Handelsregelungen für Entwicklungsländer  

Im Rahmen der Handels-, Wachstums- und Entwicklungspolitik der EU wird mit Blick auf die Entwicklung insbesondere der Handel in den Mittelpunkt gestellt, wie dies beim Allgemeinen Präferenzsystem (APS) der Fall ist. Der Schwerpunkt liegt dabei auf den Entwicklungsländern, die besonders hilfsbedürftig sind. Mit den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) wird für eine Präferenzbehandlung der AKP-Staaten gesorgt. Für die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) gilt nach wie vor die „Alles außer Waffen“-Regelung. Derzeit wird über eine neue Handelshilfe-Strategie der EU diskutiert, die im November 2017 veröffentlicht wurde. Die EU unterstützt weiterhin ein WTO-System, mit dem die Entwicklung gefördert wird.

Rechtsgrundlage  

In der Mitteilung aus dem Jahr 2012 mit dem Titel „Handel, Wachstum und Entwicklung – Eine maßgeschneiderte Handels- und Investitionspolitik für die bedürftigsten Länder“[1] wird eine Veränderung des Handels- und Entwicklungsparadigmas der EU deutlich.

Der Handel wird zwar in dieser Mitteilung in den Mittelpunkt der Entwicklungsstrategien gestellt, doch wird auch betont, dass stärker zwischen den Entwicklungsländern differenziert werden muss, damit den bedürftigsten Ländern Vorrang eingeräumt werden kann. Ferner sollen auf diesem Wege die Synergien zwischen handels- und entwicklungspolitischen Maßnahmen – darunter der EU-Grundsatz der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung und die Mitteilung aus dem Jahr 2011 zur Agenda für den Wandel[2] – verstärkt sowie die Bedeutung der zentralen Werte der EU, etwa der Menschenrechte, hervorgehoben werden.

Die Rechtsgrundlage der gemeinsamen Handelspolitik ist Artikel 207 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). In Artikel 188 Absatz 2 AEUV wird verfügt, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, bei dem die Zustimmung des Parlaments erforderlich ist, auch auf die Durchführung der gemeinsamen Handelspolitik anzuwenden ist. Nach Artikel 218 AEUV bedarf der Abschluss von internationalen Handelsabkommen, etwa von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA), der Zustimmung des Parlaments. Das Parlament hat nicht nur durch den Vertrag von Lissabon, in welchem der Anwendungsbereich des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens ausgeweitet wurde, mehr Befugnisse erhalten, sondern auch in der Praxis der aktuellen Wahlperiode. Das Parlament pochte mehrfach auf mehr Transparenz in den Handelsverhandlungen, was dazu führte, dass Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union im September 2017 ankündigte, alle Verhandlungsmandate fortan offenzulegen.

Ziele der EU-Regelungen für einen präferenziellen Marktzugang  

Die APS-Regelung (Allgemeines Präferenzsystem) wurde 1971 eingeführt und besteht aus drei wesentlichen Komponenten. Die erste Komponente ist das eigentliche Allgemeine Präferenzsystem (allgemeine APS-Regelung). Dabei handelt es sich um eine autonome Handelsregelung, anhand deren die EU mittels ermäßigter Zollsätze oder Nullzollsätze für bestimmte ausländische Waren einen Präferenzzugang zum EU-Markt ohne Gegenseitigkeitsbedingung gewährt. Die zweite Komponente (APS+) ist eine als Anreiz konzipierte Sonderregelung: Gefährdeten Ländern, die internationale Übereinkommen in den Bereichen Menschen- und Arbeitnehmerrechte sowie Umweltschutz und verantwortungsvolle Staatsführung ratifiziert und umgesetzt haben, werden damit Zollvergünstigungen gewährt. Die dritte Komponente ist die Initiative „Alles außer Waffen“ („Everything But Arms“ – EBA). Damit erhalten die 49 am wenigsten entwickelten Länder einen zoll- und kontingentfreien Zugang zum EU-Markt für alle Produkte mit Ausnahme von Waffen und Munition.

Der Zweck der APS-Regelung besteht darin, Entwicklungsländern und -gebieten durch eine Senkung der Zölle auf ihre Waren den Zugang zum EU-Markt zu erleichtern. Die EU gewährte ursprünglich einseitige Zollpräferenzen, damit Entwicklungsländer zusätzliche Exporterlöse erzielen können, die sie dann in ihre eigene nachhaltige Entwicklung investieren können. Im Zuge der Reform im Jahr 2012[3] wurde die APS-Regelung stärker auf die Länder ausgerichtet, die besonders der Hilfe bedürfen, d. h. die am wenigsten entwickelten Länder. Zugleich wurden aber auch die drei Komponenten der Regelung beibehalten.

