Die künftige Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020  

Die fünfte große Reform der GAP wurde 2013 abgeschlossen und ist 2015 in Kraft getreten. Die EU-Organe haben sich nun verpflichtet, vor der Europawahl 2019 eine neue Reform zu beschließen.

Rechtsgrundlage  

Artikel 38 bis 44 AEUV, Basisrechtsakte und mehrjähriger Finanzrahmen: siehe Kurzdarstellungen 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.6

2014 – Übergangsjahr zwischen alter und neuer GAP  

2014 war ein Jahr der institutionellen Erneuerung der EU (im Zeitraum von 2014 bis 2019), insbesondere für das Europäische Parlament, mit der Europawahl im Mai. 2014 war auch ein Übergangsjahr, in dem die Mitgliedstaaten die vollständige Umsetzung der neuen GAP vorbereiten mussten, wobei sie einen großen Ermessensspielraum hatten. Beispielsweise mussten sie entscheidende Weichen stellen, was das System der internen Konvergenz der direkten Beihilfen, die Höhe der gekoppelten Zahlungen oder auch die Einführung von Umverteilungsprämien betrifft (siehe nachstehende Tabelle). Auch die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums wurden in dem durch die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 vorgegebenen Rahmen erstellt. Die neue GAP trat am 1. Januar 2015 in Kraft.

Die GAP im Haushaltsplan 2018 der EU  

Der Haushaltsplan 2018 sieht Mittel für Verpflichtungen in Höhe von insgesamt 156,1 Mrd. EUR (in aktuellen Preisen) vor. Die Direktzahlungen machen 26 % der Mittel (40,1 Mrd. EUR) und die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums machen 9,1 % (14,3 Mrd. EUR) aus. Insgesamt entfallen im Jahr 2018 auf die GAP 37,6 % der Haushaltsausgaben der EU (58,1 Mrd. EUR).

Umsetzung der neuen GAP  

Die Grundverordnungen der neuen GAP wurden im Dezember 2013 veröffentlicht. Bei diesen handelt es sich um Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung, mit denen bestimmte nicht wesentliche Vorschriften von Basisrechtsakten ergänzt oder geändert werden (siehe Anhang 1.3.8 und 3.2.1). Delegierte Rechtsakte treten nur in Kraft, wenn weder das EP noch der Rat innerhalb einer Frist von zwei Monaten (die einmal verlängert werden kann) Einwände erheben. Zudem werden regelmäßig durch die Kommission ebenfalls Durchführungsrechtsakte über die GAP in Bezug auf Maßnahmen erlassen, die in allen Mitgliedstaaten einheitlich umgesetzt werden müssen.

Darüber hinaus wurden von der Kommission seit März 2015 vier „Wellen“ der Vereinfachung der GAP durchgeführt. Der „Omnibus-Vorschlag“ von September 2016 (siehe unten) hatte ebenfalls zum Ziel, die GAP zu vereinfachen.

A. Erste Säule (S1)

Aus der nachstehenden Tabelle ist ersichtlich, welche Unterschiede zwischen den Durchführungsbestimmungen des neuen Systems der Direktzahlungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten bestehen. Die Mittelübertragungen für den gesamten Zeitraum zwischen den beiden GAP-Säulen beliefen sich auf etwa 4 Mrd. EUR netto von S1 zu S2.

  Mittel-über-tragung von S1
zu S2
Mittel-über-tragung von S2
zu S1
Umver-teilungs-prämie
fakultativ
Zahlung in Gebieten mit naturbedingten Benachteiligungen Fakul­tative gekop­pel­te Stützung Klein-erzeuger-regelung
BE X   X (Wallonien)   X  
BG     X   X X
CZ X       X  
DK X     X X  
DE X   X     X
EE X       X X
EL X       X X
ES         X X
FR X   X   X  
IE         X  
IT         X X
CY         X  
HR   X X   X X
LV X       X X
LT     X   X  
LU         X  
HU         X X
MT   X     X X
NL X       X  
AT         X X
PL   X X   X X
PT         X X
RO X   X   X X
SI         X X
SK   X     X  
FI         X  
SE         X  
UK X       X  
Insgesamt 11 5 8 1 27 15

Das neue System der Direktzahlungen wird in den EU-Ländern ebenfalls hinsichtlich der Mindestanforderungen für den Bezug von Direktzahlungen, der Umsetzung der Bestimmung über die aktiven Landwirte und des Vorhandenseins einer Deckelung der Basisprämien in unterschiedlicher Weise angewendet. Was die Ökologisierung der Direktzahlungen anbelangt, haben fünf Mitgliedstaaten (Österreich, Frankreich, Irland, die Niederlande und Polen) den Landwirten gestatten, einige der für sie geltenden Verpflichtungen durch äquivalente Maßnahmen zu erfüllen. Zudem gibt es unter den Ländern der Union große Unterschiede hinsichtlich der Ausweisung von ökologischen Vorrangflächen (eine entsprechende Ausweisung von Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen ist am weitesten verbreitet – alle Länder außer Dänemark haben sich dafür entschieden; dagegen haben nur acht Länder Terrassenanbauflächen in ihre Listen aufgenommen).

