Die Beziehungen zwischen der EU und Afrika werden durch das Cotonou-Abkommen und die Gemeinsame Strategie Afrika-EU geregelt, die beide politische, ökonomische und entwicklungsrelevante Dimensionen umfassen. Die EU ist aktiv darum bemüht, Frieden und Sicherheit in Afrika zu fördern, und führt verschiedene politische Dialoge mit der Afrikanischen Union (AU), unter anderem zu Themen wie Demokratie und Menschenrechte. Migration ist inzwischen zu einem wesentlichen Bestandteil der Beziehungen zwischen der EU und Afrika geworden. Die Entwicklungszusammenarbeit der EU mit Afrika erfolgt nach wie vor hauptsächlich über den Europäischen Entwicklungsfonds.

Rechtsgrundlage  

Das Cotonou-Abkommen  

Die Beziehungen zwischen der EU und Subsahara-Afrika werden derzeit durch das Cotonou-Abkommen geregelt, das die Grundlage für die Beziehungen zwischen der EU und den 78 AKP-Staaten bildet. In Südsudan laufen die Verfahren zur Unterzeichnung und Ratifizierung des Abkommens.

Die Beziehungen zwischen der EU und der AKP-Gruppe gehen auf die Abkommen von Lomé I bis IV (1975-2000) zurück, in denen die Entwicklungszusammenarbeit beschlossen und Handelsbestimmungen festgelegt wurden, auf deren Grundlage 99,5 % der Waren aus den AKP-Ländern freien Zugang zum europäischen Markt haben. Auf die Abkommen von Lomé folgte das Cotonou-Abkommen, das am 23. Juni 2000 für eine Laufzeit von 20 Jahren unterzeichnet wurde. Das Abkommen von Cotonou wurde zweimal überarbeitet, und zwar 2005 und 2010. In der überarbeiteten Fassung von 2005 wird die Rechtsprechung des Internationalen Strafgerichtshofs anerkannt, weshalb Sudan und Äquatorialguinea es ablehnten, diese Fassung zu ratifizieren. Das Europäische Parlament stimmte der Ratifizierung der überarbeiteten Fassung von 2010 im Juni 2013 zu, brachte jedoch seine starken Vorbehalte gegenüber Bestandteilen des Abkommens zum Ausdruck, „die nicht den Standpunkt des Europäischen Parlaments und die Werte der Union widerspiegeln“. Insbesondere beanstandete das Parlament, dass keine explizite Klausel zum Verbot der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Ausrichtung aufgenommen wurde. Das Ziel des Cotonou-Abkommens ist es, die Armut zu beseitigen, indem die AKP-Länder besser in die Weltwirtschaft integriert werden. Im Abkommen wird der Begriff „Partnerschaft“ gebraucht, wodurch das beidseitige Engagement und die gemeinsame Verantwortung betont werden; die Bedeutung des politischen Dialogs, der Menschenrechte, der Demokratie und der verantwortungsvollen Staatsführung wird ebenfalls hervorgehoben. Die Umsetzung des Abkommens wird durch die gemeinsamen Institutionen der AKP-Gruppe und der EU – Ministerrat, Botschafterausschuss und Paritätische Parlamentarische Versammlung – gewährleistet.

Da das Abkommen von Cotonou 2020 ausläuft, haben die Diskussionen über den Rechtsrahmen für die Zeit danach bereits begonnen. Die Kommission hat 2015 einen Reflexionsprozess gestartet, zu dem eine Konsultierung der breiten Öffentlichkeit und eine Evaluierung gehörten. Dies mündete im November 2016 in der Veröffentlichung einer gemeinsamen Mitteilung, in der unterschiedliche Optionen einer künftigen Politik aufgeführt sind. Das Europäische Parlament hat im Oktober 2016 eine Entschließung zur Zukunft der Beziehungen zwischen den AKP-Staaten und der EU nach 2020 angenommen. Auf die Mitteilung der Kommission folgte im Dezember 2017 ein Vorschlag für die Verhandlungsrichtlinien. Dieses Dokument wurde in der ersten Jahreshälfte 2018 im Parlament erörtert, und am 14. Juni 2018 wurde eine Entschließung angenommen, in der der Standpunkt des Parlaments zum Ausdruck kommt. Dieser Prozess mündete in dem EU-Verhandlungsmandat, das im Juni 2018 erteilt wurde, einen Monat, nachdem die Verhandlungsführer der AKP-Staaten ihr Mandat erhalten hatten. Die Gespräche werden Anfang Oktober 2018 beginnen und müssen abgeschlossen werden, bevor das Abkommen 2020 ausläuft.

