Die erste Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP): II – Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe

Mit der Reform aus dem Jahre 2003 und dem Gesundheitscheck von 2009 wurde ein Großteil der Direktbeihilfen entkoppelt und auf die neue Betriebsprämienregelung sowie die vereinfachte Regelung für die Flächenzahlung für neue Mitgliedstaaten übertragen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1307/2013 wurde ein Direktzahlungssystem für die Zeit ab dem 1. Januar 2015 festgelegt.

Rechtsgrundlage

Artikel 38 bis 44 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV); Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 549) und Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 608), geändert durch die Verordnung (EU) 2017/2393 (ABl. L 350 vom 29.12.2017, S. 15) (die sogenannte Omnibus-Verordnung, die gemeinsam mit den Vorschlägen der Kommission im Zuge der Halbzeitüberprüfung des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 vorgelegt wurde).

Ziele

In der GAP 2014-2020 bleiben die beiden Säulen erhalten, die jedoch enger miteinander verknüpft werden, was einen stärker ganzheitlichen und integrierten Ansatz für die Förderpolitik ermöglicht. Die Verordnung (EU) Nr. 1307/2009 ist der einzige Basisrechtsakt und eine umfassende Rechtsvorschrift für Direktzahlungen an Landwirte.

Inhalt der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013

A. Gesamtüberblick

Bei den Mechanismen der Direktzahlungen gibt es einen Übergang von der „Entkopplung“ (Decoupling) zur „Zielausrichtung“ (Targetting). Das System der Entkopplung der landwirtschaftlichen Beihilfe und der Bereitstellung einer allgemeinen Einkommensstützung, das im Jahr 2003 eingeführt wurde, wird nun auf ein System umgestellt, bei dem jede Komponente mit spezifischen Zielen verbunden ist. Einheitliche Betriebsprämien werden durch ein System multifunktionaler Zahlungen mit sieben Komponenten ersetzt: 1) eine Grundprämie pro Hektar, die gemäß wirtschaftlichen oder verwaltungspolitischen, einzelstaatlichen oder regionalen Kriterien harmonisiert und einem als „intern“ bezeichneten Konvergenzprozess unterworfen wird; 2) eine „grüne“ Komponente als Zusatzbeihilfe, durch die die Kosten im Zusammenhang mit der Bereitstellung ökologischer öffentlicher Güter, mit denen auf dem Markt kein Gewinn erzielt wird, ausgeglichen werden sollen; 3) eine zusätzliche Unterstützung für Junglandwirte; 4) eine „Umverteilungsprämie“, durch die Landwirten eine zusätzliche Unterstützung für die ersten bewirtschafteten Hektarflächen gewährt werden kann; 5) eine zusätzliche Einkommensbeihilfe in Gebieten, die durch naturbedingte Einschränkungen geprägt sind; 6) gekoppelte Erzeugerbeihilfen für bestimmte Bereiche oder bestimmte Formen der landwirtschaftlichen Tätigkeit aus wirtschaftlichen oder sozialen Gründen; 7) ein fakultatives vereinfachtes System für landwirtschaftliche Kleinbetriebe, die Zahlungen von weniger als 1 250 EUR erhalten. Die ersten drei Komponenten sind für die Mitgliedstaaten obligatorisch, die vier letzten freiwillig. Die Mitgliedstaaten müssen 30 % ihres einzelstaatlichen Finanzrahmens für Direktzahlungen für „grüne Prämien“ einsetzen. Die verbleibenden 70 % werden nach Abzug sämtlicher Zahlungen für nationale Reserven von Zahlungsansprüchen (obligatorisch, bis zu 3 % der einzelstaatlichen Finanzrahmen), ergänzende Umverteilungsprämien (bis zu 30 %), Junglandwirte (bis zu 2 %), benachteiligte Gebiete (bis 5 %) oder an die Erzeugung gekoppelte Beihilfen (bis zu 15 %) genutzt, um die Grundprämien zu finanzieren. Die neuen Beihilfen pro Hektar sind ausschließlich aktiven Landwirten vorbehalten (die Festlegung erfolgt auf der Grundlage einer Negativliste, die von jedem Mitgliedstaat zu erstellen ist). Zudem sind die Beihilfen bis zum Jahr 2019 einem teilweisen – „extern“ genannten – Konvergenzprozess zwischen den Mitgliedstaaten unterworfen, ohne dass allerdings die Unterschiede (aufgrund der Finanzrahmen für Beihilfen und der im Jahr 2015 jedem Mitgliedstaat zugestandenen beihilfefähigen Flächen) EU-weit vollständig beseitigt werden.