Die Voraussetzungen für die allgemeine Regelung, bei der die Zölle für etwa 66 % aller Tarifpositionen reduziert werden, wurden strikter ausgestaltet, damit sie nur noch für die besonders gefährdeten Entwicklungsländer, die ein niedriges Einkommen oder mittleres Einkommen im unteren Bereich aufweisen, Anwendung finden. Die Zahl der Begünstigten wurde in der Folge wesentlich von vormals 176 auf 23 im Berichtszeitraum 2016-2017[4] verringert. Länder, die von der Weltbank als Länder mit hohem Einkommen oder mit mittlerem Einkommen im oberen Bereich eingestuft wurden, wurden schrittweise aus der Regelung herausgenommen. Durch die neu eingeführte „Graduierung“ wurde ebenfalls die Schwelle geändert, ab der Zollpräferenzen für ein bestimmtes Land nicht mehr gelten.

Bei dem APS+, der Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung, gibt es weiterhin Nullzölle auf 66 % aller Zolltariflinien, die von der Standard-APS-Regelung erfasst werden, sofern es sich um hilfsbedürftige Entwicklungsländer handelt. Voraussetzung ist dabei jedoch, dass 27 internationale Übereinkommen ratifiziert und angewendet werden, die die nachhaltige Entwicklung betreffen, darunter grundlegende Menschenrechtsübereinkommen, Übereinkommen zum Arbeitsrecht und bestimmte Übereinkommen zum Umweltschutz sowie zur Bekämpfung von illegaler Drogenherstellung und illegalem Drogenhandel. Die Nichteinhaltung dieser Anforderungen hat eine Aussetzung der Zollpräferenzen zur Folge. Die Liste der Begünstigten wurde auf weitere Länder ausgedehnt. Die beiden genannten APS-Regelungen gelten jeweils für eine Dauer von zehn Jahren[5].

Mit der Initiative „Alles außer Waffen“[6] wird nach wie vor 49 Ländern, die als am wenigsten entwickelte Länder gelten, für unbestimmte Dauer der zoll- und kontingentfreie Zugang für alle Produkte, mit Ausnahmen von Waffen und Munition, gewährt. Von diesen Ländern befinden sich 33 in Afrika, zehn in Asien, fünf im Pazifischen Ozean und eines im karibischen Raum (Haiti). Die Länder, die ein Freihandelsabkommen mit der EU unterzeichnet und ratifiziert haben, können die Präferenzregelung ungeachtet ihres Entwicklungsstands automatisch nicht mehr in Anspruch nehmen.

Die EU unterstützt auf multilateraler Ebene die in Doha im Jahr 2001 eingeleitete WTO-Entwicklungsagenda. Im Oktober 2015 wurde das während der 9. WTO-Ministerkonferenz 2013 in Bali beschlossene Handelserleichterungsabkommen ratifiziert, welches für Entwicklungs- und Binnenländer besonders bedeutend ist. Bei der 10. WTO-Ministerkonferenz, die in Kenia und somit erstmals in einem afrikanischen Land abgehalten wurde, setzten sich die EU und einige andere Mitglieder der WTO aktiv dafür ein, weitere Themen anzugehen, die für Entwicklungsländer von Bedeutung sind. Da bei der 11. WTO-Ministerkonferenz, die im Dezember 2017 in Buenos Aires abgehalten wurde, keine Resultate zu verzeichnen waren, wurden auch keine neuen Ergebnisse für die Entwicklungsländer erreicht.

Die Initiative für Handelshilfe[7] wurde im Dezember 2005 auf der Ministerkonferenz der WTO in Hongkong als Ergänzung der Doha-Entwicklungsagenda aufgelegt. Sie ist darauf ausgerichtet, den Aufbau von Handelskapazitäten zu unterstützen, und dient damit der Wachstumsförderung und Armutsbekämpfung. Die EU hatte 2007 eine Strategie[8] angenommen, die aktualisiert wurde, um sie an die Agenda 2030 der Vereinten Nationen[9], den Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik[10] und die Gesamtstrategie[11] anzupassen. Im Juli 2017 veröffentlichte die Kommission einen Bericht[12] über die Thematik, an den sich im November 2017 eine neue Mitteilung[13] anschloss. Der Rat nahm am 11. Dezember 2017 Schlussfolgerungen dazu an. Das Parlament wartet derzeit auf den jährlichen Bericht der Kommission, bevor es einen Standpunkt fasst.

