Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Mit der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) wird der Rahmen für die politischen und militärischen Strukturen sowie die militärischen und zivilen Auslandsmissionen und -einsätze der EU festgelegt. Mit der Globalen Strategie 2016 der EU wird die Strategie für die GSVP formuliert, während der Vertrag von Lissabon rechtliche Klarheit über institutionelle Aspekte bietet und dazu dient, die Rolle des Europäischen Parlaments zu stärken. Die GSVP wurde kürzlich erheblichen strategischen und operativen Veränderungen unterzogen, um Herausforderungen im Bereich der Sicherheit gerecht zu werden und den vielfachen Forderungen nach stärkeren Antworten auf EU-Ebene nachzukommen.

Rechtsgrundlage

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist integraler Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union (GASP)[1]. Der Rahmen für die GSVP ist im Vertrag über die Europäische Union (EUV) festgelegt. In Artikel 41 wird die Finanzierung der GASP und der GSVP geregelt, und die Maßnahmen werden in Titel V Kapitel 2 Abschnitt 2 Artikel 42-46 (Bestimmungen über die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik), in den Protokollen 1, 10 und 11 sowie in den Erklärungen 13 und 14 konkretisiert. Die besondere Rolle des Europäischen Parlaments in der GASP und der GSVP wird in Artikel 36 EUV beschrieben.

Vertragliche Bestimmungen zur GSVP

Die Beschlüsse zur GSVP werden vom Europäischen Rat und vom Rat der Europäischen Union einstimmig gefasst (Artikel 42 EUV). Nur in einigen wichtigen Ausnahmefällen, die die Europäische Verteidigungsagentur (EDA, Artikel 45 EUV) und die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSV, Artikel 46 EUV) betreffen, wird mit Mehrheitsbeschluss entschieden. Vorschläge für Beschlüsse werden in der Regel von der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik vorgelegt, die gleichzeitig als Vizepräsidentin der Kommission amtiert (VP/HR, derzeit Federica Mogherini).

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Gedanke einer europäischen Politik im Bereich der Fähigkeiten und der Rüstung eingeführt (Artikel 42 Absatz 3 EUV) und eine Verbindung zwischen der GSVP und anderen Politikbereichen der Union hergestellt, indem festgelegt wurde, dass die EDA „ihre Aufgaben erforderlichenfalls in Verbindung mit der Kommission“ versieht (Artikel 45 Absatz 2 EUV). Dies betrifft insbesondere die Politik der EU in den Bereichen Forschung, Industrie und Raumfahrt, für die das Parlament ermächtigt wurde, sich um eine sehr viel stärkere Rolle in Verbindung mit der GSVP als bisher zu bemühen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat das Recht, die GSVP zu kontrollieren und auf eigene Initiative Anfragen dazu an die VP/HR und den Rat zu richten (Artikel 36 EUV). Darüber hinaus hat es ein Kontrollrecht im Hinblick auf die Mittel für die GSVP (Artikel 41 EUV). Das Parlament berät zweimal pro Jahr über die Fortschritte bei der Umsetzung der GASP und der GSVP und nimmt Berichte an: einen über die GASP, der vom Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET) verfasst wird und der ggf. Bezüge zur GSVP enthält, und einen zur GSVP, der vom Unterausschuss für Sicherheit und Verteidigung (SEDE) verfasst wird.

Seit 2012 veranstalten das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten zwei interparlamentarische Konferenzen pro Jahr, um über Aspekte im Zusammenhang mit der GASP zu beraten. Die interparlamentarische Zusammenarbeit in diesen Bereichen ist in Protokoll 1 zum Vertrag von Lissabon geregelt, in dem die Rolle der nationalen Parlamente in der EU beschrieben wird.

