Grenzschutz an den Außengrenzen  

Die Grenzschutzpolitik hat sich mit der Einführung von Instrumenten und Agenturen wie dem Schengener Informationssystem, dem Visa-Informationssystem und der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) erheblich weiterentwickelt. Die Herausforderungen im Zusammenhang mit der Zunahme gemischter Migrationsströme in die EU sowie größere Sicherheitsbedenken haben eine neue Tätigkeitsphase ausgelöst.

Rechtsgrundlage  

Artikel 67 und 77 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele  

Für einen einheitlichen Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen – den Schengen-Raum – ist eine gemeinsame Politik für den Schutz der Außengrenzen erforderlich. Die Union bemüht sich daher, gemeinsame Normen für die Kontrollen an ihren Außengrenzen zu schaffen und schrittweise ein integriertes System für den Schutz dieser Grenzen einzurichten.

Ergebnisse  

Der erste Schritt auf dem Weg zu einer gemeinsamen Politik für den Schutz der Außengrenzen wurde am 14. Juni 1985 unternommen, als fünf der damals zehn Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft einen internationalen Vertrag, das sogenannte „Schengener Abkommen“, in der Nähe der luxemburgischen Grenzstadt Schengen unterzeichneten, das fünf Jahre später durch das Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Abkommens[1] ergänzt wurde. Der Schengen-Raum, der durch den Schengen-Besitzstand (wie die Übereinkünfte und Vorschriften insgesamt genannt werden) geschaffene Raum ohne Grenzkontrollen, besteht gegenwärtig aus 26 europäischen Ländern.

A. Der Schengen-Besitzstand bezüglich der Außengrenzen

Die Bestimmungen des heutigen Schengen-Besitzstands bezüglich der Außengrenzen, der auf dem ursprünglichen, in der EU-Rechtsordnung durch den Vertrag von Amsterdam (siehe Kurzdarstellung 1.1.3) verankerten Besitzstand aufbaut, finden sich in einer großen Bandbreite von Maßnahmen wieder. Diese können grob in fünf Kategorien unterteilt werden:

Die zentrale Säule des Grenzschutzes an den Außengrenzen ist zunächst der Schengener Grenzkodex, in dem die Vorschriften für das Überschreiten der Außengrenzen und die Bedingungen für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen festgelegt sind. Daneben greift die EU als zweite Kategorie von Maßnahmen auf ihre Fonds zurück, um einige der Kosten, die den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen entstehen, auszugleichen, da nicht alle Mitgliedstaaten Außengrenzen kontrollieren müssen und somit nicht gleich stark vom Grenzverkehr betroffen sind. Für den Finanzierungszeitraum 2014-2020 trägt dieser Lastenteilungsmechanismus die Bezeichnung Fonds für die innere Sicherheit – Grenzen und Visa. Die dritte Kategorie von Maßnahmen steht im Zusammenhang mit der Einrichtung zentraler Datenbanken zum Zweck der Migrationssteuerung und Grenzkontrolle. Zu dieser Kategorie gehören das Schengener Informationssystem (SIS), das Visa-Informationssystem (VIS) und Eurodac, die europäische Datenbank zum Abgleich der Fingerabdruckdaten von Asylbewerbern und zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Umsetzung der Dublin-Verordnung (nähere Einzelheiten zu Eurodac und zur Dublin-Verordnung enthält die Kurzdarstellung 4.2.2). Die vierte Kategorie besteht aus einer Reihe von Maßnahmen[2] zur Verhinderung und Sanktionierung der unerlaubten Ein- und Durchreise und des unerlaubten Aufenthalts. Die letzte Kategorie umfasst Maßnahmen für die operative Zusammenarbeit im Bereich des Grenzschutzes, die durch die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) organisiert werden.

