Die Ausgaben der Europäischen Union

Die Haushaltsausgaben werden gemeinsam von Rat und Parlament gebilligt. Der jährliche EU-Haushaltsplan darf die im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) vereinbarten Haushaltsobergrenzen für die jeweiligen Programme und Politikbereiche wie Kohäsionspolitik, Landwirtschaft und Außenbeziehungen nicht überschreiten. Mit Flexibilitätsinstrumenten wird sichergestellt, dass die EU reagieren kann, wenn unerwartete Ereignisse dies erfordern. Durch die Verwendung von Finanzinstrumenten ergibt sich eine Hebelwirkung in Bezug auf die EU-Ausgaben.

Rechtsgrundlagen

  • Artikel 310 bis 325 und Artikel 352 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und Artikel 106a, Artikel 171 bis 182 und Artikel 203 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft;
  • Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und des Beschlusses Nr. 541/2014/EU sowie zur Aufhebung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012[1];
  • Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 des Rates vom 2. Dezember 2013 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2014-2020[2];
  • Interinstitutionelle Vereinbarung vom 2. Dezember 2013 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung[3].

Ziel

Ziel ist die Finanzierung der Politik der Europäischen Union unter Wahrung der Haushaltsdisziplin und im Einklang mit den geltenden Regeln und Verfahren.

Grundprinzipien

Der Unionshaushalt folgt den neun klassischen Haushaltsgrundsätzen gemäß den Artikeln 6 bis 38 der Verordnung über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union: Einheit, Haushaltswahrheit, Jährlichkeit, Haushaltsausgleich, Rechnungseinheit (der Euro), Gesamtdeckung, Spezialität (jeder Mittelansatz wird einer bestimmten Ausgabe zugewiesen), Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und Transparenz.

Der Grundsatz der Jährlichkeit muss damit in Einklang gebracht werden, dass es Tätigkeiten zu verwalten gilt, die sich über mehrere Jahre erstrecken und im Haushaltsplan zunehmende Bedeutung erlangt haben. Somit enthält der Haushaltsplan getrennte Mittel, die sich wie folgt zusammensetzen:

  • Mittel für Verpflichtungen, die im laufenden Haushaltsjahr die Gesamtkosten der eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen für Tätigkeiten decken, die sich über mehrere Jahre erstrecken,
  • Mittel für Zahlungen zur Deckung der Ausgaben, die bei der Erfüllung der im laufenden Haushaltsjahr oder in früheren Haushaltsjahren eingegangenen Verbindlichkeiten entstehen.

Ebenso wird der Grundsatz der Einheit nicht vollständig beachtet, da beispielsweise die Mittel des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF 5.3.1) nicht in den Haushaltsplan einbezogen werden. Auf Veranlassung des Parlaments wurde in die Interinstitutionelle Vereinbarung vom Dezember 2013 über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung jedoch eine Bestimmung aufgenommen, dass die Kommission einen Jahresbericht mit einer Übersicht über die finanziellen und haushaltstechnischen Folgen verschiedener Tätigkeiten der Union erstellen muss, ungeachtet dessen, ob diese aus dem EU-Haushalt oder anderweitig finanziert werden. Der Bericht enthält Informationen über den EEF, verschiedene Anleihe- und Darlehensoperationen – darunter auch den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (2.6.8) – und die EU-Treuhandfonds für Maßnahmen im Außenbereich, die aufgrund der Migrationskrise an Bedeutung gewonnen haben.

Struktur des Haushaltsplans nach Mittelart

1. Operationelle Ausgaben, Verwaltungsausgaben und Aufstellung des Haushaltsplans nach Tätigkeitsbereichen

Der Gesamthaushaltsplan umfasst einen Einzelplan pro Organ und Einrichtung, d. h. insgesamt zehn. Während die Einzelpläne der anderen Organe und Einrichtungen im Wesentlichen aus Verwaltungsausgaben bestehen, enthält der Einzelplan der Kommission (Einzelplan III) die mit der Finanzierung der Tätigkeiten und Programme verbundenen operationellen Ausgaben sowie die für deren Umsetzung erforderlichen Verwaltungsausgaben (technische Unterstützung, Agenturen, Personalausstattung). Im Jahr 2019 machten die gesamten Verwaltungsausgaben 6,0 % des Gesamtetats in Höhe von 165 795,6 Mio. EUR aus.

Die Kommission arbeitet mit einem Eingliederungsplan, in dem die Mittel nach Politikbereich und Tätigkeiten geordnet sind, sodass die Kosten und die Wirksamkeit jedes EU-Politikbereichs leichter beurteilt werden können („tätigkeitsbezogene Haushaltsplanung“).

2. Der mehrjährige Finanzrahmen (MFR) (1.4.3)

Seit 1988 werden die Ausgaben der Gemeinschaft/EU in einen mehrjährigen Rahmen eingeordnet, in dem der Haushaltsplan in Rubriken, die weit gefassten Politikbereichen entsprechen, mit Ausgabenobergrenzen unterteilt wird. Der mehrjährige Finanzrahmen gibt die Haushaltsschwerpunkte für den jeweiligen Zeitraum an. Der erste Programmplanungszeitraum dauerte fünf Jahre, die darauffolgenden und der jetzige Zeitraum umfassen je sieben Jahre. In den jährlichen Haushaltsplänen müssen die im mehrjährigen Finanzrahmen festgelegten Grenzwerte beachtet werden.

