Audiovisuelle Politik und Medienpolitik

Die audiovisuelle Politik in der EU ist in den Artikeln 167 und 173 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) geregelt. Die wichtigste EU-Rechtsvorschrift in diesem Bereich ist die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, die 2018 überarbeitet wurde. Die Kultur- und Kreativwirtschaft – insbesondere die Filmindustrie – wird von der EU vor allem durch das Unterprogramm MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ unterstützt. Gemäß der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind die „Freiheit der Medien und ihre Pluralität“ zu achten.

Rechtsgrundlage

Die Römischen Verträge enthielten keine Bestimmungen, gemäß denen die EU im Bereich audiovisuelle Politik und Medienpolitik unmittelbare Befugnisse hat, und der AEUV enthält ebenfalls keine solchen Bestimmungen. Die Zuständigkeit für die Medienpolitik zur Festlegung von Maßnahmen für die verschiedenen Bereiche der Medien- und Kommunikationstechnologie leitet sich vielmehr aus verschiedenen Artikeln des AEUV ab. Dies ist angesichts der komplexen Natur der Güter und Dienstleistungen im Bereich Medien, die nicht ausschließlich als Kultur- oder Wirtschaftsgüter zu kategorisieren sind, auch erforderlich. Die Rechtsgrundlage für diese Politik ist im AEUV in den folgenden Artikeln enthalten: 28, 30, 34 und 35 (freier Warenverkehr), 45-62 (freier Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr), 101-109 (Wettbewerbspolitik), 114 (technologische Harmonisierung oder Anwendung ähnlicher technologischer Normen, beispielsweise bei Internetproduktionen), 165 (allgemeine Bildung), 166 (berufliche Bildung), 167 (Kultur), 173 (Industrie) und 207 (gemeinsame Handelspolitik).

Ziele

Gemäß Artikel 167 AEUV fördert die EU die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und unterstützt bzw. ergänzt erforderlichenfalls deren Tätigkeit im Bereich des künstlerischen und literarischen Schaffens, was auch den Bereich audiovisuelle Medien einschließt. Im Bereich der audiovisuellen Politik besteht die Rolle der EU darin, einen europäischen Binnenmarkt für audiovisuelle Dienstleistungen zu schaffen. Darüber hinaus muss die EU bei all ihren politischen Maßnahmen auch kulturellen Aspekten Rechnung tragen. Die Beschlussfassung erfolgt im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens.

Erfolge

A. Rechtsrahmen

1. Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie)

In den 1980er-Jahren entstanden in Europa dank neuer Entwicklungen in der Rundfunktechnik eine Reihe privatrechtlicher Fernsehsender, die man in mehreren Ländern empfangen konnte. Daher wurden gemeinsame Mindeststandards benötigt, die dann in der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ (Richtlinie 89/552/EWG, „Fernsehrichtlinie“) erstmals festgelegt wurden. Bei der ersten Überarbeitung 1997 wurde das „Ursprungslandprinzip“ eingeführt, dem zufolge Rundfunkanstalten der Rechtshoheit des Mitgliedstaats unterstehen, in dem sie ansässig sind. Neue Dienste, etwa im Internet verfügbare Videoabrufdienste, wurden bei der Überarbeitung im Jahr 2007 hinzugefügt. Die Richtlinie wurde 2010 kodifiziert und in „Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste“ (AVMD-Richtlinie) umbenannt.

Im Bericht der Kommission von 2012 über die Anwendung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste und im Zuge der Debatten nach der Veröffentlichung des Grünbuchs der Kommission von 2013 „über die Vorbereitung auf die vollständige Konvergenz der audiovisuellen Welt: Wachstum, Schöpfung und Werte“ wurde deutlich, dass sich die audiovisuellen Mediendienste einander annähern und sich der Konsum und die Erbringung dieser Dienste entsprechend den technischen Entwicklungen ständig verändern.

Zwecks Überarbeitung des Regulierungsrahmens und um neuesten Entwicklungen Rechnung zu tragen, veröffentlichte die Kommission am 25. Mai 2016 einen neuen Legislativvorschlag zur Änderung der AVMD-Richtlinie. Die interinstitutionellen Trilogverhandlungen wurden am 6. Juni 2018 abgeschlossen. Zu den Kernelementen der vereinbarten Fassung gehören: 1) eine Änderung der Obergrenze für kommerzielle Kommunikation von 12 Minuten pro Stunde auf 20 % täglich zwischen 6.00 und 18.00 Uhr, 2) Schutz von Minderjährigen vor Inhalten, die ihnen „schaden“ könnten, wobei für den herkömmlichen Rundfunk dieselben Regelungen gelten wie für Abrufdienste, 3) Ausweitung der Bestimmungen für europäische Produktionen auf Anbieter von Abrufdiensten, die in ihren Katalogen einen Mindestanteil von 30 % für europäische Werke vorbehalten und diese entsprechend in den Vordergrund stellen müssen, und 4) Aufnahme von Videoplattformen in den Anwendungsbereich der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, um Hetze zu unterbinden und Minderjährige vor schädlichen Inhalten zu schützen. Die Abstimmung im Plenum zur Billigung der neuen Vorschriften fand am 2. Oktober 2018 statt. Der Rat stimmte daraufhin am 6. November 2018 für die Annahme der Richtlinie. Die Mitgliedstaaten müssen sie bis zum 19. September 2020 in nationale Rechtsvorschriften umsetzen[1].