1. Das Schengener Informationssystem (SIS)

Das Schengener Informationssystem, das seit 2013 in seiner zweiten Generation vorliegt, bietet die Infrastruktur zur Informationsverwaltung für die Unterstützung der Grenzkontrollen und der damit verbundenen Sicherheitsaufgaben im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit. Die teilnehmenden Staaten geben „Ausschreibungen“ zu gesuchten oder vermissten Personen, verlorenem oder gestohlenem Eigentum und Einreiseverboten in die Datenbank ein, auf die alle Polizei- und Vollzugsbeamten sowie Behörden, welche die Informationen in der Datenbank für ihre Arbeit benötigen, direkt zugreifen können. Werden zusätzliche Informationen über Ausschreibungen im System benötigt, erfolgt der Austausch dieser Informationen über das nationale Netz der SIRENE-Büros (Supplementary Information Request at the National Entry – Nationale Kontaktstellen für den Austausch zusätzlicher Informationen), die in allen Schengen-Staaten zu finden sind. Die Büros koordinieren die Antworten auf die SIS-Ausschreibungen und stellen sicher, dass geeignete Maßnahmen ergriffen werden, wenn beispielsweise eine gesuchte Person festgenommen wird, eine Person, der die Einreise in den Schengen-Raum verweigert wurde, erneut einzureisen versucht, oder ein gestohlenes Fahrzeug oder Ausweisdokument beschlagnahmt wird. Es wird – gemeinsam mit dem VIS und den Eurodac-Datenbanken – durch die neue Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (eu-LISA) verwaltet, die ihren Sitz in Tallinn (Estland) hat. Bis zum 31. Dezember 2016 gab es insgesamt 70,8 Millionen Ausschreibungen. Die meisten Ausschreibungen betreffen verlorene oder gestohlene Dokumente (über 39 Millionen) und gestohlene Fahrzeuge (rund 5 Millionen).

2. Das Visa-Informationssystem (VIS)

Durch das Visa-Informationssystem sollen die Umsetzung der gemeinsamen Visumpolitik, die konsularische Zusammenarbeit und die Konsultationen zwischen den zentralen Visumbehörden verbessert werden. Im Jahr 2014 haben etwa 8,5 Millionen Visa das VIS durchlaufen. Das VIS umfasst zwei getrennte Systeme, nämlich die zentrale Datenbank des VIS und ein automatisiertes Fingerabdruck-Identifizierungssystem (AFIS), und ist mit allen Konsulaten der Schengen-Staaten, die Visa erteilen, und mit allen ihren Grenzübergängen an den Außengrenzen verbunden. An diesen Übergängen ermöglicht das VIS dann den Grenzschutzbeamten die Überprüfung, ob der Inhaber eines biometrischen Visums tatsächlich mit dem entsprechenden Antragsteller identisch ist. Dies erfolgt durch den Abgleich der Fingerabdrücke sowohl mit den biometrischen Daten, die mit dem Visum verbunden sind, als auch mit den Inhalten der gesamten VIS-Datenbank. Mithilfe der Datenbank sollen Personen identifiziert werden, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder den dortigen Aufenthalt nicht bzw. nicht mehr erfüllen. Strafverfolgungsbehörden, Europol und – unter bestimmten Voraussetzungen – Drittstaaten und internationale Organisationen haben Zugriff auf das System. Beim Einsatz des VIS für Asyl- und Strafverfolgungszwecke gibt es noch große Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten; Probleme mit der Datenqualität sind meist auf eine suboptimale Verwendung der Datenbank zurückzuführen.

3. Die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex)

Die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, oft noch als „Frontex“[3] bezeichnet, hat ihren Hauptsitz in Warschau. Ihre Aufgabe besteht darin, zur Sicherstellung eines integrierten Grenzschutzes an den Außengrenzen beizutragen, was als wesentliches Element des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (siehe Kurzdarstellung 4.2.1) gilt. Die Agentur verfügt nun über ein verstärktes operatives Mandat, das alle wichtigen Komponenten des integrierten Grenzschutzes an den Außengrenzen umfasst. Sie stützt sich dabei auf die operativen Aufgaben von Frontex in den Bereichen Grenzkontrolle und Grenzschutz, um eine wirksame Steuerung der Migrationsströme sicherzustellen – u. a. ist sie befugt, gemeinsame Rückführungsflüge durchzuführen –, ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten und die Freizügigkeit innerhalb der EU zu wahren; dabei hat sie stets uneingeschränkt die Grundrechte zu achten. Die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache ist befugt, sowohl mit nationalen Behörden innerhalb der EU als auch mit Nicht-EU-Staaten zusammenzuarbeiten. Ferner kann sie gemeinsame Operationen auf dem Hoheitsgebiet von und in Zusammenarbeit mit Drittstaaten durchführen, die mindestens an einen Mitgliedstaat der EU grenzen.