Die Gemeinsame Strategie Afrika-EU  

Bestimmend für die Politik der EU gegenüber allen 54 afrikanischen Staaten ist die Gemeinsame Strategie Afrika-EU. Diese Strategie wurde im Dezember 2007 von europäischen und afrikanischen Staats- bzw. Regierungschefs in Lissabon angenommen. Mit dieser Gemeinsamen Strategie sollen die Beziehungen zwischen Afrika und der EU ein neues strategisches Niveau mit einer verstärkten politischen Partnerschaft und einer verbesserten Zusammenarbeit auf allen Ebenen erreichen. Ihre Ziele sind:

  • die Ausdehnung der Beziehungen zwischen Afrika und der EU über die Entwicklungszusammenarbeit hinaus auf Themen von beiderseitigem politischem Interesse;
  • die Ausarbeitung von Lösungen für weltweite Herausforderungen, wie Migration, Klimawandel, Frieden und Sicherheit, die über rein afrikanische Anliegen hinausgehen;
  • die Unterstützung der Bestrebungen Afrikas, an Regionen übergreifenden und kontinentalen Lösungen für diese großen Herausforderungen zu arbeiten;
  • der Aufbau einer auf die Menschen ausgerichteten Partnerschaft, um eine bessere Beteiligung der Bürger Afrikas und Europas zu erreichen.

Um diese Ziele zu erreichen, waren in der Strategie ursprünglich acht thematische Partnerschaften für die Zusammenarbeit definiert worden: Beim vierten EU-Afrika-Gipfel im April 2014 in Brüssel wurden eine politische Erklärung der Staats- und Regierungschefs und ein ergebnisorientierter Plan für den Zeitraum von 2014 bis 2017 angenommen. Auf dem Gipfel hat man beschlossen, den Schwerpunkt auf fünf Bereiche anstelle der acht thematischen Partnerschaften zu legen: i) Frieden und Sicherheit, ii) Demokratie, verantwortungsvolle Staatsführung und Menschenrechte, iii) menschliche Entwicklung, iv) Entwicklung und Wachstum auf nachhaltige und inklusive Weise sowie kontinentale Integration, v) globale und neu aufkommende Themen. In diesem neuen Kooperationsrahmen werden Wissenschaft, Technologie und Innovationen als ein Querschnittsthema anerkannt, da sie einen Beitrag zur Verwirklichung aller anderen Ziele der sozioökonomischen Entwicklung leisten. Eine gesonderte Erklärung zu Migration und Mobilität wurde angenommen, ebenso wie ein Maßnahmenplan, mit dem die illegale Migration und der Menschenhandel bekämpft, der internationale Schutz und die Organisation der legalen Migration verbessert und eine stärkere Verknüpfung zwischen Migration und Entwicklung erreicht werden sollen.

Im November 2015 gab es ein Gipfeltreffen zwischen der EU und Afrika in Valletta auf Malta mit dem Schwerpunkt Migration. Dabei wurde der Aktionsplan von Valletta angenommen und der mit 1,8 Mrd. EUR ausgestattete Nothilfe-Treuhandfonds der EU (EUTF) für Afrika eingerichtet, mit dem die tiefer liegenden Ursachen für illegale Migration und Vertreibung in Afrika angegangen werden sollen. Im Einklang mit der neuen globalen Strategie der EU hat die Kommission im Juni 2016 einen neuen Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Bereich Migration vorgeschlagen. Was die langfristige Finanzierung anbelangt, so hat die Kommission im September 2016 die europäische Investitionsoffensive für Drittländer angekündigt, zu der ein neues innovatives Finanzierungsinstrument gehört, der Europäische Fonds für nachhaltige Entwicklung (EFSD).

