Die künftige Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020

Die fünfte große Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) wurde 2013 beschlossen und trat 2015 in Kraft. Die Organe der EU haben zugesagt, im Zusammenhang mit dem Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 eine weitere Reform zu beschließen, bevor der laufende Finanzierungszeitraum endet (2020).

Rechtsgrundlage

Legislativvorschläge zur GAP nach 2020 (COM(2018) 392, 393 und 394 vom 1. Juni 2018) und Vorschlag zur Festlegung des Mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027 (COM(2018) 322 vom 2. Mai 2018).

Umsetzung der GAP 2014-2020

Die Grundverordnungen der neuen GAP wurden im Dezember 2013 veröffentlicht. Anschließend oblag es der Kommission, die entsprechenden delegierten Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte zu verfassen (siehe Anhang 1.3.8 und 3.2.1), die für die Umsetzung der geplanten Maßnahmen erforderlich sind.

Aufgrund der vielen unterschiedlichen Anwendungsmodalitäten des neuen Direktzahlungssystems und des Handlungsspielraums, der dadurch eingeräumt wird, mussten die Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 2014 grundlegende Entscheidungen treffen. Die meisten Staaten bis auf einen (Deutschland) nutzten die Möglichkeit von gekoppelten Zahlungen mit sehr unterschiedlichen Sätzen; acht von ihnen entschieden sich für die Umverteilungsprämie, und fünfzehn Staaten wandten schließlich die Kleinerzeugerregelung an. Was die Ökologisierungszahlung anbelangt, räumten fünf Mitgliedstaaten den Landwirten die Möglichkeit ein, bestimmte Verpflichtungen durch äquivalente Maßnahmen zu erfüllen. Zudem gibt es unter den Ländern der Union große Unterschiede hinsichtlich der Ausweisung von ökologischen Vorrangflächen (eine entsprechende Ausweisung von Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen ist am weitesten verbreitet – alle Länder außer Dänemark haben sich dafür entschieden; dagegen haben nur acht Länder Terrassenanbauflächen in ihre Listen aufgenommen). Außerdem nahmen 15 Staaten Übertragungen von Beträgen zwischen zwei Säulen vor: Die Mittelübertragungen für den gesamten Zeitraum von der ersten auf die zweite Säule beliefen sich auf etwa 4 Mrd. EUR netto.

Was die zweite Säule betrifft, billigte die Kommission zwischen Dezember 2014 und Dezember 2015 alle 118 Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die die 28 Mitgliedstaaten ausgearbeitet hatten. 20 Mitgliedstaaten entschieden sich, jeweils nur ein einziges nationales Programm umzusetzen, während sich acht entschlossen, mehr als nur ein Programm zu verwenden (etwa, um so ihrer geografischen oder administrativen Struktur stärker gerecht zu werden) (siehe Kurzdarstellung 3.2.6).

Die künftige GAP nach 2020

Die Arbeiten an der GAP nach 2020 begannen unter dem niederländischen Ratsvorsitz bei einer informellen Sitzung im Mai 2016. Die folgenden Ratsvorsitze folgten dem eingeschlagenen Weg mit Überlegungen zu den größten Problemen in der Landwirtschaft, die es anzugehen gilt (unlautere Handelspraktiken in der Agrar- und Lebensmittelversorgungskette, Klimawandel und Wasserressourcen, Risikomanagement und Rolle gekoppelter Zahlungen usw.).

Die Kommission ihrerseits schuf im Januar 2016 die Arbeitsgruppe „Agrarmärkte“, die sich Gedanken über die Zukunft der Agrarmarktpolitik machen sollte und im November 2016 ihren endgültigen Bericht vorlegte. Was die zweite Säule anbelangt, so mündete die Konferenz „Cork 2.0“ im September 2016 in der Annahme einer Erklärung, in der zehn grundlegende Hinweise für die Zukunft der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums an die Hand gegeben werden.