Durch die Neuerungen des Vertrags von Lissabon bietet sich die Gelegenheit, die politische Kohärenz der GSVP zu verbessern. Die zentrale institutionelle Rolle kommt der VP/HR zu, die den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ in der Besetzung mit den Verteidigungsministern (beschlussfassendes Organ der EU für die GSVP) führt und die Europäische Verteidigungsagentur leitet. Der politische Rahmen für die Beratungen und den Dialog mit dem Parlament wird weiter ausgebaut, damit das Parlament bei der Gestaltung der GSVP umfassend beteiligt sein kann. Gemäß dem Vertrag von Lissabon beteiligt sich das Parlament daran, die Außenbeziehungen der Union zu gestalten und den Herausforderungen zu begegnen, die im Bericht über die Umsetzung der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2008 beschrieben sind: „In modernen Demokratien, in denen die Medien und die öffentliche Meinung von maßgeblicher Bedeutung für die Politikgestaltung sind, ist das Engagement der Bevölkerung entscheidend, um unseren Verpflichtungen im Ausland weiter nachzukommen. Wir entsenden Polizisten, Rechtsexperten und Soldaten in instabile Gebiete auf der ganzen Welt. Die Regierungen, die Parlamente und die EU-Organe haben die Pflicht, nachzuweisen, wie dies zu unserer eigenen Sicherheit beiträgt.“

Wichtige Themen für das Europäische Parlament

Das Parlament hält regelmäßig Beratungen, Anhörungen und Workshops unter anderem zu folgenden Themen ab: zivile und militärische GSVP-Missionen, internationale Krisen mit Auswirkungen auf Sicherheit und Verteidigung, multilaterale Rahmenwerke für Sicherheit, Rüstungskontrolle und Angelegenheiten in Bezug auf die Nichtverbreitung von Kernwaffen, die Bekämpfung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen, bewährte Vorgehensweisen zur Verbesserung der Wirksamkeit von Sicherheit und Verteidigung sowie rechtliche und institutionelle Entwicklungen der EU in diesen Bereichen.

Seit der Erklärung der VP/HR zur politischen Rechenschaftspflicht von 2010 nimmt das Parlament an regelmäßigen gemeinsamen Konsultationssitzungen teil, um Informationen mit dem Rat, dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) und der Kommission auszutauschen. Angesichts der zentralen Bedeutung der Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) für die Sicherheit in Europa ist das Parlament in der Parlamentarischen Versammlung der NATO vertreten, um die Beziehungen zwischen EU und NATO zu pflegen, wobei die Unabhängigkeit beider Organisationen gewahrt bleibt.

GSVP: eine Politik im raschen Wandel

Zwar hat sich die GSVP in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 nicht wesentlich verändert, jedoch verfügte sie sowohl politisch als auch institutionell über ein großes Entwicklungspotenzial.

Als notwendige strategische Impulse für die Staats- und Regierungschefs formulierte der Europäische Rat im Dezember 2013 mehrere erste Ziele für die weitere Entwicklung der GSVP: Erhöhung der Wirksamkeit und des Einflusses der GSVP, intensivere Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten und Stärkung der europäischen Verteidigungsindustrie. Er beauftragte außerdem die VP/HR und die Kommission damit, eine Einschätzung dazu abzugeben, wie sich Veränderungen im weltweiten Umfeld auf die EU auswirken. Auf der Grundlage dieser Einschätzung wurde die VP/HR im Juni 2015 beauftragt, eine „Globale Strategie für die europäische Außen- und Sicherheitspolitik“ (EUGS) für 2016 aufzusetzen. Diese Strategie stellte VP/HR Mogherini dem Europäischen Rat im Juni 2016 vor. Im Rahmen der EUGS wurden fünf Prioritäten für die Außenpolitik der EU festgelegt: die Sicherheit der Union, Widerstandsfähigkeit von Staat und Gesellschaft in der östlichen und südlichen Nachbarschaft der EU, ein integrierter Ansatz zur Bewältigung von Konflikten, auf Zusammenarbeit beruhende regionale Ordnungen und eine globale Ordnungspolitik für das 21. Jahrhundert. Die Mitgliedstaaten begrüßten die Strategie im Juli 2016 und einigten sich darauf, mit ihrer Umsetzung zu beginnen. Diese Umsetzung wird jährlich in Abstimmung mit dem Rat, der Kommission und dem Parlament überprüft.

Am 16. September 2016 bekräftigten die EU-Mitgliedstaaten in Bratislava erneut ihre Absicht, die EU-Zusammenarbeit auf dem Gebiet der äußeren Sicherheit und Verteidigung zu stärken. In den folgenden zwölf Monaten bewiesen die zuständigen EU-Institutionen, dass sie in der Lage sind, die Forderungen der Mitgliedstaaten rasch und kohärent umzusetzen. Ebenso zeigte sich der politische Wille der Mitgliedstaaten, mit der Umsetzung fortzufahren.