B. Zweite Säule (S2)

Die Kommission hat innerhalb eines Jahres – zwischen Dezember 2014 und Dezember 2015 – sämtliche der 118 Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die von den 28 Mitgliedstaaten ausgearbeitet worden waren, gebilligt. Zwanzig Mitgliedstaaten haben sich entschieden, jeweils nur ein einziges nationales Programm umzusetzen, während sich acht entschlossen, mehr als nur ein Programm zu verwenden (etwa, um so ihrer geografischen oder administrativen Struktur gerecht zu werden) (siehe Kurzdarstellung 3.2.6).

Die künftige GAP nach 2020  

Die laufende Arbeit zur GAP nach 2020 wird durch grundlegende Überlegungen über die Zukunft der EU mit 27 Mitgliedstaaten ohne das Vereinigte Königreich überlagert. Der Europäische Rat hat im September 2016 in Bratislava dementsprechend einen Fahrplan entworfen, der zur Erklärung von Rom von März 2017 und der Veröffentlichung des Weißbuchs der Kommission über die Zukunft der Europäischen Union und von einer Reihe von Diskussionspapieren führte.

Vor diesem Hintergrund ist der GAP-Haushalt unter Druck geraten (insbesondere durch die jährlich fehlenden 13 Mrd. EUR im EU-Haushalt nach 2020 infolge des Brexits), und die Zahl der Initiativen in Bezug auf seine künftige Gestaltung ist gestiegen. Angestoßen hat die Debatte der niederländische Ratsvorsitz bei einem informellen Treffen im Mai 2016. Die slowakische Ratspräsidentschaft hat dann im September 2016 in Bratislava ein informelles Treffen zu unlauteren Handelspraktiken in der Lebensmittelversorgungskette abgehalten. Darüber hinaus fand auf französische Initiative hin im September 2016 in Chambord ein Ministertreffen über die Zukunft der GAP statt. Unlängst hat die maltesische Ratspräsidentschaft die Debatte über die durch den Klimawandel und die Bewirtschaftung der Wasserressourcen bedingten Herausforderungen für die Landwirtschaft angestoßen, und die estnische Ratspräsidentschaft hat den Schwerpunkt auf die Mechanismen des Risikomanagements gelegt. Gleichzeitig haben einige Mitgliedstaaten im Jahr 2017 ein „Non-paper“ zur Verbesserung der Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette und zur Zukunft der gekoppelten Zahlungen vorgelegt.

Zudem hat die im Januar 2016 geschaffene Arbeitsgruppe „Agrarmärkte“, die sich Gedanken über die Zukunft der Agrarmarktpolitik machen sollte, im November 2016 ihren Abschlussbericht vorgelegt. Auf dieser Grundlage werden im Frühjahr 2018 Legislativvorschläge unterbreitet.

Was die zweite Säule anbelangt, so mündete die Konferenz „Cork 2.0“ im September 2016 (20 Jahre nach der Gründungskonferenz in derselben Stadt) in der Annahme einer Erklärung, in der zehn grundlegende Hinweise für die Zukunft der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums hervorgehoben werden. Im Rahmen der der Halbzeitüberarbeitung des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 hat die Kommission am 14. September 2016 einen „Omnibus“-Legislativvorschlag (COM(2016) 605), angenommen, der zahlreiche EU-Politikbereiche betrifft, darunter die GAP. Grundsätzlich bestand das Ziel darin, technische Anpassungen in den geltenden Basisrechtsakten einzuführen. Inzwischen ist dies auf Betreiben des Europäischen Parlaments zu einer echten Minireform der GAP geworden. Das Europäische Parlament hat gemäß Empfehlungen der Arbeitsgruppe „Agrarmärkte“ zusätzliche Änderungsvorschläge unterbreitet, mit denen vor allem die Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisation (GMO) verstärkt werden sollen. Im Oktober wurde eine Vereinbarung mit dem Rat getroffen, deren Text im Dezember 2017 (Verordnung (EU) Nr. 2393/2017, ABl. L 350) veröffentlicht wurde. Die darin gebilligten Verbesserungen betreffen: das Betätigungsfeld der Erzeugerorganisationen, die Stärkung der Landwirtschaftsversicherungen und der Mittel zur Einkommensstabilisierung, die Regeln der Ökologisierungszahlungen und der Zahlungen an Junglandwirte sowie die Definition des Begriffs des „aktiven Landwirts“ (der von den Mitgliedstaten sehr flexibel gehandhabt werden kann).

