direkte adgang til oplysninger om de reelle ejere af selskaber, truster og andre enheder samt virksomhedernes procedurer for due diligence i forbindelse med kunderne. De nye regler vil sætte skattemyndighederne i stand til at reagere hurtigt og effektivt på tilfælde af skatteunddragelse og skatteundgåelse og bekæmpe de typer af strukturer, der er fremhævet i Paradise Papers.

Europa-Parlamentets rolle

Europa-Parlamentet har generelt godkendt hovedlinjerne i Kommissionens programmer på beskatningsområdet, hvor bekæmpelse af skattesvig/skatteunddragelse og hvidvaskning af penge var politiske prioriteter i den foregående valgperiode. Parlamentets henstillinger på dette område har været til gavn for arbejdet i flere ad hoc-udvalg.

Det første af dem, nemlig Det Særlige Udvalg om Afgørelser i Skattespørgsmål og Andre Foranstaltninger af Lignende Art eller med Lignende Virkning (TAXE), gjorde opmærksom på et iøjnefaldende paradoks: at fri konkurrence på skatteområdet og manglende samarbejde mellem medlemsstaterne har ført til, at der ikke længere er sammenhæng mellem det sted, hvor der skabes værdi, og det sted, hvor overskuddet heraf beskattes, hvilket har resulteret i en udhuling af selskabsskattegrundlaget og indtægtstab i forskellige lande, hvoraf nogle også har været genstand for økonomiske stramninger.

Med dette for øje vedtog Parlamentet TAXE-udvalgets endelige betænkning i form af en beslutning den 25. november 2015, hvori udvalget opfordrede til: systematisk udveksling af skatteafgørelser og skatteoplysninger samt indførelse af landeopdelt rapportering for multinationale selskaber for så vidt angår fortjeneste, betalt skat og modtagne subsidier; ophør af præferenceordninger og uoverensstemmelserne mellem de forskellige skattesystemer; indførelse af et obligatorisk EU-dækkende fælles konsolideret selskabsskattegrundlag (FKSSG); fastlæggelse af en ramme for skatterelateret statsstøtte og retningslinjer for fastlæggelse af passende interne afregningspriser og »økonomisk substans«; tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte; en reform af adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning; indarbejdelse af bekæmpelse af skatteundgåelse i andre politikker og i forretningsskik, herunder af multinationale selskaber, banker, udbydere af finansielle tjenesteydelser og skatterådgivere samt bedre beskyttelse af whistleblowere.

På baggrund af afsløringerne i Panama-papirerne og i forbindelse med Lux Leaks, der blotlagde behovet for øget samarbejde og gennemsigtighed på verdensplan, byggede TAXE 2-udvalgets aktiviteter på TAXE-udvalgets arbejde. Dens endelige betænkning blev i form af en beslutning den 6. juli 2016 vedtaget af Parlamentet, og i den opfordredes til sanktioner over for usamarbejdsvillige skattejurisdiktioner, som er opført på en sortliste over skattely, og som også skal anvendes på selskaber, banker og regnskabs- og advokatfirmaer med mulighed for at tilbagekalde deres erhvervslicenser. Den fremhævede de negative følger af patentbokse, som i de fleste tilfælde anvendes af multinationale selskaber til skatteundgåelse. Den gentog desuden forslagene om et fælles konsolideret selskabsskattegrundlag og om interne afregningspriser, som spiller en vigtig rolle i forbindelse med overførsel af overskud. Endelig konkluderede det, at bestemmelserne om statsstøtte ikke altid var blevet overholdt, og der blev opfordret til, at der blev truffet foranstaltninger til at rette op på denne situation.

Undersøgelsesudvalget om Hvidvaskning af Penge, Skatteundgåelse og Skatteunddragelse (PANA) byggede på arbejdet i TAXE- og TAXE 2-udvalgene og på Parlamentets beslutning fra december 2015 om større gennemsigtighed, samordning og konvergens i EU's selskabsbeskatningspolitik, som identificerede regulerings- og overvågningsmæssige udfordringer i forbindelse med behandling af skattespørgsmål.