Wirtschaftspartnerschaftsabkommen  

Seit dem Cotonou-Abkommen im Jahr 2000 stellen die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) das wichtigste Instrument dar, um den Handel zwischen der EU und den Regionen in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean zu fördern. Sie sind für die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten grundlegend, bilden eine der drei Säulen des Abkommens und sind so angelegt, dass sie mit den WTO-Regeln vereinbar sind. Sie ersetzen schrittweise die einseitige Präferenzhandelsregelung der EU.

Bei Beginn der Verhandlungen über die WPA im Jahr 2002 wurde ursprünglich davon ausgegangen, dass diese bis 2008 abgeschlossen sein würden. Da der Verhandlungsprozess jedoch wesentlich länger dauerte als erwartet, verabschiedete die EU eine Marktzugangsverordnung, um vorübergehende Regelungen für den Marktzugang bis 2014 (mit anschließender Verlängerung um zwei Jahre) zu schaffen, solange die WPA noch nicht abgeschlossen, unterzeichnet und ratifiziert sind. Auf diesem Wege sollte eine regionale Dimension geschaffen werden, die jedoch bis zum Ende der Geltungsdauer der Marktzugangsverordnung (1. Oktober 2016) nicht verwirklicht werden konnte. Bis zu diesem Zeitpunkt hatten lediglich die Länder zweier Regionen ein WPA unterzeichnet (das noch nicht ratifiziert wurde), und nur ein regionales WPA ist in Kraft getreten. Es ist vorgesehen, dass die WPA fortbestehen, selbst wenn das Cotonou-Abkommen im Februar 2020 ausläuft. Auch danach werden sie für die künftige Partnerschaft von wesentlicher Bedeutung sein.

Sachstand  

Das WPA mit dem Forum der karibischen AKP-Staaten (CARIFORUM) wurde als erstes regionales Abkommen im Oktober 2008 unterzeichnet und vom Parlament am 25. März 2009 gebilligt. Es kommt derzeit vorläufig zur Anwendung, wobei die gemeinsamen WPA-Gremien seit 2010 regelmäßig zu Sitzungen zusammentreffen. Das WPA wurde erstmals 2015 einer Überprüfung unterzogen – die gemeinsamen WPA-Gremien sind zuletzt im November 2017 zusammengekommen.

Westafrika: Die Verhandlungen zwischen der EU und 16 westafrikanischen Staaten über ein regionales WPA wurden im Februar 2014 abgeschlossen. Der Text wurde am 30. Juni desselben Jahres paraphiert. Am 10. Juli 2014 wurde er dann von den Staatschefs der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) gebilligt. Im Dezember 2014 unterzeichneten alle Mitgliedstaaten der EU und – mit Ausnahme von Nigeria, Mauretanien und Gambia – 13 westafrikanische Länder das WPA. Am 9. August 2017 unterzeichneten Mauretanien und ECOWAS ein Assoziierungsabkommen, in dem die Beteiligung des Landes an der Handelspolitik der ECOWAS festgelegt wurde, die auch das WPA einschließt. Côte d’Ivoire und Ghana haben am 26. November 2008 bzw. am 28. Juli 2016 bilaterale Interim-WPA mit der EU unterzeichnet. Das Europäische Parlament erteilte am 1. Dezember 2016 seine Zustimmung. Beide Interim-WPA werden vorläufig angewandt.

Zentralafrika: Kamerun ist das einzige Land in Zentralafrika, das das WPA zwischen der EU und Zentralafrika unterzeichnet hat (am 15. Januar 2009). Das Europäische Parlament erteilte im Juni 2013 seine Zustimmung. Im Juli 2014 ratifizierte das Parlament von Kamerun das Abkommen, das seit dem 4. August 2014 vorläufig angewandt wird. Am 7. und 8. Dezember 2017 trat der WPA-Ausschuss in Brüssel zum dritten Mal zusammen. Das vierte Treffen ist für Dezember 2018 geplant. Derzeit werden die Kontakte zwischen der Region und der EU gepflegt, in deren Rahmen der Beitritt weiterer zentralafrikanischer Länder diskutiert wird. Die Unterzeichnung eines regionalen WPA steht allerdings noch aus.