B. Entwicklungen im Bereich des Grenzschutzes an den EU-Außengrenzen

Aufgrund der zahlreichen Todesfälle im Mittelmeer in den vergangenen Jahren und des Massenzustroms von Flüchtlingen und Migranten seit September 2015 hat sich das Reformtempo erhöht. Vor dem Ausbruch der humanitären Flüchtlingskrise in Europa hatten nur drei Länder auf die Errichtung von Zäunen an den Außengrenzen zurückgegriffen, um Migranten und Flüchtlinge davon abzuhalten, ihr jeweiliges Hoheitsgebiet zu erreichen: Spanien (die entsprechenden Anlagen wurden 2005 fertiggestellt und 2009 erweitert), Griechenland (2012 fertiggestellt) und Bulgarien (als Reaktion auf Griechenland, fertiggestellt 2014). Entgegen Artikel 14 Absatz 2 des Schengener Grenzkodex, in dem es heißt, dass „[d]ie Einreiseverweigerung […] nur mittels einer begründeten Entscheidung unter genauer Angabe der Gründe für die Einreiseverweigerung erfolgen [kann]“, haben immer mehr Mitgliedstaaten nach und nach damit begonnen, Grenzmauern oder -zäune zu errichten, um Migranten und Asylbewerber unterschiedslos daran zu hindern, auf ihr jeweiliges Hoheitsgebiet zu gelangen. Ferner haben Mitgliedstaaten – ohne dass es explizite Vorschriften der EU über die Errichtung von Zäunen an den Außengrenzen des Schengen-Raums gäbe – auch Sperranlagen an den Grenzen zu Drittstaaten (insbesondere Marokko und Russland), darunter auch zu Beitrittskandidaten (ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Serbien und Türkei), und zu einem Land, das dem Schengen-Raum beitreten möchte, nämlich Kroatien, errichtet. Auch innerhalb des Schengen-Raums wurden Zäune errichtet, wie der Zaun zwischen Österreich und Slowenien, und die spanischen Praktiken in Melilla werden mittlerweile vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg geprüft.

Im Rahmen des integrierten Grenzschutzes an den Außengrenzen sind die interne und externe Dimension der Grenzüberwachungsmaßnahmen der EU immer stärker miteinander verflochten. Dieser Trend spiegelt sich auch wider in dem immer größeren Beitrag, den Akteure des Verteidigungsbereichs zu der Entwicklung des integrierten Grenzschutzes leisten, und zwar sowohl in Form von direkten operativen Einsätzen (Exekutivfunktionen) als auch in Form der Unterstützung von Drittstaaten auf dem Gebiet des Grenzschutzes (Aus- und Fortbildung, Mentoring und Beobachtungsfunktionen); die EUNAVFOR MED oder Operation SOPHIA, ein Schlüsselelement der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), ist nur ein Beispiel für die operative Beteiligung der Marine von Mitgliedstaaten an der Durchführung des integrierten Grenzschutzes an den Außengrenzen. Das ursprüngliche Mandat der an dieser Operation beteiligten militärischen Akteure war die Bekämpfung von Schmugglern. Der Aufgabenbereich der Operation wurde jedoch vor Kurzem erweitert und umfasst nun offiziell Aufgaben im Zusammenhang mit dem integrierten Grenzschutz, insbesondere Überwachungstätigkeiten, Such- und Rettungseinsätze auf See und den Informationsaustausch mit den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten sowie mit der Europäischen Grenz- und Küstenwache und Europol.

Die Europäische Grenz- und Küstenwache hat – zusammen mit anderen einschlägigen EU-Agenturen – eine wichtige Rolle in einem anderen Bereich der Reaktion auf die Herausforderungen übernommen, denen sich einige Mitgliedstaaten gegenübersehen: der Einrichtung von „Hotspots“ und der Entsendung von Teams zur Unterstützung des Migrationsmanagements. Diese Teams bestehen aus Mitarbeitern des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (siehe Kurzdarstellung 4.2.2), von Europol (siehe Kurzdarstellung 4.2.7) und von Frontex und arbeiten mit den nationalen Behörden und anderen Agenturen zusammen, um Migranten bei ihrer Einreise in die EU zu identifizieren, zu kontrollieren und zu registrieren sowie die Rückführung derjenigen zu organisieren, die kein Aufenthaltsrecht haben. Sowohl die Einsätze auf See als auch die direkte Unterstützung der Mitgliedstaaten an den „Hotspots“ sind greifbare europäische Reaktionen auf diese humanitäre Krise, die gleichzeitig eine Herausforderung für den Grenzschutz darstellt.