B. Kernpunkte

1. Basisprämienregelung/Vereinfachte Flächenzahlung (für alle Mitgliedstaaten obligatorisch)

Die Mitgliedstaaten wenden etwa 70 % ihres einzelstaatlichen Finanzrahmens für die Direktzahlungen der neuen Basisprämienregelung auf, abzüglich der Beträge, die Junglandwirten zugewiesen werden und anderer optionaler Zahlungen: benachteiligte Gebiete, landwirtschaftliche Kleinbetriebe, Umverteilungsprämien oder „gekoppelte“ Zahlungen. Für zwölf Mitgliedstaaten wird die Ablauffrist der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, die einfacher ist, da sie pauschal gewährt wird, bis 2020 verlängert. Was die „interne Konvergenz“ betrifft, müssen sich die Mitgliedstaaten, die 2013 die in der Vergangenheit definierten Beihilfen beibehalten haben, hin zu einheitlicheren Beträgen pro Hektar entwickeln. Dazu haben sie mehrere Optionen zur Auswahl: Sie können einen einzelstaatlichen oder regionalen Ansatz (auf der Grundlage verwaltungsbezogener oder landwirtschaftlicher Kriterien) verfolgen und so 2019 einen regionalen oder einzelstaatlichen Pauschalsatz erreichen oder dafür sorgen, dass die Betriebe, die weniger als 90 % des regionalen oder nationalen Durchschnittssatzes erhalten, eine progressive Erhöhung der Beihilfen erfahren, wobei die zusätzliche Bedingung gilt, dass 2019 jeder Landwirt eine Zahlung von mindestens 60 % des regionalen oder einzelstaatlichen Durchschnittssatzes erhalten muss. Die zusätzlich zum regionalen oder einzelstaatlichen Durchschnittssatz an die Betriebe gezahlten Beträge werden anteilig angepasst, wobei die Mitgliedstaaten eventuelle „Verluste“ der Beihilfen auf 30 % begrenzen können.

2. Verfahren zur Umverteilung der Basisprämien (optional)

Die Mitgliedstaaten können eine Umverteilungsprämie für die ersten Hektarflächen gewähren, d. h. sie können bis zu 30 % des nationalen Finanzrahmens an Landwirte für deren erste 30 ha (oder bis zur durchschnittlichen Betriebsgröße, falls diese mehr als 30 ha beträgt) umverteilen. Als weitere Möglichkeit kann auch eine Höchstzahlung pro Hektar eingeführt werden. Die Mitgliedstaaten, die diese Umverteilungsprämie anwenden, können von der Pflicht der degressiven Staffelung der Basisprämien ab 150 000 EUR befreit werden (mindestens 5 %).

3. Regelung für Junglandwirte (für alle Mitgliedstaaten obligatorisch)

Zur Förderung des Generationenwechsels sollte die an Junglandwirte (Berufsneulinge unter 40 Jahren, deren landwirtschaftliche Betriebe in den vorangegangenen fünf Jahren gegründet wurden) gezahlte Basisprämie in den ersten fünf Jahren nach Betriebsgründung um 25 % angehoben werden. Dieser Aufschlag wird aus bis zu 2 % des nationalen Finanzrahmens finanziert. Er ist für alle Mitgliedstaaten obligatorisch. Er ergänzt andere Maßnahmen, die Junglandwirten im Rahmen von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung stehen.

4. Ökologisierung (für alle Mitgliedstaaten obligatorisch, mit flexibler Anwendung)

Ergänzend zur Basisprämie oder zur einheitlichen Flächenzahlung erhält jeder Betrieb für die Anwendung bestimmter klima- und umweltfreundlicher Bewirtschaftungsmethoden eine zusätzliche Hektarzahlung. Die Mitgliedstaaten müssen zwingend 30 % ihres einzelstaatlichen Finanzrahmens auf die Finanzierung dieser „grünen Prämien“ verwenden. Vorgesehen sind drei Maßnahmen:

  • Anbaudiversifizierung: Landwirte mit Ackerland von mehr als 10 ha müssen mindestens zwei verschiedene landwirtschaftliche Kulturen anbauen; Landwirte mit Ackerland von mehr als 30 ha mindestens drei; die Hauptkultur darf auf maximal 75 % der Ackerfläche angebaut werden, bei zwei Hauptkulturen darf der Anteil nicht über 95 % hinausgehen;
  • Erhaltung des bestehenden Dauergrünlands;
  • Erhaltung von „Flächen für Umweltzwecke“ im Umfang von mindestens 5 % der Ackerfläche des Betriebs für landwirtschaftliche Betriebe mit einer Fläche von mehr als 15 ha (ohne Dauergrünland und Dauerkulturen) – d. h. Ackerränder, Hecken, Bäume, Brachflächen, Landschaftselemente, Biotope, Pufferstreifen, Aufforstungsfläche, stickstoffbindende Pflanzen.

