Der Europäische Rat  

Der aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten bestehende Europäische Rat gibt der Entwicklung der Europäischen Union die erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Leitlinien fest. Auch der Präsident der Kommission ist Mitglied, allerdings ohne Stimmrecht. Zu Beginn der Tagungen des Europäischen Rates hält der Präsident des Europäischen Parlaments eine Rede. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Europäische Rat zu einem Organ der Union, und es wurde eine langfristige Präsidentschaft etabliert.

Rechtsgrundlage  

Artikel 13, 15, 26, 27 und Artikel 42 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).

Historische Entwicklung  

Der Europäische Rat ist nun die Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten. Der erste dieser „Europäischen Gipfel“ fand 1961 in Paris statt; ab 1969 wurden sie dann häufiger abgehalten.

Auf dem Europäischen Gipfel in Paris im Februar 1974 wurde vereinbart, diese Treffen der Staats- und Regierungschefs nunmehr regelmäßig unter der Bezeichnung „Europäischer Rat“ stattfinden zu lassen, um eine globale Behandlung der Probleme im Zusammenhang mit dem europäischen Aufbauwerk zu ermöglichen und für die ordnungsgemäße Koordinierung der Tätigkeiten der Union zu sorgen.

Durch die Einheitliche Europäische Akte (1986) wurde der Europäische Rat zum ersten Mal in das Vertragswerk der Gemeinschaft einbezogen, wobei seine Zusammensetzung und ein Rhythmus von zwei Tagungen pro Jahr festgelegt wurden.

Durch den Vertrag von Maastricht (1992) wurde seine Rolle im institutionellen Rahmen der Europäischen Union offiziell festgelegt.

Durch den Vertrag von Lissabon wurde der Europäische Rat zu einem vollwertigen Organ der EU (Artikel 13 EUV); seine Aufgaben wurden dort wie folgt umschrieben: „Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“ (Artikel 15 EUV). Der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union (im Nachfolgenden „der Rat“) haben sich geeinigt, sich Einzelplan II des Haushaltsplans der Union zu teilen (Artikel 43 Buchstabe b der Haushaltsordnung). Daher gibt es im Gesamthaushaltsplan statt elf nur zehn Einzelpläne, obwohl der Europäische Rat und der Rat zwei verschiedene Organe sind.

Organisation  

Der Europäische Rat wird von seinem Präsidenten einberufen und besteht aus den Staats- und Regierungschefs der 28 Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten der Kommission (Artikel 15 Absatz 2 EUV). Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ist an seiner Arbeit beteiligt. Dem Präsidenten des Europäischen Parlaments wird in der Regel zu Beginn der Tagung Gelegenheit gegeben, sich zu äußern (Artikel 235 Absatz 2 AEUV).

Der Präsident wird vom Europäischen Rat selbst für eine Amtszeit von zweieinhalb Jahren gewählt, die einmal verlängert werden kann, und vertritt die EU nach außen.

Der Europäische Rat beschließt in der Regel einvernehmlich. Einige wichtige Ernennungen erfolgen jedoch mit qualifizierter Mehrheit (insbesondere die Ernennung des Präsidenten des Europäischen Rates, die Auswahl des Bewerbers, der zum Präsidenten der Kommission gewählt werden soll, die Ernennung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und die Ernennung des Präsidenten der Europäischen Zentralbank).

Der Europäische Rat tritt in der Regel viermal jährlich zusammen. Seit 2008 ist der Europäische Rat häufiger zusammengetreten, insbesondere während der Finanzkrise und der anschließenden Staatsschuldenkrise im Euro-Währungsgebiet. In letzter Zeit haben auch die Migrationsströme in die EU und Fragen der inneren Sicherheit den Europäischen Rat stark beschäftigt.

Seit 2016 treten die Staats- und Regierungschefs auch im Format der „EU-27“ ohne das Vereinigte Königreich zusammen. Dabei handelte es sich zunächst um inoffizielle Treffen, bis das Vereinigte Königreich im März 2017 offiziell seinen Austritt aus der EU gemäß Artikel 50 EUV erklärte. Nach der Austrittserklärung haben neben den regulären Tagungen des Europäischen Rates mehrere offizielle Tagungen des „Europäischen Rates (Artikel 50)“ der EU-27 stattgefunden.

Außerdem treten die Mitglieder des Europäischen Rates in Form von „Regierungskonferenzen“ zusammen: diese Konferenzen von Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten werden einberufen, um Änderungen der EU-Verträge zu erörtern und zu beschließen. Vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 war dies das einzige Verfahren zur Vertragsänderung. Es heißt jetzt „ordentliches Änderungsverfahren“. Die vom Präsidenten des Europäischen Rates einberufene Regierungskonferenz beschließt Vertragsänderungen einstimmig.

