Die künftige Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020  

Die fünfte große Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) wurde 2013 abgeschlossen und trat 2015 in Kraft. Derzeit setzen sich die Organe der EU dafür ein, eine neue Reform im Zusammenhang mit dem Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 anzunehmen, bevor der laufende Zeitraum endet (2020).

Rechtsgrundlage  

Legislativvorschläge zur GAP nach 2020 (COM(2018) 392, 393 und 394 vom 1. Juni 2018) und Vorschlag zur Festlegung des Mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027 (COM(2018) 322 vom 2. Mai 2018).

Umsetzung der GAP 2014-2020  

Die Grundverordnungen der neuen GAP wurden im Dezember 2013 veröffentlicht. Anschließend oblag es der Kommission, die entsprechenden delegierten Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte zu verfassen (siehe Anhang 1.3.8 und 3.2.1), die für die Umsetzung der geplanten Maßnahmen erforderlich sind.

Aufgrund der vielen unterschiedlichen Anwendungsmodalitäten des neuen Direktzahlungssystems und des Handlungsspielraums, der dadurch eingeräumt wird, mussten die Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 2014 grundlegende Entscheidungen treffen. Die meisten Staaten bis auf einen (Deutschland) nutzten die Möglichkeit von gekoppelten Zahlungen mit sehr unterschiedlichen Sätzen; acht von ihnen entschieden sich für die Umverteilungsprämie, und fünfzehn Staaten schließlich wandten die Kleinerzeugerregelung an. Was die Ökologisierungszahlung anbelangt, räumten fünf Mitgliedstaaten den Landwirten die Möglichkeit ein, bestimmte Verpflichtungen durch äquivalente Maßnahmen zu erfüllen. Zudem gibt es unter den Ländern der Union große Unterschiede hinsichtlich der Ausweisung von ökologischen Vorrangflächen (eine entsprechende Ausweisung von Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen ist am weitesten verbreitet – alle Länder außer Dänemark haben sich dafür entschieden; dagegen haben nur acht Länder Terrassenanbauflächen in ihre Listen aufgenommen). Außerdem nahmen fünfzehn Staaten Übertragungen von Beträgen zwischen zwei Säulen vor: Die Mittelübertragungen für den gesamten Zeitraum von der ersten auf die zweite Säule beliefen sich auf etwa 4 Mrd. EUR netto.

Was die zweite Säule betrifft, billigte die Kommission zwischen Dezember 2014 und Dezember 2015 alle 118 Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die die 28 Mitgliedstaaten ausgearbeitet hatten. Zwanzig Mitgliedstaaten entschieden sich, jeweils nur ein einziges nationales Programm umzusetzen, während sich acht entschlossen, mehr als nur ein Programm zu verwenden (etwa, um so ihrer geografischen oder administrativen Struktur stärker gerecht zu werden) (siehe Kurzdarstellung 3.2.6).

Die künftige GAP nach 2020  

Die Arbeiten an der GAP nach 2020 begannen mit dem niederländischen Ratsvorsitz bei einer informellen Sitzung vom Mai 2016. Die folgenden Ratsvorsitze folgten dem eingeschlagenen Weg mit Überlegungen zu den größten Problemen in der Landwirtschaft, die es anzugehen gilt (unlautere Handelspraktiken in der Agrar- und Lebensmittelversorgungskette, Klimawandel und Wasserressourcen, Risikomanagement und Rolle gekoppelter Zahlungen usw.).

Die Kommission ihrerseits schuf im Januar 2016 die Arbeitsgruppe „Agrarmärkte“, die sich Gedanken über die Zukunft der Agrarmarktpolitik machen sollte und im November 2016 ihren endgültigen Bericht vorlegte. Was die zweite Säule anbelangt, so mündete die Konferenz „Cork 2.0“ im September 2016 in der Annahme einer Erklärung, in der zehn grundlegende Hinweise für die Zukunft der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums an die Hand gegeben werden.