Anlässlich der Halbzeitrevision des Mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 nahm die Kommission am 14. September 2016 einen „Omnibus“-Legislativvorschlag (COM(2016) 605) an, der zahlreiche EU-Politikbereiche betrifft, darunter auch die GAP. Das grundsätzliche Ziel bestand darin, technische Anpassungen an den geltenden Basisrechtsakten vorzunehmen, um die bestehenden Instrumente zu vereinfachen. Inzwischen ist dies auf Betreiben des Europäischen Parlaments zu einer echten Minireform der GAP geworden. Das Europäische Parlament hat gemäß den Empfehlungen der Arbeitsgruppe „Agrarmärkte“ zusätzliche Änderungsvorschläge unterbreitet, mit denen die geltenden Mechanismen verstärkt werden sollen. Im Oktober 2017 wurde eine Einigung mit dem Rat erzielt, und der Text wurde im Dezember 2017 veröffentlicht (Verordnung (EU) 2017/2393, ABl. L 350 vom 29.12.2017). Die gebilligten Verbesserungen betreffen den Handlungsspielraum der Erzeugerorganisationen, die Stärkung der landwirtschaftlichen Versicherungen und der Instrumente zur Einkommensstabilisierung, die Bestimmungen zu Ökologisierungszahlungen und Zahlungen an Junglandwirte und die Definition des Begriffs „aktiver Betriebsinhaber“ (die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, diesen Begriff sehr flexibel anzuwenden).

Im Februar 2017 führte die Kommission eine öffentliche Konsultation zur Zukunft der GAP durch, die im Mai 2017 abgeschlossen wurde. Im Anschluss daran veröffentlichte sie am 27. November 2017 eine Mitteilung mit dem Titel „Die Zukunft des Nahrungsmittelsektors und der Landwirtschaft“ (COM(2017) 713). Darin werden die Schwerpunktbereiche skizziert, um die es bei der künftigen GAP hauptsächlich gehen sollte (Junglandwirte, eine von den landwirtschaftlichen Betrieben betriebene wissensbasierte, tragfähige und widerstandsfähige Landwirtschaft). In dieser aus operativer Sicht sehr vage formulierten Mitteilung wurde der Schwerpunkt auf die landwirtschaftspolitische Steuerung gelegt, wobei radikale Veränderungen des Umsetzungsmodells der GAP angekündigt wurden.

Im Europäischen Parlament wurde ein Initiativbericht (Bericht Dorfmann) über die Mitteilung der Kommission verfasst, auf den eine entsprechende Entschließung folgte, die am 30. Mai 2018 in der Plenartagung angenommen wurde (P8_TA(2018)0224).

Kontext der Reform der GAP nach 2020

Die Reform der GAP von 2013 wurde während des Konjunkturrückgangs beschlossen. Seither hat sich das wirtschaftliche und institutionelle Umfeld verändert. Das Wachstum ist zwar zurückgekehrt, ist aber nach wie vor sehr gering. Darüber hinaus haben geopolitische Entwicklungen zu einer größeren Unsicherheit an den Märkten geführt (Krise der traditionellen Partnerschaft zwischen der EU und den USA nach der Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten, Auswirkungen des Migrationsdrucks auf die europäischen Wähler, die sich immer mehr zu euroskeptischen Positionen hingezogen fühlen, wie es sich beim Brexit gezeigt hat). Außerdem lässt sich ein Stillstand des multilateralen Handelssystems verzeichnen, ohne dass die in immer größerer Zahl vorliegenden bilateralen Abkommen den protektionistischen Tendenzen und Handelskonflikten etwas entgegensetzen könnten. Vor diesem Hintergrund begann sich der Welthandel Anfang 2019 abzuschwächen. Schließlich kommen neue Herausforderungen auf, die im Zusammenhang mit dem Klimawandel und der Nachhaltigkeit stehen, was mit dem Inkrafttreten des Pariser Klimaschutzübereinkommens (COP 21) und den Verpflichtungen der Vereinten Nationen für eine nachhaltige Entwicklung einhergeht, während technische Innovationen – insbesondere der digitale Wandel – erhebliche Folgen für die Produktion, die Verarbeitung und die Vermarktung von Lebensmitteln haben.