Rolle  

A. Stellung innerhalb des institutionellen Rahmens der Union

Gemäß Artikel 13 EUV ist der Europäische Rat Teil des „institutionellen Rahmens“ der Union. Er gibt jedoch eher allgemeine politische Impulse, als dass er als beschlussfassendes Organ im rechtlichen Sinne handelt. Er fasst nur im Ausnahmefall Beschlüsse mit rechtswirksamen Folgen für die Union (siehe Punkt C Absatz 2), hat jedoch eine Reihe von institutionellen Beschlussfassungsbefugnissen erhalten. Der Europäische Rat ist jetzt befugt, verbindliche Rechtsakte zu erlassen, die vor dem Gerichtshof angefochten werden können, und er kann wegen Untätigkeit belangt werden (Artikel 265 AEUV).

Gemäß Artikel 7 Absatz 2 EUV hat der Europäische Rat die Befugnis, nach Zustimmung des Europäischen Parlaments das Verfahren für die Aussetzung bestimmter Rechte eines Mitgliedstaats einzuleiten, wenn diesem eine schwerwiegende Verletzung der Grundsätze der Europäischen Union nachzuweisen ist.

B. Beziehungen zu den anderen Organen

Der Europäische Rat fasst seine Beschlüsse völlig unabhängig und ist in der Regel weder von der Initiative der Kommission noch von der Beteiligung des Parlaments abhängig.

Der Vertrag von Lissabon sieht dennoch weiterhin eine organisatorische Verbindung zur Kommission vor, da ihr Präsident Mitglied des Europäischen Rates ohne Stimmrecht ist und der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik an den Aussprachen teilnimmt. Außerdem fordert der Europäische Rat bei der Kommission häufig vorbereitende Berichte für seine Tagungen an. Gemäß Artikel 15 Absatz 6 Buchstabe d EUV ist es die Pflicht des Präsidenten des Europäischen Rates, dem Parlament im Anschluss an jede seiner Tagungen einen Bericht vorzulegen. Des Weiteren trifft er monatlich mit dem Präsidenten des Parlaments sowie den Fraktionsvorsitzen zusammen, und er hat sich im Februar 2011 bereit erklärt, schriftliche Anfragen von Mitgliedern des Parlaments zu seiner politischen Arbeit zu beantworten. Das Parlament kann darüber hinaus durch die Anwesenheit seines Präsidenten bei den Tagungen des Europäischen Rates, durch im Vorfeld der Tagungen des Europäischen Rates stattfindende Sitzungen der Parteivorsitze der verschiedenen europäischen politischen Strömungen sowie durch die Entschließungen, die es zu auf der Tagesordnung der Tagungen stehenden Themen, zu den Ergebnissen der Tagungen und zu den offiziellen Berichten des Europäischen Rates annimmt, informell Einfluss nehmen.

Durch den Vertrag von Lissabon wurde der neue Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik zu einem zusätzlichen Akteur, der im Namen des Europäischen Rates Vorschläge zur Außenpolitik der Union unterbreitet und die Politik umsetzt. Der Präsident des Europäischen Rates nimmt unbeschadet der Befugnisse des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik die Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wahr.

C. Befugnisse

1. Institutionelle Befugnisse

Der Europäische Rat gibt der EU „die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse“ und legt ihre „allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“ fest (Artikel 15 Absatz 1 EUV). Außerdem beschließt er mit qualifizierter Mehrheit über die Zusammensetzung des Rates und den Zeitplan der turnusmäßig wechselnden Ratsvorsitze.

2. Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik

Der Europäische Rat bestimmt die Grundsätze und die allgemeinen Leitlinien der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und beschließt gemeinsame Strategien zu ihrer Durchführung (Artikel 26 EUV). Der Rat beschließt gemäß Artikel 42 Absatz 2 EUV einstimmig, ob er den Mitgliedstaaten empfehlen soll, auf eine schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union hinzuarbeiten.

Beabsichtigt ein Mitgliedstaat aus wesentlichen Gründen der nationalen Politik, die Annahme eines Beschlusses abzulehnen, so kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen, dass die Frage zur einstimmigen Beschlussfassung an den Europäischen Rat verwiesen wird (Artikel 31 Absatz 2 EUV). Das gleiche Verfahren kann Anwendung finden, wenn die Mitgliedstaaten die Durchführung der verstärkten Zusammenarbeit in diesem Bereich beschließen (Artikel 20 EUV).