Die Richtlinie enthält sowohl in Bezug auf den herkömmlichen Rundfunk als auch im Hinblick auf Videoabrufdienste konkrete Bestimmungen zum Schutz von Minderjährigen. Diese Bestimmungen wurden durch die Empfehlungen aus den Jahren 1998 und 2006 über den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde ergänzt. 2012 wurde die „Europäische Strategie für ein besseres Internet für Kinder“ angenommen. Sie wird im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ durch das Programm und das Portal „Besseres Internet für Kinder“ (ehemals „Mehr Sicherheit im Internet“) gefördert.

2. Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt

Am 26. März 2019 nahm das Europäische Parlament die neuen Bestimmungen über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt an. Die EU hat das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt modernisiert, um mehrere grundlegende Ziele zu erreichen: 1) Ausbau des grenzüberschreitenden Zugangs zu Online-Inhalten, 2) Ausbau von Möglichkeiten, urheberrechtlich geschütztes Material in den Bereichen Bildung, Forschung und kulturelles Erbe zu nutzen, 3) Schaffung eines besser funktionierenden Markts für Urheberrechte und 4) Umsetzung des Vertrags von Marrakesch im EU-Recht. Auf Online-Plattformen wie YouTube, Facebook und Google News wirken sich die neuen Rechtsvorschriften am stärksten aus.

3. Europäisches Filmerbe

Die EU fördert durch ihre Tätigkeit die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zur Erhaltung und zum Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung (Artikel 167 AEUV). Den Mitgliedstaaten wird empfohlen, das europäische Filmerbe systematisch zu sammeln, zu katalogisieren, zu bewahren und wiederherzustellen, damit es an künftige Generationen weitergegeben werden kann. Die Mitgliedstaaten der EU sind aufgefordert, der Kommission alle zwei Jahre über entsprechende Maßnahmen Bericht zu erstatten, und die Kommission arbeitet auf der Grundlage dieser Informationen einen Umsetzungsbericht aus.

B. Kreatives Europa

Das Unterprogramm MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ ist das fünfte mehrjährige Programm seit 1991, das zur Unterstützung der audiovisuellen Industrie organisiert wird. Dabei wird auf dem Erfolg der Vorgängerprogramme MEDIA und MEDIA Mundus (2007-2013) aufgebaut. Für das Programm „Kreatives Europa“ steht ein Gesamtetat von 1,46 Mrd. EUR (2014-2020) zur Verfügung; im Vergleich zu den Vorgängerprogrammen bedeutet dies eine Mittelerhöhung um 9 %. Mindestens 56 % dieses Betrags sind für das Unterprogramm MEDIA vorgesehen. Im Rahmen dieses Programms werden Film- und Fernsehprojekte, Kinonetze, Filmfestivals sowie die Bereiche Publikumsentwicklung und Schulungsmaßnahmen für Fachkräfte des Bereichs audiovisuelle Medien, der Marktzugang, der Vertrieb, die Entwicklung von Videospielen, der Online-Vertrieb und internationale Koproduktionen gefördert. Am 30. Mai 2018 legte die Kommission ihren Vorschlag für eine Verordnung über das künftige Programm „Kreatives Europa“ (2021-2027) vor. Am 28. März 2019 schlug das Europäische Parlament vor, den von der Kommission vorgeschlagenen Etat von 1,850 Mrd. EUR auf 2,806 Mrd. EUR zu erhöhen. Der Vorschlag des Parlaments wird derzeit von Rat geprüft.