Im November 2016 wurde dem Rat ein „Umsetzungsplan zu Sicherheit und Verteidigung“ vorgelegt, mit dem die in der Strategie festgelegte Vision zu Verteidigungs- und Sicherheitsfragen operationalisiert werden soll. Entsprechend dem neuen Anspruchsniveau werden in dem Plan 13 Vorschläge dargelegt, unter anderem eine koordinierte jährliche Überprüfung der Verteidigung mit einem Schwerpunkt auf den Ausgaben, eine bessere Krisenreaktion der EU, einschließlich des Einsatzes von EU-Gefechtsverbänden, sowie eine neue Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSZ) für diejenigen Mitgliedstaaten, die bereit sind, ihre Verpflichtungen im Bereich Sicherheit und Verteidigung auszuweiten. Die VP/HR Mogherini legte den Mitgliedstaaten am 30. November 2016 außerdem einen Europäischen Aktionsplan im Verteidigungsbereich (EDAP) mit wichtigen Vorschlägen im Hinblick auf einen Europäischen Verteidigungsfonds (EVF) mit Schwerpunkt Verteidigungsforschung und Fähigkeitenentwicklung vor. Der Rat hat darüber hinaus Schlussfolgerungen zur Unterstützung eines Plans für die Durchsetzung der in Warschau getroffenen Beschlüsse einer Zusammenarbeit zwischen der EU und der NATO (42 Vorschläge) angenommen. Zusammen stellen diese drei Pläne – auch als „Winterpaket zur Verteidigung“ bekannt – einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur Umsetzung des Vertrags von Lissabon auf dem Gebiet der Sicherheit und Verteidigung dar.

Das Parlament hat immer wieder seine Bereitschaft bewiesen, aktiv zu werden und politische Initiativen in diesem Bereich zu verfolgen. Es hat vorgeschlagen, ein Pilotprojekt zur GSVP-relevanten Forschung aus dem Unionshaushalt 2015 zu finanzieren, sodass zum ersten Mal EU-Mittel für die Erforschung militärischer Erfordernisse an die EDA übertragen wurden. Dies wird nun im Rahmen einer vorbereitenden Maßnahme auf dem Gebiet der Verteidigungsforschung mit einem Haushalt von 90 Mio. EUR für den Zeitraum 2017-2019 fortgesetzt. Die aktuellen Vorschläge der Kommission zur Finanzierung einer Förderinitiative für Forschung und Technologie im Verteidigungsbereich für den Zeitraum nach 2020 deuten darauf hin, dass die Initiative des Parlaments eine wichtige Rolle gespielt hat und am Anfang eines wichtigen Prozesses stand.

2017 und 2018: entscheidende Jahre für die Umsetzung der GSVP

Der Europäische Rat prüfte die Fortschritte im März 2017 und hob den Stellenwert der Einrichtung des militärischen Planungs- und Durchführungsstabs (MPCC) hervor, einer neuen Struktur zur Verbesserung der Fähigkeit der EU, militärische Missionen ohne Exekutivbefugnisse schneller, wirksamer und reibungsloser zu planen und durchzuführen. Auch in anderen Bereichen stellte er Fortschritte fest. So hat er im November 2018 zum Beispiel auf die erheblichen Fortschritte der letzten beiden Jahre hingewiesen, die beim Pakt für die zivile GSVP, bei der Stärkung der MPCC, der Umsetzung der SSZ, der koordinierten jährlichen Überprüfung der Verteidigung und des EVF, der Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen der EU und der NATO, der Förderung des Vorschlags für die Europäische Friedensfazilität (EFF) und der militärischen Mobilität erzielt wurden. Im Dezember 2018 haben die Staats- und Regierungschefs der EU zudem die Fortschritte im Bereich Sicherheit und Verteidigung gewürdigt und dabei die Entwicklung der SSZ, die militärische Mobilität und den Pakt für die zivile GSVP hervorgehoben.

