Das Europäische Parlament: Befugnisse

Das Europäische Parlament füllt seine institutionelle Rolle bei der Gestaltung der europäischen Politik uneingeschränkt aus, indem es seine verschiedenen Aufgaben wahrnimmt. Die Einhaltung demokratischer Grundsätze auf europäischer Ebene wird durch seine Beteiligung am Prozess der Rechtsetzung, seine Haushalts- und Kontrollbefugnisse, seine Beteiligung an der Revision der Verträge und sein Recht auf Anrufung des Gerichtshofs sichergestellt.

Rechtsgrundlage

Artikel 223 bis 234 und Artikel 314 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Als Organ, das die EU-Bürger vertritt, bildet das Parlament die demokratische Grundlage der Europäischen Union. Das Parlament muss uneingeschränkt am Gesetzgebungsverfahren der Union beteiligt werden und im Namen der Bürger die übrigen Organe der EU einer politischen Kontrolle unterziehen, um der EU ihre uneingeschränkte demokratische Legitimität zu verleihen.

Verfassungs- und Ratifizierungsbefugnisse (1.2.4)

Seit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) unterliegt der Abschluss aller Verträge über den Beitritt eines neuen Mitgliedstaates und aller Assoziierungsabkommen der Zustimmung des Parlaments. Dieses Verfahren wird gemäß der EEA auch auf alle internationalen Übereinkünfte mit erheblichen finanziellen Folgen für die Union angewandt (und ersetzt das 1975 eingeführte Vermittlungsverfahren). Seit dem Vertrag von Maastricht gilt es für alle Vereinbarungen, die einen besonderen institutionellen Rahmen schaffen oder Änderungen von Rechtsakten bewirken, die nach dem Mitentscheidungsverfahren angenommen wurden. Auch Rechtsakte zum Wahlverfahren unterliegen (seit dem Vertrag von Maastricht) der Zustimmung des Parlaments. Seit dem Vertrag von Amsterdam ist seine Zustimmung erforderlich, wenn der Rat bekannt zu geben beabsichtigt, dass ein Mitgliedstaat eindeutig Gefahr läuft, sich eines schwerwiegenden Verstoßes gegen die Grundprinzipien der Union schuldig zu machen, bevor er dem betreffenden Mitgliedstaat Empfehlungen übermittelt oder Strafen auferlegt. Umgekehrt kann das Statut für die Mitglieder des Europäischen Parlaments nur nach Zustimmung des Rates abgeändert werden.

Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist das Parlament befugt, die Initiative für eine Revision der Verträge zu ergreifen. Zudem obliegt ihm nun die endgültige Entscheidung darüber, ob im Vorfeld einer künftigen Vertragsänderung ein Konvent einberufen werden muss (Artikel 48 Absätze 2 und 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV)).

Mitwirkung am Gesetzgebungsverfahren (1.2.3)

Das Parlament ist entsprechend der jeweils gewählten Rechtsgrundlage in unterschiedlichem Maße an der Verabschiedung der Rechtsakte der EU beteiligt. Seine Rolle hat sich allmählich von einer ausschließlich beratenden hin zu einer dem Rat gleichberechtigten Rolle mit Mitentscheidungsbefugnis entwickelt.

A. Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

Mit Inkrafttreten des Vertrags von Nizza (1.1.4) wurde das Mitentscheidungsverfahren auf 46 Rechtsgrundlagen des EG-Vertrags angewandt. Dadurch erfolgte im Grundsatz eine Gleichstellung des Parlaments mit dem Rat: Waren sich die beiden Organe einig, wurde der Rechtsakt bereits in erster oder zweiter Lesung verabschiedet. War dies jedoch nicht der Fall, war die Verabschiedung des betreffenden Rechtsakts erst nach einer erfolgreichen Vermittlung möglich.

Mit dem Vertrag von Lissabon (1.1.5) ist das Mitentscheidungsverfahren zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren geworden (Artikel 294 AEUV). Mehr als vierzig neue Politikfelder in Bereichen wie Freiheit, Sicherheit und Justiz sowie Außenhandel, darunter auch die Umwelt- und die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), unterliegen jetzt diesem Verfahren.

B. Anhörung

Das Anhörungsverfahren gilt weiterhin im Fall der Artikel 27, 41 und 48 EUV sowie für das Steuerwesen, den Wettbewerb, die Harmonisierung der Rechtsvorschriften, die nicht mit dem Binnenmarkt zusammenhängen, und einige Aspekte der Sozialpolitik.