Jegliche Nichteinhaltung der Verpflichtungen zur Ökologisierung führt zu sehr hohen Strafen. Nach der Übergangszeit werden Zuwiderhandelnden bis zu 125 % der „grünen Prämien“ wieder entzogen. Damit Betriebsinhaber, die sich bereits um Umwelt und Nachhaltigkeit verdient machen, nicht benachteiligt werden, sieht die Rechtsvorschrift eine Regelung der „Ökologisierungsäquivalenz“ vor, nach der bereits bestehende umweltfreundliche Praktiken diese Grundanforderungen ersetzen. Beispielsweise müssen ökologische Erzeuger keine zusätzlichen Anforderungen erfüllen, da ihre Praktiken erwiesenermaßen einen klaren Nutzen für die Umwelt erbringen. Für andere Erzeuger können in Agrarumweltregelungen Maßnahmen einbezogen werden, die als gleichwertig gelten. Die neue Verordnung enthält eine Liste solcher äquivalenten Maßnahmen. Zur Vermeidung einer „Doppelfinanzierung“ solcher Maßnahmen müssen bei den Zahlungen im Rahmen der Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums die Ökologisierungsauflagen berücksichtigt werden.

5. Gekoppelte Zahlungen (für alle Mitgliedstaaten optional)

Um möglichen negativen Auswirkungen der internen Konvergenz auf besonders schutzbedürftige Sektoren und Gebiete entgegenzuwirken, können die Mitgliedstaaten eine „gekoppelte“ Stützung gewähren, d. h. Zahlungen für ein ganz bestimmtes Erzeugnis. Die Option ist auf 8 % des einzelstaatlichen Finanzrahmens begrenzt, wenn der Mitgliedstaat bereits gekoppelte Beihilfen gewährt, und auf 13 %, wenn diese 5 % übersteigen. Die Kommission kann gegebenenfalls einen höheren Wert genehmigen. Außerdem können gekoppelte Zahlungen im Umfang von 2 % für Eiweißpflanzen gewährt werden.

6. Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen/Benachteiligte Gebiete (optionale Zahlungen)

Die Mitgliedstaaten oder ihre Regionen können für Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen eine zusätzliche Zahlung in einem Umfang von bis zu 5 % des einzelstaatlichen Finanzrahmens gewähren.

7. Aktive Landwirte (für alle Mitgliedstaaten obligatorisch, jedoch mit flexibler Anwendung)

Um das Problem der sogenannten „Sofa-Landwirte“ zu lösen und rechtliche Schlupflöcher zu schließen, aufgrund derer Unternehmen Direktzahlungen in Anspruch nehmen können, obwohl ihre Hauptgeschäftstätigkeit nichtlandwirtschaftlicher Art ist, werden die Vorschriften für aktive Landwirte mit der Reform verschärft. Die Mitgliedstaaten sind dazu verpflichtet, sich an eine neue Negativliste von Tätigkeiten zu halten, für die keine Direktzahlungen gewährt werden, es sei denn, das betreffende Unternehmen kann nachweisen, dass es tatsächlich eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt (es sei hinzugefügt, dass diese Nachweiskriterien durch die „Omnibus-Verordnung“ (Verordnung (EU) 2017/2393, ABl. L 350 vom 29.12.2017, S. 15) aufgeweicht wurden) (siehe Kurzdarstellung 3.2.9). Die Mitgliedstaaten können weitere Geschäftstätigkeiten in die Negativliste aufnehmen.

8. Beihilfefähige Hektarfläche (mit flexibler Anwendung)

Als neues Bezugsjahr für die zugrunde gelegte landwirtschaftliche Fläche wird 2015 festgesetzt. Mitgliedstaaten, in denen eine starke Zunahme der angemeldeten beihilfefähigen Fläche zu erwarten ist, dürfen die Zahl der im Jahr 2015 zuzuweisenden Zahlungsansprüche auf 135 % oder 145 % der im Jahr 2009 angemeldeten Hektarzahl begrenzen.

9. Kleinlandwirtregelung (optional)

Die neue GAP sieht für die Mitgliedstaaten vor, dass für landwirtschaftliche Kleinbetriebe eine für sie vorteilhafte vereinfachte Regelung vereinbart wird, falls, unabhängig von der Betriebsgröße, die jährliche Zahlung bis zu 1 250 EUR beträgt. Für die Teilnehmer gelten weniger strenge Verpflichtungen zur Einhaltung von Rechtsvorschriften, und sie sind von den Ökologisierungsauflagen befreit. Die Gesamtkosten der Kleinlandwirtregelung dürfen nicht mehr als 10 % des einzelstaatlichen Finanzrahmens betragen, es sei denn, der Mitgliedstaat entscheidet sich dafür sicherzustellen, dass Kleinlandwirte den Betrag erhalten, auf den sie ohne die Regelung Anspruch hätten.