Außerdem hat Kommissionspräsident Claude Juncker in der Debatte über den Stand der Union 2016 eine Mitteilung zur Modernisierung und Vereinfachung der GAP angekündigt. Zur Vorbereitung hat die Kommission im Februar eine öffentliche Konsultation bezüglich der Zukunft der GAP eingeleitet, die im Mai 2017 abgeschlossen wurde. Die Mitteilung mit dem Titel „Die Zukunft des Nahrungsmittelsektors und der Landwirtschaft“ (COM(2017) 713) wurde am 29. November 2017 veröffentlicht.

Die Mitteilung vom November 2017  

Die neuen Herausforderungen (Sicherheit, Verteidigung und Migration), mit denen die Europäische Union konfrontiert ist, werden sich voraussichtlich auf die GAP-Fördermittel auswirken. Das Diskussionspapier der Kommission über die Zukunft der EU-Finanzen enthält fünf Szenarien, von denen vier auf einen kleineren Haushalt für die Landwirtschaft hinauslaufen. Darin wird außerdem die Möglichkeit einer Kofinanzierung der Direktzahlungen genannt.

In der im November 2017 vorgelegten Mitteilung werden einige mögliche Wege der nächsten GAP-Reform vorgeschlagen, bei denen in jedem Fall die Direktzahlungen und die Zahlungen aus den beiden Säulen beibehalten werden sollen sowie eine größere Kohärenz mit anderen EU-Politikbereichen wie Handel, Migration, Forschung, Klimaschutz und nachhaltige Entwicklung vorgesehen ist.

In der Mitteilung werden die Schwerpunktbereiche skizziert, um die es bei der künftigen GAP hauptsächlich gehen soll (Junglandwirte, Maßnahmen gegen die Volatilität der Märkte sowie eine von den landwirtschaftlichen Betrieben betriebene wissensbasierte, tragfähige und widerstandsfähige Landwirtschaft). Allerdings bleibt sie sehr vage, was die Durchführung anbelangt. Der konkreteste Vorschlag in Bezug auf die Mechanismen der GAP betrifft eine gerechtere Verteilung der Beihilfen aus der ersten Säule. Darin wird die Einführung einer Obergrenze für Direktzahlungen und von degressiven Zahlungen für größere landwirtschaftliche Betriebe sowie die Verwendung der Umverteilungsprämie begrüßt. Über eine eventuelle Kofinanzierung der Direktzahlungen sowie über die Maßnahmen gegen Krisen und zur Neujustierung der Lebensmittelversorgungskette schweigt sich die Kommission hingegen aus.

Hauptsächlich befasst sich die Mitteilung aber mit der Landwirtschaftspolitik. Darin wird eine radikale Änderung des Modells zur Umsetzung der GAP vorgeschlagen, und zwar auf der Grundlage eines ergebnisorientierten Ansatzes und der Subsidiarität, wodurch die Rolle der Mitgliedstaaten bei der Durchführung der GAP-Programme erheblich gestärkt wird. In Zukunft sollte die Europäische Union die wichtigsten Parameter festlegen (Ziele der GAP, Hauptinterventionsarten und Basisanforderungen), und die Mitgliedsaaten sollten die strategischen Pläne entwerfen, mit denen die einzelnen messbaren Ziele, die gemeinsam vereinbart wurden, verwirklicht werden sollen.

Die Rolle des Europäischen Parlaments  

Die Reform der GAP für 2014-2020 ist die erste diesbezügliche Reform, an der das EU-Parlament als Mitgesetzgeber beteiligt war. Auf der Grundlage der dabei gewonnenen ersten Erfahrungen wird das Parlament es sich nicht nehmen lassen, auch an künftigen Reformen tatkräftig mitzuwirken. Der Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung des Europäischen Parlaments hat zahlreiche Zukunftsstudien (Volatilität, Beschäftigung im ländlichen Raum, Innovation, unlautere Handelspraktiken etc.) angenommen. Das Europäische Parlament hat bereits mit den Erörterungen der Mitteilung vom November 2017 begonnen, und es wird vor der Unterbreitung der Legislativvorschläge für die neue GAP, was im Juni 2018 geschehen soll, einen Initiativbericht (Bericht Dorfmann) verfassen. Ferner ist das EU-Parlament als Mitgesetzgeber an zahlreichen, mit der neuen GAP verbundenen Dossiers beteiligt sowie insbesondere an der Überarbeitung des mehrjährigen Finanzrahmens und an den Handelsabkommen.

Albert Massot