Am 7. Juni 2017 legte die Kommission eine Mitteilung mit dem Titel „Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds“ vor, in der Vorschläge dazu erläutert wurden, wie Investitionen in die Verteidigung in der EU stimuliert und strukturiert werden können. Sie schlug vor, die Forschung direkt zu unterstützen, Entwicklung zu kofinanzieren und den Erwerb von Verteidigungsprodukten durch Mitgliedstaaten der EU zu fördern. Die Unterstützung der Industrie wird auch im Vorschlag für eine Verordnung zu einem Europäischen Programm zur industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich ausgedrückt. Zum einjährigen Bestehen der EUGS veröffentlichte die VP/HR Mogherini einen Bericht über die Umsetzung der Strategie, in dem sie die schnellen Fortschritte, unter anderem in Bezug auf die Zusammenarbeit mit der NATO, und die Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds der Kommission lobt.

Was den Aspekt des EVF zur Fähigkeitenentwicklung – das Europäische Programm zur industriellen Entwicklung – betrifft, so wurde der Vorschlag für eine Verordnung über ein Europäisches Programm zur industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich, den die Kommission im Juni 2017 vorgelegt hat, vom Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie (ITRE) des Parlaments unter Hinzuziehung von AFET und SEDE als assoziierte Ausschüsse geprüft. Am 23. Mai 2018 erzielten der Rat und das Parlament eine vorläufige Einigung über die Rechtsvorschriften.

Des Weiteren wurden im Jahr 2018 große Fortschritte bei der Umsetzung der SSZ erzielt. Am 6. März 2018 nahm der Rat einen Fahrplan für die Umsetzung an. Dieser enthält strategische Vorgaben und Leitlinien, die dazu dienen, die weiteren Arbeiten zu den Verfahren und zur Steuerung, auch im Hinblick auf die Projekte, zu strukturieren und den Ablauf für die Erfüllung der Verpflichtungen festzulegen. Am selben Tag wurde der Beschluss angenommen, mit dem formell die anfängliche Liste von 17 Kooperationsprojekten aufgestellt wurde. Am 19. November 2018 nahm der Rat eine Liste von 17 neuen Projekten an.

Als engagierter Verfechter und Initiator dieser Themen hat das Parlament in seiner Entschließung zu dem Jahresbericht über die Umsetzung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (Dezember 2018) betont, dass es der Auffassung ist, dass die Einrichtung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit bei Verteidigungsprojekten und die Koordinierte Jährliche Überprüfung der Verteidigung den Mitgliedstaaten helfen werden, ihre Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich zu vertiefen und ihre Verteidigungshaushalte effektiver einzusetzen.

In demselben Bericht hat das Parlament außerdem gefordert, dass im Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) (2021-2027) angemessene Finanzmittel für das außenpolitische Handeln der Europäischen Union bereitgestellt werden und dass die Europäische Union ihre Ressourcen auf strategische Prioritäten konzentriert. In dem Bericht wird ebenfalls betont, dass das Europäische Parlament auf angemessene Weise in die Kontrolle und strategische Steuerung der Instrumente einbezogen werden muss.

Im Hinblick auf die Beziehung zwischen der EU und der NATO berichtete die VP/HR über Fortschritte im Kampf gegen hybride Bedrohungen und den Menschenhandel, bei Verteidigungsfähigkeiten, Verteidigungsindustrie und -forschung sowie bei Partnerschaften. Im Juni 2018 nahm der Rat Schlussfolgerungen über den dritten Sachstandsbericht über die Durchführung der 74 gemeinsamen Maßnahmen für die Zusammenarbeit zwischen der EU und der NATO an. Der nächste Bericht wird im Juni 2019 veröffentlicht. Im Juli 2018 unterzeichneten die EU und die NATO im Vorfeld des NATO-Gipfels am 11. und 12. Juli 2018 eine neue gemeinsame Erklärung

Das Parlament arbeitet weiterhin im Rahmen seiner Zuständigkeit und Kompetenz daran, dass die EU als Garant für Sicherheit ihre Ziele auf wirksame und sichtbare Weise verwirklicht, so wie ihre Bürgerinnen und Bürger es wünschen.

 

[1]Siehe Titel V (Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)) des Vertrags über die Europäische Union (EUV); siehe auch 5.1.1 über die Außenpolitik der EU.

Tuula Turunen