10. Konditionalität (obligatorisch)

Die Bestimmungen über die Konditionalität werden bestätigt und vereinfacht, indem die Auszahlung der entsprechenden Direktzahlungen an deren Einhaltung durch die Landwirte geknüpft wird: a) Einhaltung der von dem Mitgliedstaat festgelegten Standards für einen guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand mit dem Ziel, die Bodenerosion zu verringern, die Struktur und den Gehalt organischer Stoffe in den Böden zu erhalten und die Mindestanforderungen an die Bodenpflege zu erfüllen; b) Einhaltung der geltenden EU-Rechtsvorschriften in den Bereichen öffentliche Gesundheit, Umwelt, Tiergesundheit und Tierschutz. Werden die Konditionalitätsregeln von einem Landwirt nicht eingehalten, so führt das zu einer teilweisen Kürzung oder sogar zur vollständigen Streichung der Direktzahlungen. In der Rechtsvorschrift wird bestätigt, dass die Wasserrahmenrichtlinie und die Richtlinie über den nachhaltigen Einsatz von Pestiziden in die Konditionalitätsregelung einbezogen werden, sobald feststeht, dass die Richtlinien in allen Mitgliedstaaten ordnungsgemäß angewendet werden, und sobald die einschlägigen Verpflichtungen für die Betriebsinhaber klar festgelegt wurden.

11. Mechanismus für Haushaltsführung und Finanzdisziplin (obligatorisch)

Schließlich kommt ein Mechanismus für Haushaltsdisziplin zum Einsatz, damit die Ausgaben der ersten Säule der GAP unterhalb der jährlichen Haushaltsobergrenzen liegen, die in der mehrjährigen finanziellen Vorausschau festgesetzt wurden (1.4.3). Eine Anpassung der Direktbeihilfen wird vorgeschlagen, wenn den Prognosen zufolge mit einer Überschreitung des vorgesehenen Ausgabengesamtbetrags in einem bestimmten Haushaltsjahr zu rechnen ist. Eine eventuelle Kürzung würde auf die ersten 2 000 EUR der Direktzahlungen an einen Betriebsinhaber keine Anwendung finden. Darüber hinaus können die zuvor den Betriebsinhabern zugeteilten Direktzahlungen auch in jedem Haushaltsjahr verringert werden, um diese Gelder der neuen Reserve für Marktkrisen von bis zu 400 Mio. EUR zuzuführen (3.2.4).

12. Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (obligatorisch)

Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) wird ebenfalls beibehalten und ausgebaut. Es umfasst zumindest die nachstehenden Elemente: eine elektronische Datenbank, ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, ein System zur Identifizierung und Erfassung der Basisprämienansprüche, ein integriertes Kontrollsystem und ein System zur Erfassung jedes Betriebsinhabers, der einen Beihilfeantrag stellt.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament verabschiedete am 13. März 2013 eine Reihe von Entschließungen zur Änderung der Gesetzgebungsvorschläge zur GAP nach 2013 (P7_TA(2013)0084 bis P7_TA(2013)0087, ABl. C 36 vom 29.1.2016, S. 240-704), die das Mandat für die Verhandlungen mit dem Rat bildeten. Nach mehreren Trilogsitzungen wurde am 26. Juni 2013 eine politische Einigung erzielt. Allerdings waren einige Schiedsverfahren zwischen dem Parlament und dem Rat erforderlich, um bestimmte finanzielle Aspekte hinsichtlich der Direktzahlungen und der Entwicklung des ländlichen Raums zu klären. Nach Klärung dieser Sachverhalte verabschiedete das Parlament am 20. November 2013, unmittelbar im Anschluss an die Annahme des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020, eine Reihe von Entschließungen (P7_TA(2013)0490 bis P7_TA(2013)0494, ABl. C 436 vom 24.11.2016, S. 270-280), in denen es noch einmal seine positive Beurteilung der neuen GAP zum Ausdruck bringt. Im Rahmen der Halbzeitüberprüfung des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 wurden durch die vom Parlament vorgeschlagenen Änderungen die Regeln für „grüne Prämien“ und Zahlungen an Junglandwirte verbessert. Im Oktober 2017 wurde eine Einigung mit dem Rat erzielt, und der Text wurde im Dezember 2017 veröffentlicht (Verordnung (EU) 2017/2393, ABl. L 350 vom 29.12.2017, S. 15).

 

Albert Massot