Das fünfte Gipfeltreffen der EU und der Afrikanischen Union (AU) mit dem Schwerpunktthema „In die Jugend investieren“ fand im November 2017 in Côte d’Ivoire statt. Dies ist ein zentrales Anliegen beider Seiten, da 60 % der Menschen in Afrika jünger als 25 Jahre sind. Zur Vorbereitung dieser Veranstaltung haben die Kommission und die Vizepräsidentin der Kommission und Hohe Vertreterin im Mai 2017 eine Gemeinsame Mitteilung über einen neuen Impuls für die Partnerschaft Afrika-EU veröffentlicht. Darüber hinaus war das Europäische Parlament der Gastgeber einer hochrangigen Konferenz, auf der es für seine Vorstellungen von einer neuen Partnerschaft im Vorfeld des Gipfeltreffens warb. Daran nahmen führende Politiker und Entscheidungsträger der EU und Afrikas teil, um die Themen Frieden und Sicherheit, Wirtschaftswachstum, Migration und Jugend zu erörtern. Auf dem Gipfel haben die führenden Akteure der EU und Afrikas eine gemeinsame Erklärung über die gemeinsamen Prioritäten einer Partnerschaft zwischen der EU und Afrika in vier Bereichen angenommen: i) wirtschaftliche Chancen für junge Menschen, ii) Frieden und Sicherheit, iii) Mobilität und Migration, und iv) Zusammenarbeit und Regierungsführung. Des Weiteren verurteilten sie die unmenschliche Behandlung von Migranten und Flüchtlingen in Libyen und nahmen eine gemeinsame Stellungnahme dazu an.

Entwicklungszusammenarbeit  

Die EU ist nach wie vor der größte Geldgeber Afrikas. Die Entwicklungszusammenarbeit läuft über verschiedene Finanzierungsinstrumente. Das wichtigste Instrument ist der Europäische Entwicklungsfonds (EEF), der auf dem Cotonou-Abkommen fußt und nicht aus dem allgemeinen EU-Haushalt finanziert wird (siehe Kurzdarstellung 5.3.1 zur Entwicklungspolitik). Diese Finanzstruktur könnte abhängig von den Ergebnissen der Verhandlungen über den neuen mehrjährigen Finanzrahmen der EU für den Zeitraum 2021-2028, die 2018 begonnen haben und bis Ende 2019 oder Anfang 2020 abgeschlossen sein sollten, noch einmal geändert werden (siehe gesonderte Kurzdarstellung1.4.3 zu diesem Thema). Für den 11. EEF wurden 29,1 Mrd. EUR bereitgestellt: 24,3 Mrd. EUR für nationale und regionale Kooperationsprogramme, 3,6 Mrd. EUR für die Zusammenarbeit der AKP-Staaten untereinander und 1,1 Mrd. EUR für die AKP-Investitionsfazilität, die von der Europäischen Investitionsbank verwaltet wird.

Der EEF deckt alle afrikanischen Staaten ab, die Vertragsparteien des Cotonou-Abkommens sind; nur die Zusammenarbeit mit Südafrika wird durch das Instrument für Entwicklungszusammenarbeit der EU und damit aus dem allgemeinen EU-Haushalt finanziert. Im Rahmen des neuen Instruments für Entwicklungszusammenarbeit 2014-2020 werden dem panafrikanischen Programm (PANAF) 845 Mio. EUR zugewiesen, das für die Finanzierung der Gemeinsamen Strategie Afrika-EU sowie kontinentaler und transkontinentaler Maßnahmen ins Leben gerufen wurde.

Auch andere Finanzinstrumente stellen Mittel für Afrika zur Verfügung, darunter das Europäische Nachbarschaftsinstrument für Nordafrika, die thematischen Programme im Rahmen des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit („globale Kollektivgüter und Herausforderungen“ sowie „Zivilgesellschaft und lokale Behörden“) und das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR).

Mehrere Länder in Nordafrika, am Horn von Afrika, in der Sahelzone und im Tschadseebecken profitieren auch von dem vor Kurzem eingerichteten Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika. Seit der Einrichtung dieses Fonds hat sich die Gesamtsumme der für die drei regionalen Fenster bereitgestellten Mittel auf über 3,2 Mrd. EUR erhöht.

Handelsbeziehungen  

Die wichtigsten Instrumente zur Förderung des Handels zwischen den Regionen Afrikas und der EU sind die WTO-konformen Handelsvereinbarungen, Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) genannt. Die Verhandlungen über diese Abkommen, die 2002 aufgenommen wurden, erwiesen sich indes als schwierig und konnten nicht, wie ursprünglich vorgesehen, 2008 abgeschlossen werden. Daher hat die EU eine Marktzugangsverordnung erlassen, um vorübergehende Marktzugangsregelungen bis 2014 zu ermöglichen, die später verlängert wurden (siehe Kurzdarstellung zu Handelsregelungen für die Entwicklungsländer).