Parlamentets henstilling af 13. december 2017 til Rådet og Kommissionen på baggrund af undersøgelsen vedrørende hvidvaskning af penge, skatteundgåelse og skatteunddragelse fremhævede det presserende behov for: effektive håndhævelses- og overvågningsmekanismer i den globale kamp mod skatteundgåelse, skatteunddragelse og hvidvaskning af penge; konsolidering af standardiserede informationer og forbindelser mellem myndigheder, adgang til og oprettelse af registre; samordnede bestræbelser på at vedtage en effektiv og troværdig liste over hemmelighedsfulde jurisdiktioner; foranstaltninger til sikring af skattejurisdiktioners, skatteyderes og formidleres overholdelse af reglerne; forebyggelse af skatteundgåelse og skatteunddragelse og beskyttelse af retmæssige ejere; anvendelse af internationale løftestænger (princippet om en positivliste) sammen med støtte til udviklingslandene til bekæmpelse af skatteunddragelse og hvidvaskning af penge; instrumenter til beskyttelse af whistleblowere; strømlining af EU's aktiviteter med hensyn til vedtagelse af skattebestemmelser og styrkelse af Parlamentets undersøgelsesbeføjelser samt sikring af hurtig opfølgning på henstillinger. Endelig beklagede Parlamentet manglen på politisk vilje i nogle medlemsstater til at gøre fremskridt med reformer og håndhævelse, der kunne sikre reelle ændringer.

Formålet med TAXE 3 — Udvalget om Økonomisk Kriminalitet, Skatteunddragelse og Skatteundgåelse — var at fortsætte arbejdet i TAXE, TAXE 2 og PANA og undersøge spørgsmål vedrørende digital beskatning, nationale statsborgerskabsprogrammer og momssvig.

Udvalgets endelige betænkning blev vedtaget af Parlamentet på plenarmødet den 26. marts 2019. Den understregede det presserende og vedvarende behov for en reform af reglerne, så de internationale, EU's og de nationale skattesystemer bliver klar til de nye økonomiske, sociale og teknologiske udfordringer i det 21. århundrede, og antydede, at de nuværende skattesystemer og regnskabsmetoder ikke er rustet til at holde trit med denne udvikling og sikre, at alle markedsdeltagere betaler deres rimelige andele af skatten. Medlemmerne glædede sig over, at Kommissionen i løbet af den foregående mandatperiode havde fremsat 26 lovgivningsforslag med henblik på at lukke nogle af smuthullerne, forbedre bekæmpelsen af økonomisk kriminalitet og aggressiv skatteplanlægning og gøre skatteopkrævningen mere effektiv og sikre større skattemæssig retfærdighed. De beklagede derimod dybt Rådets manglende fremskridt vedrørende større initiativer for så vidt angår selskabsskattereformer, der endnu ikke var afsluttet på grund af manglende reel politisk vilje. De opfordrede til en hurtig vedtagelse af de EU-initiativer, der endnu ikke var afsluttet, og til omhyggelig overvågning af gennemførelsen for at sikre effektivitet og behørig håndhævelse med henblik på at holde trit med skattesvigens, skatteunddragelsens og den aggressive skatteplanlægnings alsidighed. Endelig mente medlemmerne, at EU burde vedtage en bredere strategi til, ved hjælp af relevante politikker, at støtte medlemsstaterne i forbindelse med overgangen fra deres nuværende skadelige skattesystemer til et skattesystem, der er foreneligt med EU's retlige rammer og ånden i EU's traktater.

Parlamentet vedtog den 14. marts 2019 en beslutning om klimaændringer — en europæisk strategisk og langsigtet vision for en fremgangsrig, moderne, konkurrencedygtig og klimaneutral økonomi i overensstemmelse med Parisaftalen, hvori det hilste Kommissionens meddelelse om emnet velkommen. Med denne tekst tilsluttede det sig målsætningen om drivhusgasneutralitet inden 2050 og opfordrede Kommissionen til snarest muligt at undersøge de politiske muligheder for at fremme en adfærdsændring, herunder indførelsen af en miljøskat.

 

Dario Paternoster