C. Zusammenarbeit (abgeschafft)

Das sogenannte Verfahren der Zusammenarbeit (vormals Artikel 252 EGV) wurde durch die Einheitliche Europäische Akte eingeführt und durch den Vertrag von Maastricht auf die meisten Bereiche der Rechtsetzung ausgeweitet, in denen der Rat Mehrheitsbeschlüsse fasst. Dieses Verfahren verpflichtete den Rat, die Änderungsanträge des Parlaments, die mit absoluter Mehrheit angenommen und von der Kommission übernommen wurden, in zweiter Lesung zu berücksichtigen. Die Einführung des Verfahrens stellte somit den Beginn einer wirklichen legislativen Befugnis für das Parlament dar; das Verfahren wurde jedoch später mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon abgeschafft (1.1.5).

D. Zustimmung

Nach Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht wurde das Verfahren der Zustimmung auf die wenigen Bereiche der Rechtsetzung angewendet, in denen der Rat einstimmig beschließt. Dies trifft seit dem Vertrag von Amsterdam nur noch auf die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds zu.

Nach dem Vertrag von Lissabon unterliegen nun einige neue Bereiche diesem sogenannten „Zustimmungsverfahren“. Dazu zählen beispielsweise die Artikel 7, 14, 17, 27, 48 und 50 EUV und die Artikel 19, 83, 86, 218, 223, 311 und 312 AEUV sowie vom Rat zu beschließende Maßnahmen, wenn ein Tätigwerden der Union für notwendig erachtet wird und die Verträge nicht die erforderlichen Befugnisse vorsehen (Artikel 352 AEUV).

E. Initiativrecht

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde dem Parlament ein legislatives Initiativrecht eingeräumt, das sich jedoch auf die Möglichkeit beschränkte, die Kommission zur Vorlage eines Vorschlags aufzufordern. Dieses Recht besteht auch unter dem Vertrag von Lissabon fort (Artikel 225 AEUV) und wird in einer zwischen dem Parlament und der Kommission geschlossenen interinstitutionellen Vereinbarung näher bestimmt.

Haushaltsbefugnisse (1.2.5)

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Unterschied zwischen obligatorischen und nicht obligatorischen Ausgaben abgeschafft und das Parlament im jährlichen Haushaltsverfahren, das heute dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gleichkommt, auf eine Stufe mit dem Rat gestellt.

Das Parlament ist weiterhin einer der beiden Teile der Haushaltsbehörde (Artikel 314 AEUV). Es ist ab der Vorbereitungsphase am Haushaltsverfahren beteiligt, insbesondere in Bezug auf die Festlegung der allgemeinen Leitlinien und der Arten von Ausgaben. Es stellt den Haushaltsplan fest und kontrolliert seine Ausführung (Artikel 318 AEUV). Es erteilt die Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans (Artikel 319 AEUV).

Schließlich muss das Parlament seine Zustimmung zum mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) erteilen (Artikel 312 AEUV). Der MFR für die Jahre 2014-2020 unterlag als erster den Bestimmungen des AEUV.

Kontrolle der Exekutive

Das Parlament verfügt über mehrere Kontrollinstrumente. Es erörtert insbesondere den ihm von der Kommission vorgelegten jährlichen Gesamtbericht (Artikel 233 AEUV) und überwacht gemeinsam mit dem Rat die Durchführungsrechtsakte und delegierten Rechtsakte der Kommission (Artikel 290 und 291 AEUV).

A. Einsetzung der Kommission

Seit 1981 war es üblich, dass die Kommission informell vom Parlament „eingesetzt“ wurde, indem dieses ihr Programm prüfte und billigte. Erst der 1992 in Kraft getretene Vertrag von Maastricht machte jedoch die Ernennung des Präsidenten sowie des Kollegiums der Kommissionsmitglieder durch die Mitgliedstaaten von der vorherigen Genehmigung des Parlaments abhängig. Der Vertrag von Amsterdam ging noch weiter, indem er überdies die vorherige Billigung der Ernennung des Präsidenten der Kommission durch das Parlament noch vor der Ernennung der übrigen Mitglieder der Kommission vorsieht. Im Jahr 1994 führte das Parlament zudem die Anhörung der designierten Mitglieder der Kommission ein. Gemäß dem Vertrag von Lissabon ist bei der Wahl des Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament zu berücksichtigen. Daher hat das Parlament in seiner Entschließung vom 22. November 2012 zu den Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2014[1] die europäischen politischen Parteien nachdrücklich aufgefordert, Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission zu nominieren, um die politische Legitimität beider Organe zu stärken. Seit 2014 gibt es das sogenannte Spitzenkandidaten-Verfahren, bei dem die europäischen politischen Parteien vor den Wahlen zum Europäischen Parlament Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten benennen (1.3.3).