Die derzeitige Lage in Bezug auf die WPA stellt sich wie folgt dar:

  • Westafrika – Die Verhandlungen auf Arbeitsebene zwischen der EU und 16 westafrikanischen Staaten wurden im Februar 2014 abgeschlossen. Der Text wurde am 30. Juni paraphiert, und am 10. Juli befürworteten die Staatschefs der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) die Unterzeichnung des WPA. Das Unterzeichnungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen. Einige Länder wie Nigeria, Gambia und Mauretanien lehnen jedoch die Unterzeichnung des Abkommens ab. Ghana hat im August 2016 ein vorläufiges WPA mit der EU unterzeichnet, damit es seinen Zugang zu Vorzugsbedingungen zur EU nicht einbüßt. Seit September 2016 kommt ein Interims-WPA zwischen der EU und Côte d’Ivoire vorläufig zur Anwendung.
  • Zentralafrika – Kamerun unterzeichnete im Januar 2009 als einziges Land das Interims-WPA Zentralafrika. Das Europäische Parlament stimmte dem Abkommen im Juni 2013 zu, und das Parlament von Kamerun beschloss die Ratifizierung des Abkommens im Juli 2014. Das Abkommen wird in Kamerun seit August 2014 provisorisch angewandt. Die regionalen Verhandlungen wurden hingegen wegen der Lage in der Zentralafrikanischen Republik unterbrochen.
  • Östliches und südliches Afrika (ESA) – Vier Staaten der Region – Mauritius, die Seychellen, Simbabwe und Madagaskar – unterzeichneten 2009 ein Interims-WPA. Dieses Abkommen ist seit Mai 2012 vorläufig in Kraft, und das Parlament hat im Januar 2013 seine Zustimmung zur Ratifizierung erteilt. Die Verhandlungen über ein umfassendes regionales WPA sind noch nicht abgeschlossen.
  • Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC) – Ein vollständiges regionales WPA wurde zwischen der EU und Burundi, Ruanda, Tansania, Kenia und Uganda am 16. Oktober 2014 geschlossen. Jedoch haben nur Kenia und Ruanda das Abkommen (im September 2016) unterzeichnet.
  • Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika (SADC) – Am 15. Juli 2014 wurden die Verhandlungen über ein WPA zwischen Botswana, Lesotho, Südafrika, Swasiland und Mosambik einerseits und der EU andererseits erfolgreich abgeschlossen. Die Handelsbestimmungen des WPA ersetzen die entsprechenden Regelungen aus dem Abkommen über Handel, Entwicklung und Zusammenarbeit von 1999 zwischen der EU und Südafrika. Die EU und die SADC-Staaten haben das WPA im Juni 2016 in Botswana unterzeichnet, und das Abkommen kommt seit Oktober 2016 vorläufig zur Anwendung.

Rolle des Europäischen Parlaments  

Im Rahmen seiner Aufgabe der Kontrolle und Festlegung einer Agenda hat der Entwicklungsausschuss am 16. November 2017 im Vorfeld des bevorstehenden EU-Afrika-Gipfels im November 2017 einen Initiativbericht über die EU-Strategie für Afrika angenommen. Das Parlament ist nicht nur im Bereich der Entwicklung und Zusammenarbeit aktiv, sondern verfügt darüber hinaus über ständige interparlamentarische Delegationen für die Beziehungen mit den afrikanischen Staaten und Institutionen. Die wichtigste Einrichtung für die Arbeit des Parlaments in dieser Hinsicht ist die Paritätische Parlamentarische Versammlung AKP-EU, die eine zentrale Rolle dabei spielt, die Beziehungen zwischen der EU und ihren AKP-Partnerstaaten zu stärken. Sie kommt zweimal im Jahr zusammen. Die nächste Tagung findet vom 18. bis 20. Juni 2018 in Brüssel statt. Die parlamentarische Dimension der Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten nach dem Abkommen von Cotonou wird auf dieser Tagung erörtert werden.

Durch seine 2009 eingerichtete Delegation für die Beziehungen zum Panafrikanischen Parlament (PAP) hat das Parlament ebenfalls Formen der parlamentarischen Zusammenarbeit mit der Afrikanischen Union entwickelt. Das Europäische Parlament und das Panafrikanische Parlament gewährleisten die demokratische Kontrolle der Umsetzung der Gemeinsamen Strategie Afrika-EU. Die letzte interparlamentarische Sitzung der Delegation fand vom 16. bis 18. Mai 2018 in Midrand (Südafrika) statt. Das Europäische Parlament unterhält außerdem enge bilaterale parlamentarische Beziehungen mit Südafrika, die durch die Strategische Partnerschaft zwischen der EU und Südafrika (2007), die einzige bilaterale strategische Partnerschaft der EU mit einem afrikanischen Staat, gestärkt wurden. Die letzte interparlamentarische Sitzung fand am 18. und 19. April 2018 in Straßburg statt.

 

Gonzalo Urbina Treviño