3. Wirtschaftspolitische Steuerung und mehrjähriger Finanzrahmen (MFR)

Seit Ausbruch der Staatsschuldenkrise im Jahr 2009 sind der Europäische Rat und die Euro-Gipfeltreffen zu den wichtigsten Akteuren bei der Bewältigung der Auswirkungen der weltweiten Bankenkrise geworden. Mehrere Mitgliedstaaten haben durch Ad-hoc-Abkommen oder zeitlich begrenzte Vereinbarungen, die von den Staats- und Regierungschefs beschlossen und später in den Mitgliedstaaten ratifiziert wurden, finanzielle Hilfspakete erhalten. Zukünftig wird die Finanzhilfe durch den ständigen Europäischen Stabilitätsmechanismus zentral verwaltet werden. Die Regierungen der Mitgliedstaaten haben unter aktiver Beteiligung der Kommission, des Parlaments und der EZB einen internationalen Vertrag – den Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (auch „Fiskalpakt“ genannt) – aufgesetzt, der eine strengere Kontrolle der haushaltspolitischen Maßnahmen und der sozioökonomischen Politik der Mitgliedstaaten ermöglicht. Dies wirft immer häufiger Fragen zur Rolle der Kommission und des Europäischen Parlaments in der wirtschaftspolitischen Steuerung des Euro-Währungsgebiets auf.

Der Europäische Rat spielt auch im Europäischen Semester eine wichtige Rolle. Auf seinen Frühjahrstagungen veröffentlicht er politische Leitlinien zu makroökonomischen, fiskalpolitischen und strukturellen Reformen sowie wachstumsfördernden Maßnahmen. Auf den Juni-Tagungen billigt er Empfehlungen auf der Grundlage der Bewertung der von der Kommission erstellten und im Rat erörterten nationalen Reformprogramme.

Darüber hinaus beteiligt er sich an den Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR), wobei er eine entscheidende Rolle bei der Erzielung einer politischen Einigung über wichtige politische Themen in der MFR-Verordnung wie die Obergrenzen für die Ausgaben, die Ausgabenprogramme und die Finanzierung (Mittel) spielt.

4. Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

Auf Antrag eines Ratsmitglieds beschließt der Europäische Rat, ob die Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit in einem hiermit zusammenhängenden Bereich angebracht ist (Artikel 20 EUV). Durch den Vertrag von Lissabon wurden mehrere neue Überleitungsklauseln eingeführt, die es dem Europäischen Rat ermöglichen, bei der Beschlussfassung im Rat vom Einstimmigkeitsprinzip zu Mehrheitsentscheidungen überzugehen (1.2.4).

Leistungen  

Der Europäische Rat hat erfolgreich allgemeine Zielvorstellungen für die Tätigkeit der EU festgelegt. Am 27. Juni 2014 einigte sich der Europäische Rat auf fünf Schwerpunktbereiche, die die Arbeit der EU in den nächsten fünf Jahren bestimmen sollen: 1) Arbeitsplätze, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit; 2) Befähigung und Schutz der Bürger; 3) Energie- und Klimapolitik; 4) Freiheit, Sicherheit und Recht und 5) die EU als starker globaler Akteur. Diese Prioritäten sind in einem Dokument mit dem Titel „Strategische Agenda für die Union in Zeiten des Wandels“ dargelegt. Es dient der Planung der Arbeit des Europäischen Rates sowie als Grundlage für die Arbeitsprogramme anderer EU-Organe.

Der Europäische Rat konnte auch zur Überwindung von Blockaden im gemeinschaftlichen Beschlussfassungsprozess beitragen. Sein zwischenstaatlicher Charakter und seine Verfahren der Beschlussfassung bremsen jedoch möglicherweise die föderale Entwicklung des europäischen Aufbauwerks im Allgemeinen. Eine Bewertung der durch den Vertrag von Lissabon bedingten institutionellen Änderungen steht noch aus. Anzumerken ist jedoch, dass der Präsident des Europäischen Rates dem Europäischen Parlament regelmäßig Bericht erstattet.

A. Außen- und Sicherheitspolitik

Seit Anfang der 1990er-Jahre ist die Außen- und Sicherheitspolitik zu einem wesentlichen Bestandteil der Gipfeltreffen des Europäischen Rates geworden. Seine in diesem Bereich gefassten Beschlüsse betreffen insbesondere

  • die internationale Sicherheit und die Bekämpfung des Terrorismus,
  • die Europäische Nachbarschaftspolitik und die Beziehungen zu Russland,
  • die Beziehungen zu den Mittelmeerländern und zum Nahen Osten.