B. Misstrauensantrag

Das Instrument des Misstrauensantrags (auch „Misstrauensvotum“) gegen die Kommission gibt es seit dem Vertrag von Rom. Heute sind die allgemeinen Bestimmungen in Bezug auf das Recht des Parlaments, einen Misstrauensantrag gegen die Kommission einzubringen, in Artikel 17 Absatz 8 EUV und Artikel 234 AEUV zu finden. Ein solcher Antrag kann nur mit einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments angenommen werden. Ein erfolgreicher Misstrauensantrag führt dazu, dass die Mitglieder der Kommission geschlossen ihr Amt niederlegen, wobei auch der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik sein im Rahmen der Kommission ausgeübtes Amt niederlegt. Bis heute hat das Parlament mehrmals ohne Erfolg versucht, die einschlägigen Bestimmungen der Verträge und ihrer Vorgängerverträge zu nutzen, um das Kollegium der Kommission abzusetzen.

C. Parlamentarische Anfragen

Alle Mitglieder des Parlaments können Anfragen zur schriftlichen Beantwortung an den Präsidenten des Europäischen Rates, den Rat, die Kommission oder den Vizepräsidenten der Kommission/Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik stellen. Gemäß Artikel 230 AEUV antwortet die Kommission mündlich oder schriftlich auf die ihr vom Parlament oder von dessen Mitgliedern gestellten Fragen; ferner werden der Europäische Rat und der Rat vom Parlament nach Maßgabe der Geschäftsordnung des Europäischen Rates und der Geschäftsordnung des Rates gehört.

Daher können parlamentarische Anfragen in Form von Anfragen zur schriftlichen und mündlichen Beantwortung (mit oder ohne Aussprache) sowie in Form von Anfragen im Rahmen der Fragestunde gestellt werden.

D. Untersuchungsausschüsse

Gemäß Artikel 226 AEUV ist das Europäische Parlament befugt, nichtständige Untersuchungsausschüsse einzusetzen, um behauptete Verstöße gegen das Unionsrecht oder Missstände bei der Anwendung desselben zu prüfen. In demselben Artikel ist festgelegt, dass die Einzelheiten der Ausübung des Untersuchungsrechts vom Europäischen Parlament selbst festgelegt werden, das aus eigener Initiative durch Verordnungen nach Zustimmung des Rates und der Kommission beschließt. Bis eine solche Verordnung angenommen worden ist, wird das Untersuchungsrecht gemäß einer interinstitutionellen Vereinbarung aus dem Jahr 1995[2] ausgeübt, die der Geschäftsordnung des Parlaments als Anhang beigefügt ist. Das Parlament hat wiederholt darauf hingewiesen, dass die Kommunikation und die Zusammenarbeit zwischen den drei Organen verbessert werden muss, damit es seinen Auftrag gemäß Artikel 226 AEUV erfüllen kann. Im Jahr 2014 hat das Parlament eine legislative Entschließung zu dem Vorschlag für eine Verordnung über Einzelheiten der Ausübung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments[3] angenommen. Doch die Verhandlungen zwischen den drei Organen über diesen Vorschlag sind seit Längerem festgefahren. Daher hat das Parlament im April 2019 eine Entschließung[4] angenommen, in der es sich zutiefst unzufrieden zeigt angesichts der Haltung des Rates und der Kommission, die nach mehr als vier Jahren informeller Treffen nach wie vor verhindern, dass ein offizielles Treffen stattfindet, um mögliche Lösungen für die festgestellten Probleme zu erörtern. In seiner Entschließung vertritt das Parlament die Auffassung, dass der Rat und die Kommission den Grundsatz der interinstitutionellen Zusammenarbeit nicht eingehalten haben, und fordert die beiden Organe auf, die Verhandlungen über das Thema mit dem neu gewählten Parlament wieder aufzunehmen.