Legislativvorschläge zur GAP nach 2020

In dem Vorschlag der Kommission zur Festlegung des Mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027 (COM(2018) 322 vom 2. Mai 2018) wurde der künftige Haushaltsplan für die Landwirtschaft festgelegt. Selbst wenn die EU weiterhin einen beträchtlichen Teil ihres Haushalts der Landwirtschaft widmet (28,5 % des Gesamtbetrags in dem Zeitraum – siehe nachstehende Tabelle), sind erhebliche Kürzungen zu jeweiligen Preisen (−3 bis −5 %) und vor allem preisbereinigt (−12 bis −15 %) festzustellen, was dem Austritt des Vereinigten Königreichs (Nettobeitragszahler zum Haushalt) und Finanzierungsbedürfnissen aufgrund neuer Prioritäten der EU zuzuschreiben ist (Migration, Außengrenzen, digitale Wirtschaft, Verkehr). Die Mittel für die Landwirtschaft belaufen sich auf 324,2 Mrd. EUR zu konstanten Preisen von 2018, was mit dem vorherigen Haushaltsplan für 2014-2020 nach Abzug der Ausgaben für das Vereinigte Königreich (Spalte C der nachstehenden Tabelle) oder, als andere mögliche Berechnungsgrundlage, mit dem Haushaltsplan der EU-27 für 2020 multipliziert mit sieben (Spalte B) zu vergleichen ist. Die erste Säule wird zwar um 7 % oder 11 % gekürzt, bleibt aber weiterhin vorrangig (Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft – EGFL – 78,4 %), während die landwirtschaftliche Entwicklung mit einem Rückgang um 25 % oder 28 % die größten Einbußen zu verzeichnen hat.

Zahlen in konstanten Preisen von 2018 A
EU-28
2014-2020
B
EU-27 2020 x 7
C
EU-27 2014-2020
D
EU-27 2021-2027
E
% B/D
F
% C/D
EGFL 309 064 273 743 286 143 254 247 −7 % −11 %
ELER 102 004 93 877 96 712 70 037 −25 % −28 %
GAP insgesamt 411 068 367 621 382 855 324 284 −12 % −15 %
MFR insgesamt 1 136 105 1 107 138 1 082 320 1 134 583 2 % 5 %
% GAP 36,1 % 33,2 % 35,3 % 28,5 %

Die künftige GAP soll auf neun Ziele ausgerichtet sein, was ihrer wirtschaftlichen, ökologischen und sozio-territorialen Multifunktionalität entspricht. Ihre zwei Säulen sollen ebenso erhalten bleiben wie die beiden Landwirtschaftsfonds zur Unterstützung nationaler Programme nach einem Maßnahmenkatalog, der im Sinne eines integrierten Ansatzes ausgewählt wurde. In jedem Fall sollen Direktzahlungen (nicht gekoppelt und gekoppelt) die wichtigsten Elemente der neuen GAP bleiben.

Neben der neuen politischen Steuerung der GAP sind folgende Punkte der Reformvorschläge hervorzuheben:

  • Was die erste Säule betrifft, erhält die Umverteilung der direkten Unterstützung neuen Schwung: Die Kommission schlägt eine Kürzung der Zahlungen ab 60 000 EUR und eine verbindliche Obergrenze für Beträge über 100 000 EUR je Betrieb vor. Außerdem werden die branchenbezogenen Maßnahmenprogramme von der gemeinsamen Organisation der Märkte (GMO) auf neue nationale Strategiepläne übertragen;
  • die neue ökologische Ausrichtung ist in ihrer Konzeption und Lenkung weitaus flexibler, da diese den nationalen Behörden überlassen wird. Sie würde drei Komponenten umfassen: die neue Konditionalität (verbindlich, aber flexibler in den Details), die Programme für Klima und Umwelt (die aus dem EGFL finanziert und die jetzige Ökologisierungszahlung ersetzen würden) und die Verpflichtungen im Bereich Umwelt und Klima (die aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums - ELER - finanziert würden);
  • was die zweite Säule betrifft, ist der ELER kein Strukturfonds mehr, der in den gemeinsamen Rahmen der Kohäsionspolitik fällt; der Kofinanzierungssatz wird um zehn Punkte gesenkt; die Kommission konzentriert die Maßnahmen, um sie zu vereinfachen, wobei einige Maßnahmen an Sichtbarkeit einbüßen (etwa der ökologische Landbau); die Bestimmungen des Programms ELER schließlich gehen in den Anwendungsbereich der Kohäsionspolitik über, obwohl die Finanzierung aus dem Landwirtschaftshaushalt erfolgt.