Östliches und südliches Afrika (ESA): Im Jahr 2009 unterzeichneten vier Länder in der Region – Mauritius, die Seychellen, Simbabwe und Madagaskar – ein WPA, das seit dem 14. Mai 2012 vorläufig angewandt wird. Das Europäische Parlament erteilte am 17. Januar 2013 seine Zustimmung. Das Abkommen steht anderen Ländern offen. Die Komoren haben es im Juli 2017 unterzeichnet. Seit Oktober 2012 fanden sechs Sitzungen des WPA-Ausschusses statt, die zumeist in Brüssel abgehalten wurden. Das letzte Treffen fand im Oktober 2017 in Madagaskar statt. Ferner trafen auch der Ausschuss für die Zusammenarbeit im Zollwesen und der gemeinsame Entwicklungsausschuss zusammen.

Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC): Die Verhandlungen über das regionale WPA wurden am 16. Oktober 2014 erfolgreich abgeschlossen. Am 1. September 2016 unterzeichneten Kenia und Ruanda ebenso wie die EU und ihre Mitgliedstaaten das WPA. Der Ratifizierungsprozess ist in Kenia und Ruanda im Gange. Uganda und Burundi erwägen derzeit, das Abkommen zu unterzeichnen. In Tansania stimmten die Mitglieder des Parlaments am 11. November 2016 bedauerlicherweise gegen die Ratifizierung des WPA.

Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC): Die WPA-Verhandlungen wurden nach zehnjähriger Verhandlungsdauer am 15. Juli 2014 erfolgreich abgeschlossen. Das Abkommen wurde am 10. Juni 2016 von der EU und der SADC-WPA-Gruppe, die aus sechs der 15 Mitgliedstaaten der SADC (Botsuana, Lesotho, Mosambik, Namibia, Swasiland und Südafrika) besteht, unterzeichnet. Nachdem das Europäische Parlament am 14. September 2016 seine Zustimmung erteilte, kommt es seit dem 10. Oktober 2016 vorläufig zur Anwendung. Mosambik ratifizierte das Abkommen am 28. April 2017. Angola hat einen Beobachterstatus und tritt dem Abkommen möglicherweise in Zukunft bei. Die erste Sitzung des gemeinsamen Ausschusses für Handel und Entwicklung fand am 16./17. Februar 2017 statt; daran schloss sich am 21. Oktober 2017 eine zweite Sitzung an. Die dritte Sitzung fand am 22./23. Februar 2018 statt. Nachdem das Abkommen mittlerweile vorläufig zur Anwendung kommt, haben sich die Parteien Umsetzungsfragen zugewandt, darunter auch die Überwachung des Abkommens, die Beteiligung der Zivilgesellschaft sowie der institutionelle Rahmen. Eine erste Sitzung des gemeinsamen Rates ist derzeit für Februar 2019 anberaumt. Dabei soll der institutionelle Rahmen bestimmt und ein Streitbeilegungsverfahren festgelegt werden.

Pazifischer Ozean: Das WPA wurde am 30. Juli 2009 von der EU und Papua-Neuguinea und am 11. Dezember 2009 von Fidschi unterzeichnet. Das Europäische Parlament erteilte am 19. Januar 2011 seine Zustimmung. Am 25. Mai 2011 ratifizierte das Parlament von Papua-Neuguinea das WPA. Fidschi beschloss am 17. Juli 2014, mit der vorläufigen Anwendung des WPA zu beginnen. Es fanden bereits fünf Sitzungen des Handelsausschusses statt (im April 2011 und im Februar 2012 in Port Moresby und im Juli 2013, im Juni 2015 und im Oktober 2017 in Brüssel). Samoa brachte am 5. Februar 2018 seine Absicht zum Ausdruck, dem Interim-WPA beizutreten. Die Salomon-Inseln haben ebenfalls eine entsprechende Absicht zum Ausdruck gebracht. Die nächste Sitzung des Handelsausschusses wird noch vor Ende 2018 stattfinden.

 

[2]„Für eine EU-Entwicklungspolitik mit größerer Wirkung: Agenda für den Wandel“ (KOM(2011) 637). 
[3]Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 des Rates (ABl. L 303 vom 31.10.2012, S. 1). 
[4]http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1783 
[6]Europäische Kommission: „Everything But Arms Initiative – Who profits?“, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_150983.pdf 

Gonzalo Urbina Treviño