Anlässlich der Halbzeitrevision des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 nahm die Kommission am 14. September 2016 einen „Omnibus“-Legislativvorschlag (COM(2016) 605) an, der zahlreiche EU-Politikbereiche betrifft, darunter die GAP. Grundsätzlich bestand das Ziel darin, technische Anpassungen in den geltenden Basisrechtsakten einzuführen, um die bestehenden Instrumente zu vereinfachen. Inzwischen ist dies auf Betreiben des Europäischen Parlaments zu einer echten Minireform der GAP geworden. Das Europäische Parlament hat gemäß Empfehlungen der Arbeitsgruppe „Agrarmärkte” zusätzliche Änderungsvorschläge unterbreitet, mit denen die geltenden Mechanismen verstärkt werden sollen. Im Oktober wurde eine Einigung mit dem Rat getroffen, und der entsprechende Text wurde im Dezember 2017 veröffentlicht (Verordnung (EU) 2017/2393, ABl. L 350 vom 29.12.2017). Die gebilligten Verbesserungen betreffen den Handlungsspielraum der Erzeugerorganisationen, die Stärkung der landwirtschaftlichen Versicherungen und der Instrumente zur Einkommensstabilisierung, die Bestimmungen zu Ökologisierungszahlungen und Zahlungen an Junglandwirte und die Definition des Begriffs „aktiver Betriebsinhaber“ (damit die Mitgliedstaaten ihn sehr flexibel anwenden können).

Außerdem hat Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in der Debatte über den Stand der Union 2016 eine Mitteilung zur Modernisierung und Vereinfachung der GAP angekündigt. Zur Vorbereitung nahm die Kommission im Februar 2017 eine öffentliche Konsultierung zur Zukunft der GAP vor, die im Mai 2017 endete. Ihre Mitteilung mit dem Titel „Die Zukunft des Nahrungsmittelsektors und der Landwirtschaft“ wurde am 29. November 2017 veröffentlicht (COM(2017) 713). Darin werden die Schwerpunktbereiche skizziert, um die es bei der künftigen GAP hauptsächlich gehen sollte (Junglandwirte, eine von den landwirtschaftlichen Betrieben betriebene wissensbasierte, tragfähige und widerstandsfähige Landwirtschaft). Allerdings blieb diese Mitteilung aus operativer Sicht sehr vage, und der Schwerpunkt lag auf der landwirtschaftspolitischen Steuerung, wobei radikale Veränderungen des Umsetzungsmodells der GAP angekündigt wurden.

Im Europäischen Parlament wurde ein Initiativbericht (Bericht Dorfmann) über die Mitteilung der Kommission verfasst, und die entsprechende Entschließung wurde am 30. Mai 2018 in der Plenartagung angenommen, also zwei Tage vor der Vorlage der Legislativvorschläge zur GAP nach 2020.

Kontext der Reform der GAP nach 2020  

Die Reform der GAP von 2013 wurde während des Konjunkturrückgangs beschlossen. Seither hat sich das wirtschaftliche und institutionelle Umfeld verändert. Es ist wieder Wachstum zu verzeichnen, und die EU ist dabei, die Spuren der Krise zu beseitigen (Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung, größeres Einkommensgefälle, Verschlechterung der öffentlichen Dienste ...). Ein Paradigmenwechsel bei der Entwicklung der makroökonomischen Faktoren hatte erhebliche Auswirkungen auf die Volatilität der Preise sowie auf die Nachfrage nach und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Inflation, Energiepreis, Zinssatz, Wechselkurs EUR/USD usw.), während geopolitische Entwicklungen die Unsicherheit auf den Märkten steigerten (Krise der traditionellen Partnerschaft zwischen der EU und den USA nach der Wahl Donald Trumps zum Präsidenten, Konsolidierung einer multipolaren Welt mit China als aufsteigender Macht, Folgen des Migrationsdrucks auf die europäischen Wähler, die immer mehr von politischen Ausrichtungen angezogen werden, die der EU skeptisch gegenüberstehen). Außerdem lässt sich ein Stillstand des multilateralen Handelssystems verzeichnen (Welthandelsorganisation), ohne dass die in immer größerer Zahl vorliegenden bilateralen Abkommen die protektionistischen Tendenzen und Handelskonflikte abschwächen könnten. Schließlich kommen neue Herausforderungen auf, die im Zusammenhang mit dem Klimawandel und der Nachhaltigkeit stehen, was mit dem Inkrafttreten des Pariser Klimaschutzübereinkommens (COP 21) und den Verpflichtungen der Vereinten Nationen für eine nachhaltige Entwicklung einhergeht, während technische Innovationen – insbesondere der digitale Wandel – erhebliche Folgen für die Produktion, die Verarbeitung und die Vermarktung von Lebensmitteln haben.

All diese Aspekte gesellen sich zu eingehenden Überlegungen über die Zukunft der EU mit nur noch 27 Mitgliedstaaten ohne das Vereinigte Königreich (Brexit), die zur Erklärung von Rom vom März 2017 sowie zur Veröffentlichung eines Weißbuchs und mehrerer Zusatzdokumente führten (über die Ausgabenstruktur, die Verteidigungspolitik, die Wirtschafts- und Währungsunion usw.).