E. Kontrolle im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

In diesem Bereich hat das Parlament Anspruch auf eine regelmäßige Unterrichtung und kann Anfragen und Empfehlungen an den Rat richten. Es ist zu den wichtigsten Aspekten und den grundlegenden Weichenstellungen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) anzuhören (Artikel 36 EUV). Durch die Umsetzung der Interinstitutionellen Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung (2013/C 373/01) wurden auch die GASP-Konsultationsverfahren verbessert, zumindest im Hinblick auf die finanziellen Fragen. Die Einführung des Amtes des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik stärkt den Einfluss des Parlaments, da dieser gleichzeitig das Amt eines Vizepräsidenten der Kommission innehat.

Klagen beim Gerichtshof

Das Parlament ist befugt, im Fall der Vertragsverletzung durch ein anderes Organ Klage beim Gerichtshof zu erheben.

Es hat das Recht, einem Verfahren beizutreten, d. h. es kann sich in einer Rechtssache vor dem Gerichtshof einer Partei anschließen. Dieses Recht hat es beispielsweise in der als historisch zu bezeichnenden Rechtssache Isoglukose (Urteil vom 29. Oktober 1980, Rechtssachen 138 und 139/79) wahrgenommen. In seinem Urteil hat der Gerichtshof eine Verordnung des Rates wegen Verstoßes gegen die Verpflichtung zur Anhörung des Parlaments für nichtig erklärt. Im Rahmen einer Untätigkeitsklage (Artikel 265 AEUV) kann das Parlament ein Organ beim Gerichtshof wegen Vertragsverletzung verklagen, wie dies z. B. bei der Rechtssache 13/83 der Fall war, in deren Rahmen der Rat verurteilt wurde, weil er es unterlassen hatte, Maßnahmen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Verkehrspolitik zu erlassen.

Gemäß dem Vertrag von Amsterdam konnte das Parlament nur dann eine Nichtigkeitsklage anstrengen, wenn es um die Wahrung seiner Vorrechte ging. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Nizza muss das Parlament kein besonderes Interesse mehr geltend machen und kann somit wie der Rat, die Kommission und die Mitgliedstaaten Klage erheben. Das Parlament kann im Fall einer Klage gegen einen im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens verabschiedeten Rechtsakt oder dann, wenn seine Maßnahmen gegenüber Dritten Rechtswirkung haben sollen, die beklagte Partei sein. Mit Artikel 263 AEUV wird somit die Rechtsprechung des Gerichtshofs in den Rechtssachen 320/81, 294/83 und 70/88 bestätigt.

Schließlich kann das Parlament ein vorheriges Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit einer internationalen Übereinkunft mit dem Vertrag einholen (Artikel 218 AEUV).

Petitionen (4.1.4)

Wenn die Unionsbürger von ihrem Petitionsrecht Gebrauch machen, richten sie ihre Petitionen an den Präsidenten des Europäischen Parlaments (Artikel 227 AEUV).

Europäische Bürgerinitiative (4.1.5)

Das Parlament organisiert Anhörungen der Befürworter von erfolgreich registrierten Europäischen Bürgerinitiativen unter Federführung des Petitionsausschusses. Am 17. April 2019 haben das Parlament und der Rat die neue Verordnung über die Europäische Bürgerinitiative[5] offiziell angenommen; die Verordnung muss nun noch amtlich veröffentlicht werden. Die neuen Vorschriften werden ab dem Jahr 2020 Anwendung finden.

Ernennung des Bürgerbeauftragten

Im Vertrag von Lissabon ist festgelegt, dass der Europäische Bürgerbeauftragte vom Europäischen Parlament gewählt wird (Artikel 228 AEUV) (1.3.16).

 

[2]Beschluss 95/167/EG, Euratom, EGKS des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 19. April 1995 über Einzelheiten der Ausübung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments (ABl. L 113 vom 19.5.1995, S. 1).
[3]Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. April 2014 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments über Einzelheiten der Ausübung des Untersuchungsrechts des Europäischen Parlaments und zur Aufhebung des Beschlusses 95/167/EG, Euratom, EGKS des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. C 443 vom 22.12.2017, S. 39).
[4]Entschließung des Europäischen Parlaments vom 18. April 2019 zu den Verhandlungen mit dem Rat und der Kommission über den Legislativvorschlag für eine Verordnung über das Untersuchungsrecht des Europäischen Parlaments (P8_TA(2019)0440).

Eeva Pavy