Der anhaltende Zustrom von Flüchtlingen und Migranten sowie eine größere Bedrohung durch den Terrorismus führen zur weiteren Europäisierung der Grenzschutzpolitik. Insbesondere wurde als Maßnahme gegen das Phänomen sogenannter „ausländischer Kämpfer“ vor Kurzem der Vorschlag angenommen, obligatorische Kontrollen der Unionsbürger durchzuführen, die auf dem Land-, See- oder Luftweg in den Schengen-Raum einreisen oder aus ihm ausreisen, wozu der Schengener Grenzkodex gezielt überarbeitet wird.

Die zweite wichtige Entwicklung beim Grenzschutz dreht sich um das Paket „Intelligente Grenzen“, mit dem der Grenzschutz durch die Einführung automatischer Grenzkontrollen und die Verbesserung der Ein- und Ausreiseinformationen modernisiert werden soll und die noch bestehenden Informationslücken in den drei großen Datenbanken der EU (SIS, VIS und Eurodac) in zwei Bereichen, die mit dem Schutz der Außengrenzen zusammenhängen, nämlich der Eindämmung von irregulärer Migration und von Überschreitungen der zulässigen Aufenthaltsdauer sowie der Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität, geschlossen werden sollen.

Weitere schwerwiegende Mängel, an deren Behebung die Kommission arbeiten wird, sind die unangemessene Qualität und Dauer der Grenzkontrollen bei Drittstaatsangehörigen, die Tatsache, dass keine systematische und zuverlässige Überwachung des Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen im Schengen-Raum sichergestellt werden kann, sowie die Schwierigkeiten, Drittstaatsangehörige zu identifizieren, falls diese ihre amtlichen Ausweispapiere nach der Einreise in den Schengen-Raum vernichten.

Doch ist die überarbeitete Fassung des Pakets „Intelligente Grenzen“ der EU aus dem Jahr 2016 nicht allein auf Ziele im Zusammenhang mit dem Grenzschutz beschränkt, wie die Verringerung der Wartezeiten bei den Grenzkontrollen, die Verbesserung der Qualität von Identitätsfeststellungen und die Einholung genauerer Informationen über Personen, die die zulässige Aufenthaltsdauer überschritten haben; es dient nun vielmehr auch einem neuen Zweck, nämlich dem Zugang der Strafverfolgungsbehörden zu Informationen und der Verwendung der bei Grenzkontrollen erhobenen Daten von Reisenden. Um diese Ziele zu verwirklichen, wurden jüngst ein Einreise-/Ausreisesystem (EES) und eine entsprechende Änderung des Schengener Grenzkodex verabschiedet[4]. In der betreffenden Verordnung sind ein Rechtsrahmen und die technische Infrastruktur für die automatische Erhebung der Daten von Drittstaatsangehörigen und die systematische Aufzeichnung von Informationen über das Überschreiten der Außengrenze durch alle – sowohl der Visumpflicht unterliegenden und als auch davon befreiten – Drittstaatsangehörigen, die für einen Kurzaufenthalt (höchstens 90 Tage innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen) in den Schengen-Raum einreisen, und für die Erfassung der von jedem Drittstaatsangehörigen im Schengen-Raum verbrachten Zeit festgelegt. Mit dem EES kann die Aufenthaltsdauer jedes Drittstaatsangehörigen dadurch berechnet werden, dass Informationen über die Ein- und Ausreise aufgezeichnet werden, und es kann eine Ausschreibung erfolgen, falls die zulässige Aufenthaltsdauer überschritten wurde.

Gemäß der Verordnung soll die neue zentrale Datenbank der EU im Jahr 2020 in Betrieb genommen werden. Mit dem Aufbau des EES wurde eu-LISA beauftragt, die zu diesem Zweck mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeitet.

Ferner hat die Kommission im November 2016 einen Legislativvorschlag für die Einrichtung eines Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS) vorgelegt. Die Schaffung eines Systems mit ähnlichen Zielen wie denen des bekannten US-amerikanischen elektronischen Reisegenehmigungssystems ESTA würde bedeuten, dass eine zusätzliche Kontrollebene in Bezug auf Reisende, die von der Visumpflicht befreit sind, eingeführt wird. Mit dem ETIAS würde für alle von der Visumpflicht befreiten Drittstaatsangehörigen geprüft, ob sie berechtigt sind, in den Schengen-Raum einzureisen, und ob mit ihrer Einreise ein Sicherheits- oder Migrationsrisiko verbunden ist. Die Informationen über die Reisenden würden vor deren Reise erhoben.