C. Medienkompetenz und Pluralismus der Medien

Medienkompetenz ist die Fähigkeit, Medien zu nutzen, die verschiedenen Aspekte der Medien und Medieninhalte zu verstehen und kritisch zu bewerten sowie sie in vielfältigen Zusammenhängen für das eigene Kommunikationsrepertoire einzusetzen. Diese Fähigkeit ist sowohl für junge Menschen als auch für Erwachsene von grundlegender Bedeutung. Für die EU ist Medienkompetenz eine wichtige Voraussetzung dafür, sich in der heutigen Informationsgesellschaft aktiv als Bürger beteiligen zu können. In den Schlussfolgerungen des Rates vom 30. Mai 2016 zur Entwicklung der Medienkompetenz und des kritischen Denkens durch allgemeine und berufliche Bildung wird herausgestellt, dass Medienkompetenz im Zeitalter des Internets und der sozialen Medien wichtiger denn je ist und umfassend in alle Ebenen der allgemeinen und der beruflichen Bildung einfließen muss.

Pluralismus der Medien bedeutet, dass die europäische Medienlandschaft transparent, frei und vielfältig sein muss. Im Jahr 2011 wurde im Robert-Schuman-Zentrum für Höhere Studien, einem Forschungszentrum am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz, das Zentrum für Medienpluralismus und -freiheit eingerichtet, das durch Mittel der EU mitfinanziert wird. Die Einrichtung des Zentrums für Medienpluralismus und -freiheit ist ein weiterer Schritt im Rahmen der anhaltenden Bemühungen der Kommission, den Medienpluralismus und die Medienfreiheit in Europa besser zu schützen und die Maßnahmen festzulegen, die auf der Ebene der EU oder der Mitgliedstaaten zur Förderung dieser Ziele zu ergreifen sind. Darüber hinaus veranstaltete die Kommission vom 18. bis zum 22. März 2019 erstmals eine EU-weite Woche der Medienkompetenz. Mit dieser Veranstaltung sollte darauf aufmerksam gemacht werden, dass Medienkompetenz in der modernen europäischen Gesellschaft von großer Bedeutung ist.

D. Weitere Initiativen

Bei den Filmfestspielen in Cannes veranstaltet die EU Diskussionsrunden und Foren zu verschiedenen Themen wie Filmfinanzierung und -verbreitung, Publikumsentwicklung und Innovationen. Das Europäische Filmforum fand 2015 erstmals statt und dient als Plattform für den strukturierten Dialog zwischen den politischen Entscheidungsträgern und dem Bereich audiovisuelle Medien. Im Jahr 2004 wurde ein Preis für „Neue Talente in der Europäischen Union“ eingeführt, um die Arbeit junger europäischer Regisseure zu fördern, die an einer über MEDIA geförderten Fortbildung teilgenommen haben. Der Musikpreis European Border Breakers Award wird aufstrebenden Künstlern verliehen und durch das Programm „Kreatives Europa“ mitfinanziert.

Rolle des Europäischen Parlaments

Nach der Auffassung des Europäischen Parlaments muss die EU das Wachstum und die Wettbewerbsfähigkeit im Bereich audiovisuelle Medien fördern und zugleich seine weitreichende Bedeutung für den Schutz der kulturellen Vielfalt anerkennen.

1. Audiovisuelle Industrie in Europa

Aufbauend auf seiner Entschließung vom 16. November 2011 zum europäischen Kino im digitalen Zeitalter[2] erklärte das Europäische Parlament in seiner Entschließung vom 28. April 2015 zum europäischen Film im digitalen Zeitalter[3] nachdrücklich, dass es die europäischen Filmemacher unterstütze, und betonte, dass die finanzielle Unterstützung durch das Unterprogramm MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ von großer Bedeutung sei. Zudem betonte es, dass Filmkompetenz und die Publikumsentwicklung besonders wichtig seien.

In seiner Entschließung vom 11. September 2012 zum Online-Vertrieb von audiovisuellen Werken in der Europäischen Union[4] erörtert das Europäische Parlament Gesichtspunkte des Urheberrechts und die Herausforderungen in Bezug auf die Wahrung der Urheberrechte, die sich daraus ergeben, dass audiovisuelle Werke in digitaler Form bereitgestellt werden. Im Ausschuss für Kultur und Bildung (CULT) wurde im Januar 2017 über einen Umsetzungsbericht zum Programm „Kreatives Europa“ und entsprechend auch zum Unterprogramm MEDIA abgestimmt; die entsprechende Entschließung wurde am 2. März 2017 im Plenum angenommen[5]. In der Entschließung wurde hervorgehoben, dass ein angemessener Etat und vereinfachte Verwaltungsverfahren notwendig sind, um eine größere Wirkung zu erzielen. Die Mitglieder betonten außerdem, dass es der Zugang zu Finanzmitteln für kleine Organisationen oder Projekte erleichtert werden müsse.