Legislativvorschläge zur GAP nach 2020  

In dem Vorschlag der Kommission zur Festlegung des Mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027 (COM(2018) 322 vom 2. Mai 2018) wurde der künftige Haushaltsplan für die Landwirtschaft festgelegt. Selbst wenn die EU weiterhin einen beträchtlichen Teil ihres Haushaltsplans der Landwirtschaft widmet (28,5 % des Gesamtbetrags in dem Zeitraum – siehe nachstehende Tabelle), sind erhebliche Kürzungen zu jeweiligen Preisen (−3 bis −5 %) und vor allem preisbereinigt (−12 bis −15 %) festzustellen, was dem Austritt des Vereinigten Königreichs (Nettobeitragsleister zum Haushalt) und Finanzierungsbedürfnissen aufgrund neuer Prioritäten der EU zuzuschreiben ist (Migration, Außengrenzen, digitale Wirtschaft, Verkehr). Die Mittel für die Landwirtschaft belaufen sich auf 324,2 Mrd. EUR zu konstanten Preisen von 2018, was mit dem vorherigen Haushaltsplan für 2014-2020 nach Abzug der Ausgaben für das Vereinigte Königreich (Spalte C der nachstehenden Tabelle) oder, als andere mögliche Berechnungsgrundlage, mit dem Haushaltsplan der EU-27 für 2020 multipliziert mit sieben (Spalte B) zu vergleichen ist. Die erste Säule wird zwar um 7 % oder 11 % gekürzt, bleibt aber weiterhin vorrangig (EGFL, 78,4 %), während die landwirtschaftliche Entwicklung mit einem Rückgang um 25 % oder 28 % die größten Einbußen zu verzeichnen hat.

Zahlen in konstanten Preisen von 2018 A
EU-28
2014-2020
B
EU-27 2020 x 7
C
EU-27 2014-2020
D
EU-27 2021-2027
E
% B/D
F
% C/D
EGFL 309 064 273 743 286 143 254 247 −7 % −11 %
ELER 102 004 93 877 96 712 70 037 −25 % −28 %
GAP insgesamt 411 068 367 621 382 855 324 284 −12 % −15 %
MFR insgesamt 1 136 105 1 107 138 1 082 320 1 134 583 2 % 5 %
% GAP 36,1 % 33,2 % 35,3 % 28,5 %

Die künftige GAP soll auf neun Ziele ausgerichtet sein, was ihrer wirtschaftlichen, ökologischen und sozio-territorialen Multifunktionalität entspricht. Ihre zwei Säulen sollen ebenso erhalten bleiben wie die beiden Landwirtschaftsfonds zur Unterstützung nationaler Programme nach einem Maßnahmenkatalog, der im Sinne eines integrierten Ansatzes ausgewählt wurde. In jedem Fall sollen Direktzahlungen (nicht gekoppelt und gekoppelt) die wichtigsten Elemente der neuen GAP bleiben.

Neben der neuen politischen Steuerung der GAP sind folgende Punkte der Reformvorschläge hervorzuheben:

  • Was die erste Säule betrifft, erhält die Umverteilung der direkten Unterstützung neuen Schwung: Die Kommission schlägt eine Kürzung der Zahlungen ab 60 000 EUR und eine verbindliche Obergrenze für Beträge über 100 000 EUR je Betrieb vor. Außerdem werden die branchenbezogenen Maßnahmenprogramme von der gemeinsamen Organisation der Märkte (GMO) auf neue nationale Strategiepläne übertragen;
  • die neue ökologische Struktur ist in ihrer Gestaltung und Verwaltung weitaus flexibler, da diese in den Händen der nationalen Behörden liegen. Sie soll in drei Abschnitte gegliedert sein: die neue Konditionalität (verbindlich, aber flexibler in den Details), Programme für Klima und Umwelt (die aus dem EGFL finanziert und an die Stelle der jetzigen Ökologisierungszahlung treten würden) und Verpflichtungen im Bereich Umwelt und Klima (aus dem ELER finanziert);
  • was die zweite Säule betrifft, ist der ELER kein Strukturfonds mehr, der in den gemeinsamen Rahmen der Kohäsionspolitik fällt; der Kofinanzierungssatz wird um zehn Punkte gesenkt; die Kommission konzentriert die Maßnahmen, um sie zu vereinfachen, wobei einige Maßnahmen an Sichtbarkeit einbüßen (etwa der ökologische Landbau); die Bestimmungen des Programms ELER schließlich gehen in den Anwendungsbereich der Kohäsionspolitik über, obwohl die Finanzierung aus dem Landwirtschaftshaushalt erfolgt.