Rolle des Europäischen Parlaments  

Die Entwicklung der Politik für den Schutz der Außengrenzen ist im Europäischen Parlament auf geteilte Reaktionen gestoßen. Die verbesserte organisatorische Funktion der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache sowie der anderen einschlägigen Agenturen der Union fand breite Unterstützung, und es wurde oft gefordert, dass deren Rolle weiter gestärkt wird, da die EU mit der Migrationskrise im Mittelmeerraum zu kämpfen hat. Die Entwicklung der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache wurde im Parlament größtenteils als positiv erachtet, doch die Einstellung gegenüber den intelligenten Grenzen ist weitaus misstrauischer. Im Anschluss an den Kommissionsvorschlag von 2013 äußerte das Parlament Bedenken hinsichtlich des gewaltigen technischen Aufwands und der für die Außengrenzen vorgesehenen massenhaften Verarbeitung personenbezogener Daten. Darüber hinaus führten auch die erwarteten Kosten für die Technologie für intelligente Grenzen und die Zweifel bezüglich der Vorteile zu Bedenken des Parlaments. In seiner Entschließung vom 12. September 2013 zum zweiten Bericht über die Durchführung der EU-Strategie der inneren Sicherheit erklärte das Parlament, dass neue IT-Systeme im Bereich der Migration und des Grenzschutzes, zum Beispiel die Initiativen zu intelligenten Grenzkontrollsystemen, gründlich geprüft werden sollten, vor allem im Zusammenhang mit den Grundsätzen der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit. Im September 2015 stellte es dazu eine Anfrage zur mündlichen Beantwortung an die Kommission und den Rat und erkundigte sich nach deren Meinung zum Zugang zu dem System zu Strafverfolgungszwecken sowie nach ihren Ansichten zur Bedeutung des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union vom April 2014 zur Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung (siehe Kurzdarstellung 4.2.8). Sollte es nicht zu raschen Fortschritten im Hinblick auf die vorgeschlagene Reform der Dublin-III-Verordnung[5] kommen, könnte das Parlament die laufenden Verhandlungen über alle Dossiers aussetzen, die für die Justiz- und Innenminister von Interesse sind, wie den jüngsten Vorschlag zur Interoperabilität, die Überarbeitung des Eurodac-Systems und andere einschlägige Dossiers. Das Parlament hat bereits im Jahr 2012 mit Erfolg diesen Ansatz gewählt, als es beschloss, im Bereich Justiz und Inneres die Zusammenarbeit bei den wichtigsten Dossiers, über die damals verhandelt wurde, einzustellen, und zwar als Reaktion auf den Beschluss des Rates, die Rechtsgrundlage für das Paket zur Verwaltung des Schengen-Raums zu ändern (sog. „Schengen freeze“). In seiner Entschließung zu dem Jahresbericht über das Funktionieren des Schengen-Raums[6] hat das Parlament versucht, die Aufmerksamkeit darauf zu lenken, dass trotz der Tatsache, dass so viele Maßnahmen zur besseren Sicherung der Außengrenzen – darunter Grenzkontrollen – angenommen wurden, es keine entsprechende Reaktion in Form einer Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen gegeben hat.

 

[1]Der Schengen-Besitzstand – Übereinkommen vom 19. Juni 1990 zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. L 239 vom 22.9.2000, S. 19). 
[2]Siehe Richtlinie 2002/90/EG des Rates und Rahmenbeschluss 2002/946/JI des Rates. 
[3]Verordnung (EU) 2016/1624 vom 14. September 2016 (ABl. L 251 vom 16.9.2016, S. 1). 
[4]Verordnung (EU) 2017/2226 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2017 über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten sowie der Einreiseverweigerungsdaten von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten und zur Festlegung der Bedingungen für den Zugang zum EES zu Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungszwecken und zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen sowie der Verordnungen (EG) Nr. 767/2008 und (EU) Nr. 1077/2011 (ABl. L 327 vom 9.12.2017, S. 20). 
[5]Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Mai 2016 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist. 
[6]Entschließung des Europäischen Parlaments vom 30.  Mai 2018 zu dem Jahresbericht über das Funktionieren des Schengen-Raums (Angenommene Texte, P8_TA(2018)0228). 

Udo Bux