Am 10. und 11. Dezember 1999 beschloss der Europäische Rat auf seiner Tagung in Helsinki, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik durch die Schaffung von militärischen und zivilen Kapazitäten zur Krisenbewältigung zu stärken.

Am 12. Dezember 2003 verabschiedete der Europäische Rat auf seiner Tagung in Brüssel die Europäische Sicherheitsstrategie.

Auf seiner Tagung am 22. und 23. Juni 2016 in Brüssel verständigte sich der Europäische Rat auf die Notwendigkeit einer ständigen strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) zur Stärkung der Sicherheit und Verteidigung Europas. PESCO wurde durch den Beschluss des Rates vom 11. Dezember 2017 eingerichtet. An PESCO beteiligen sich alle EU-Mitgliedstaaten außer Dänemark, Malta und dem Vereinigten Königreich.

B. Erweiterung

Der Europäische Rat legte bei jeder Erweiterungsrunde der EU die entsprechenden Vorgaben fest. In Kopenhagen legte er 1993 den Grundstein für eine neue Beitrittswelle (Kopenhagener Kriterien). Auf den Tagungen der folgenden Jahre wurden die Beitrittskriterien und die im Vorfeld erforderlichen institutionellen Reformen präzisiert.

Der Europäische Rat beschloss auf seiner Tagung in Kopenhagen (12. und 13. Dezember 2002) den Beitritt Zyperns, der Tschechischen Republik, Estlands, Ungarns, Lettlands, Litauens, Maltas, Polens, der Slowakei sowie Sloweniens zum 1. Mai 2004. Rumänien und Bulgarien traten der EU am 1. Januar 2007 bei.

Am 3. Oktober 2005 legte der Rat auf seiner Tagung in Luxemburg den Rahmen für die Verhandlungen über den Beitritt Kroatiens und der Türkei zur EU fest. Der Beitrittsvertrag mit Kroatien wurde am 9. Dezember 2011 unterzeichnet, und Kroatien trat am 1. Juli 2013 bei.

C. Institutionelle Reform

Der Europäische Rat beschloss auf seiner Tagung in Tampere (15. und 16. Oktober 1999) die Modalitäten für die Ausarbeitung eines Entwurfs einer EU-Charta der Grundrechte (4.1.2). In Helsinki berief der Europäische Rat im Dezember 1999 die Regierungskonferenz ein, die den Vertrag von Nizza vorbereitete.

Der Europäische Rat beschloss auf seiner Tagung in Laeken (14. und 15. Dezember 2001), einen Konvent über die Zukunft Europas einzuberufen, der den Verfassungsvertrag erarbeitete, der anschließend scheitern sollte (1.1.4). Nach zweieinhalb Jahren institutionellen Stillstands verabschiedete der Europäische Rat auf seiner Tagung vom 21. und 22. Juni 2007 ein detailliertes Mandat für eine Regierungskonferenz, die dann am 13. Dezember 2007 zur Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon führte, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat (1.1.5). Am 25. März 2011 nahm der Europäische Rat den Beschluss zur Änderung von Artikel 136 AEUV an und ermöglichte so die Schaffung des Europäischen Stabilitätsmechanismus.

Am 29. Juni 2018 nahm der Europäische Rat einen Beschluss über die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments an, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, die für die Durchführung der Wahlen erforderlichen nationalen Maßnahmen für die Wahlperiode 2019-2024 zu ergreifen.

Am 23. März 2018 nahm der Europäische Rat (Artikel 50), der im Format der EU-27 zusammentrat, die Leitlinien für den Rahmen für eine künftige Beziehung zum Vereinigten Königreich nach dem Brexit an. Diesen Leitlinien zufolge strebt die EU eine möglichst enge Partnerschaft mit dem Vereinigten Königreich an, die sich unter anderem auf Handel und wirtschaftliche Zusammenarbeit, Sicherheit und Verteidigung erstrecken soll.

Am 29. Juni 2018 prüfte der Europäische Rat (Artikel 50) im EU-27-Format den Stand der Brexit-Verhandlungen und nahm Schlussfolgerungen zu den erzielten Fortschritten an. Er begrüßte die bei Teilen des Rechtstextes des Austrittsabkommens erzielten Fortschritte. Die EU-Führungsspitzen wiesen jedoch darauf hin, dass eine Einigung in wichtigen Aspekte noch aussteht.

 

Eeva Pavy