2. LUX-Filmpreis

Seit 2007 wird der vom Europäischen Parlament ins Leben gerufene LUX-Filmpreis vergeben. Ziel ist die Förderung der Verbreitung europäischer Filme in der gesamten EU. Zu diesem Zweck wird für die drei Filme, die für den Preis nominiert werden, eine Untertitelung in den 24 Amtssprachen der Union – einschließlich in der Originalsprache des Films sowie für Hörgeschädigte – bereitgestellt.

3. Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie)

In den Entschließungen des Europäischen Parlaments der 1980er- und der frühen 1990er-Jahre zum Fernsehen wurden immer wieder gemeinsame technische Normen für Direktübertragungen über Satellit und für das hochauflösende Fernsehen (HDTV) gefordert. Die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ wurde 1989 angenommen und wird seither nachdrücklich vom Europäischen Parlament unterstützt. Die Richtlinie wurde 1997 und 2007 überarbeitet und dann in „Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste“ (AVMD-Richtlinie) umbenannt. Nach Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat, bei denen die meisten der vom Europäischen Parlament in der ersten Lesung vorgebrachten Bedenken berücksichtigt wurden, wurde die Richtlinie angenommen.

Das Europäische Parlament verfolgt die Umsetzung der AVMD-Richtlinie aufmerksam. In seiner Entschließung vom 22. Mai 2013 zur Anwendung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste[6] brachte das Europäische Parlament einige Bemerkungen und Empfehlungen vor. Diese betrafen insbesondere die Themen Zugänglichkeit, Förderung europäischer audiovisueller Werke, Schutz von Minderjährigen, Werbung sowie künftige Herausforderungen und internationaler Wettbewerb.

In seiner Entschließung vom 4. Juli 2013 zu „Connected TV“ (Hybridfernsehen)[7] forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, zu evaluieren, inwieweit die AVMD-Richtlinie und weitere bestehende Vorgaben aus der Netz- und Medienregulierung (z. B. das Telekommunikationspaket) überarbeitet werden müssen. Insbesondere die Regelungen zur Auffindbarkeit und zum diskriminierungsfreien Zugang zu Plattformen für Inhalteanbieter, Inhalteersteller und Nutzer – unter Erweiterung des Plattformbegriffs – erfordern eine Überarbeitung. Dasselbe gilt für die Anpassung der vorhandenen Instrumentarien an neue Entwicklungen, etwa das Hybridfernsehen.

Am 12. März 2014 nahm das Europäische Parlament als Reaktion auf das Grünbuch der Kommission zum selben Thema eine Entschließung zur Vorbereitung auf die vollständige Konvergenz der audiovisuellen Welt[8] an. In dieser Entschließung erkannte das Europäische Parlament die Konvergenz der Märkte an und betonte, dass der Zugang und die Auffindbarkeit gewahrt werden müssen sowie dass auch künftig für Vielfalt und für Finanzierungsmodelle gesorgt sein muss. Zudem wurden die Infrastruktur und die Frequenzen, die Werte und der Regulierungsrahmen bewertet.

Im Nachgang dieser parlamentarischen Entschließungen und angesichts der dynamischen Entwicklung im Bereich audiovisuelle Medien legte die Kommission am 25. Mai 2016 einen Vorschlag zur Änderung der AVMD-Richtlinie vor. Der Ausschuss für Kultur und Bildung stimmte im April 2017 in seiner Funktion als federführender Ausschuss im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens über seinen Bericht zu diesem Thema ab und beschloss, interinstitutionelle Verhandlungen mit dem Rat aufzunehmen. Nach Abschluss der Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Parlament am 6. Juni 2018 fand am 11. Juli 2018 die Abstimmung im Ausschuss statt. Die überarbeiteten Rechtsvorschriften gelten für Rundfunkanstalten, aber auch für Videoabrufdienste und Videoplattformen wie Netflix, YouTube oder Facebook sowie für das Live-Streaming auf Videoplattformen. Den Verhandlungsführern des Parlaments gelang es auch, besseren Schutz von Kindern, strengere Werbevorschriften und eine Auflage durchzusetzen, wonach mindestens 30 % der verbreiteten Inhalte von Fernsehsendern und Videoabrufdiensten europäischer Herkunft sein müssen.

 

[1]ABl. L 303 vom 28.11.2018, S. 92.
[2]ABl. C 153 E vom 31.5.2013, S. 102.
[3]ABl. C 346 vom 21.9.2016, S. 10.
[4]ABl. C 353 E vom 3.12.2013, S. 64.
[5]ABl. C 263 vom 25.7.2018, S. 19.
[6]ABl. C 55 vom 12.2.2016, S. 71.
[7]ABl. C 75 vom 26.2.2016, S. 141.
[8]ABl. C 378 vom 9.11.2017, S. 140.

Katarzyna Anna Iskra