Laufende Debatten

Die ersten Reaktionen auf die Vorschläge der Kommission zeugen von einer weitgehenden Einigkeit über die vorgeschlagenen Ziele, lassen aber auch erhebliche Unterschiede erkennen, was die Umsetzungsmittel betrifft, mit denen diese Ziele erreicht und eine einfachere und wirksamere Verwaltung sichergestellt werden sollen.

Insbesondere bei den folgenden Themen herrscht Uneinigkeit: geplante Mittelkürzungen bei der GAP für die Jahre 2021-2027; Reichweite der nationalen Strategiepläne, die sehr unterschiedlich sein könnten und möglicherweise nicht den auf Unionsebene festgelegten Zielvorgaben entsprechen (insbesondere im Bereich Umwelt); verbindliche Obergrenze der Beihilfen, die von den meisten Mitgliedstaaten und ihren Berufsverbänden als zu streng empfunden wird, da sie eher eine freiwillige Lösung bevorzugen; Maß und Tempo der externen Konvergenz der Direkthilfen (sieben Mitgliedstaaten forderten eine schnellere Vereinheitlichung der Unterstützung pro Hektor der EU-27, aber acht andere widersprechen diesem Vorgehen entschieden); der Verwaltungsaufwand, der mit den neuen Leistungsanforderungen einhergeht; die Reichweite einiger vorgeschlagener delegierter Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte schließlich wird in Frage gestellt, insbesondere weil sie über die Verwaltungsbefugnisse der Kommission hinausgehen könnten.

Rolle des Europäischen Parlaments

Die Reform der GAP für 2014-2020 war die erste diesbezügliche Reform, an der das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber beteiligt war. Auf der Grundlage der dabei gewonnenen ersten Erfahrungen wird das Parlament es sich nicht nehmen lassen, auch an der neuen Reform tatkräftig mitzuwirken. Das Parlament bekräftigte im Plenum, dass die Finanzierung der GAP auch nach 2020 real auf dem derzeitigen Niveau beibehalten werden müsse (P8_TA(2018)0449 vom 14.11.2018). Danach ernannte der Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (COMAGRI) die Berichterstatter für die einzelnen Rechtsakte: Esther Herranz (Fraktion der Europäischen Volkspartei) für die neue Architektur der GAP, Ulrike Müller (Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa) für die neue horizontale Verordnung und Eric Andrieu (Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament) über den geänderten Vorschlag zur GMO. Im April 2019 hat der COMAGRI zu den drei Komponenten der Vorschläge Stellung genommen. Unter den angenommenen Änderungsanträgen betreffen die wichtigsten Beschlüsse:

  • In Bezug auf die GMO: Verstärkung der Maßnahmen zur Angebotssteuerung im Rahmen der Verlängerung des Milchpakets; Verbesserung der Wettbewerbsregeln mit dem Ziel, die Erzeugerorganisationen weiter zu fördern. und die Ausweitung der Regulierungsinstrumente im Weinsektor;
  • in Bezug auf die strategischen Pläne: Einführung 2022; externe Konvergenz der Hektarbeihilfen, die 2027 abgeschlossen sein soll; gezielte Ausrichtung der finanziellen Mittel der ersten Säule (60 % für die Basisprämie und die Umverteilungsprämie; 20 % für das Umweltprogramm; 10+2 % für die gekoppelte Stützung; 3 % für die sektoralen Systeme); die im Rahmen der zweiten Säule bereitgestellten Mittel (30 % für Umweltziele und 30 % für Investitionsmaßnahmen und Risikomanagements); Deckelung der Beihilfen auf 100 000 EUR, es sei denn, die Mitgliedstaaten wenden eine Umverteilungsprämie in Höhe von 10 % an; Begrenzung der Übertragungen von der ersten auf die zweite Säule auf 15 % und von der zweiten Säule auf die erste Säule auf 5 %;
  • was die horizontale Verordnung betrifft: Verbesserung des gemeinsamen Rahmens für Prüfungen und Kontrollen; Bildung einer Krisenreserve in Höhe von 1,5 Mrd. EUR.

Nach den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019 müssen die neu gewählten Mitglieder die erste Lesung abschließen. Es ist festzustellen, dass die Reform der GAP nicht ohne eine Einigung in finanziellen Fragen abgeschlossen werden kann, da die Landwirtschaftsinstrumente im Haushalt erheblich zu Buche schlagen.

 

Albert Massot