Laufende Debatten  

Die ersten Reaktionen auf die Vorschläge der Kommission zeugen von einer weitgehenden Einigkeit über die vorgeschlagenen Ziele, lassen aber auch erhebliche Unterschiede erkennen, was die Umsetzungsmittel betrifft, mit denen diese Ziele erreicht und eine einfachere und wirksamere Verwaltung sichergestellt werden sollen.

Insbesondere bei den folgenden Themen herrscht Uneinigkeit: geplante Mittelkürzungen in der GAP für die Jahre 2021-2027 (das Europäische Parlament und gut zwanzig Mitgliedstaaten fordern eine Beibehaltung der entsprechenden Mittel); Reichweite der nationalen Strategiepläne, die sehr unterschiedlich sein könnten und möglicherweise nicht den auf Unionsebene festgelegten Zielvorgaben entsprechen (insbesondere im Bereich Umwelt); verbindliche Obergrenze der Beihilfen, die von den meisten Mitgliedstaaten und ihren Berufsverbänden als zu streng empfunden wird, da sie eher eine freiwillige Lösung bevorzugen; Maß und Tempo der externen Konvergenz der Direkthilfen (sieben Mitgliedstaaten forderten eine schnellere Vereinheitlichung der Unterstützung pro Hektor der EU-27, aber acht andere widersprechen diesem Vorgehen entschieden); die neue verstärkte Konditionalität und die zusätzliche Subsidiarität, die den Mitgliedstaaten gewährt wird, werden zwar begrüßt, aber der Verwaltungsaufwand, der mit den neuen Leistungsanforderungen einhergeht, könnte die Umsetzung des Ziels der Vereinfachung behindern; die Reichweite einiger vorgeschlagener delegierter Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte schließlich wird in Frage gestellt, insbesondere weil sie über die Verwaltungsbefugnisse der Kommission hinausgehen könnten.

Die Rolle des Europäischen Parlaments  

Die Reform der GAP für 2014-2020 war die erste diesbezügliche Reform, an der das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber beteiligt war. Auf der Grundlage der dabei gewonnenen ersten Erfahrungen wird das Parlament es sich nicht nehmen lassen, auch an der neuen Reform tatkräftig mitzuwirken. Der Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung hatte bereits zahlreiche Zukunftsstudien (Volatilität, Beschäftigung im ländlichen Raum, Innovation, unlautere Handelspraktiken, landwirtschaftlich genutzte Flächen etc.) angenommen. Am Tag der Abstimmung über die Mitteilung der Kommission mit dem Titel „Zukunft des Nahrungsmittelsektors und der Landwirtschaft“ (P8_TA(2018)0224 vom 30. Mai 2018) bekräftigte das Parlament im Plenum, dass die Finanzierung der GAP auch nach 2020 auf dem derzeitigen Niveau beibehalten werden müsse (P8_TA(2018)0226). Dementsprechend nahm es umgehend die Prüfung der Legislativvorschläge vom Juni 2018 vor, nachdem die Berichterstatter für die einzelnen Rechtsakte benannt worden waren: Esther Herranz (PPE-Fraktion) über die neue Architektur der GAP; Ulrike Müller (ALDE-Fraktion) über die neue horizontale Verordnung; und Eric Andrieu (S&D-Fraktion) über den geänderten Vorschlag zur GMO. Allerdings scheint es nahezu unmöglich, den von der Kommission vorgeschlagenen Zeitplan einzuhalten und die neue GAP vor der Wahl zum Europäischen Parlament im Mai 2019 anzunehmen, wenn die Verhandlungen über den MFR 2021-2027 nicht zuvor Fortschritte machen. Es ist festzustellen, dass die Reform der GAP nicht ohne eine Einigung auf finanzieller Ebene abgeschlossen werden kann, da die Landwirtschaftsinstrumente einen beträchtlichen Stellenwert im Haushaltsplan haben. Grundsätzlich sollte vor Ende 2020 eine institutionelle Einigung getroffen werden, sobald die Standpunkte zur Landwirtschaft der beiden gesetzgebenden Instanzen nach der Europawahl im Mai 2019 feststehen.

 

Albert Massot