Die Politik im Bereich der Landwirtschaft und des ländlichen Raums ist nach wie vor der größte Bereich, was die Zuweisung von Haushaltsmitteln anbelangt, dicht darauf folgt der Bereich Regionalpolitik. In der folgenden Tabelle ist der Haushaltsplan für das Jahr 2019 nach Politikbereichen gemäß dem gegenwärtigen mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 aufgeschlüsselt.

Der verabschiedete Haushaltsplan für 2019: Aufschlüsselung der Mittel für Verpflichtungen nach MFR-Kategorien

Rubrik des MFR Mio. EUR %
Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung 23 335,5 14,1 %
Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt 57 192,0 34,5 %
Nachhaltiges Wachstum: natürliche Ressourcen 59 642,1 36,0 %
Sicherheit und Unionsbürgerschaft 3 786,6 2,3 %
Europa in der Welt 11 319,3 6,8 %
Verwaltung 9 943,0 6,0 %
Sonstiges 577,2 0,3 %
Insgesamt 165 795,6 100,0 %

Quelle: Finanzplanung (Januar 2019).

3. Flexibilitäts- und Soforthilfeinstrumente

Zusätzlich zu den Ausgaben, die zur Finanzierung der EU-Politikbereiche gemäß mehrjährigen Programmen gedacht sind, werden auch Finanzmittel im EU-Haushaltsplan vorbehalten, um auf unvorhergesehene Krisen und Ereignisse reagieren zu können. Diese besonderen Flexibilitätsinstrumente können im Falle von Wirtschaftskrisen (z. B. der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung), Naturkatastrophen (z. B. der Solidaritätsfonds), humanitären Notlagen (z. B. die Soforthilfereserve) oder einem anderen unerwarteten Bedarf (z. B. das Flexibilitätsinstrument) in EU-Mitgliedstaaten, Bewerberländern oder außerhalb der EU eingesetzt werden. Mit solchen Finanzmitteln kann ein begrenzter außergewöhnlicher finanzieller Bedarf gedeckt werden.

Darlehensvergabe und Finanzinstrumente

Finanzinstrumente in Form von Beteiligungs- oder Risikokapital, Garantien oder anderen Instrumenten der Risikoteilung wurden in eine Reihe von EU-Programmen aufgenommen, um die Hebelwirkung der finanziellen Unterstützung der EU zu erhöhen.

Als Teil eines Maßnahmenpakets, das der Rat am 9. Mai 2010 für Mitgliedstaaten beschlossen hat, die sich in Schwierigkeiten befinden oder bei denen ein erhebliches Risiko besteht, dass sie in Schwierigkeiten geraten, wurde der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus eingeführt, um finanzielle Unterstützung in Form eines Darlehens oder einer Kreditlinie zu gewähren, die aus dem EU-Haushalt garantiert wird. Die „Zahlungsbilanzfazilität“ ermöglicht die finanzielle Unterstützung von Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist (2.6.8). Darüber hinaus kann makrofinanzielle Unterstützung in Form von Darlehen oder Finanzhilfen zur Unterstützung von Drittländern gewährt werden.

Die Auswahl an Maßnahmen und Instrumenten wurde seit 1978 erheblich erweitert und wurde in den letzten Jahren noch umfassender, insbesondere durch den Europäischen Fonds für strategische Investitionen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Vor der Annahme des Vertrags von Lissabon wurde zwischen obligatorischen (mit vertraglichen Verpflichtungen verbundenen) und nicht obligatorischen Haushaltsausgaben unterschieden. Während das Parlament bei den nicht obligatorischen Ausgaben das letzte Wort hatte, lag die abschließende Entscheidung über die obligatorischen Ausgaben beim Rat. Das Parlament kritisierte diese Unterscheidung, da es darin eine Einschränkung seiner Befugnisse sah. Mit dem Vertrag von Lissabon ist die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nicht obligatorischen Ausgaben aufgehoben worden, sodass Parlament und Rat nunmehr gemeinsam über den Gesamthaushaltsplan beschließen (1.2.5).

Das Parlament hat auf der Haushaltstransparenz und der ordnungsgemäßen Kontrolle aller Maßnahmen und Instrumente bestanden und gefordert, dass sämtliche Einnahmen und Ausgaben, die infolge von Beschlüssen, die von EU-Organen und -Einrichtungen oder in deren Namen getroffen wurden, darunter Anleihe-, Darlehens- und Garantietransaktionen, in einem Dokument zusammengefasst werden, das alljährlich dem Entwurf des Haushaltsplans beigefügt wird, um auf diese Weise eine Gesamtübersicht über die finanziellen und haushaltstechnischen Folgen der Tätigkeiten der EU zu erhalten.

Der Haushaltskontrollausschuss des Parlaments organisiert jährliche Treffen mit der Europäischen Investitionsbank (EIB 1.3.15) zwecks Kontrolle der Finanztätigkeit der Bank und erstellt einen Jahresbericht, in dem die Leistung und Ergebnisse der EIB im vergangenen Jahr bewertet werden. Der Haushaltsausschuss und der Ausschuss für Wirtschaft und Währung des Parlaments haben beschlossen, einen Jahresbericht zu erstellen, in dem die aktuellen und künftigen Maßnahmen der EIB bewertet werden. Dabei übernehmen sie abwechselnd die Rolle als federführender Ausschuss. Auch wenn das Parlament der Ansicht ist, dass Finanzinstrumente ein wertvolles Multiplikatorinstrument zur Verstärkung der Wirkung von Mitteln der EU sein können, hat es betont, dass sie nur unter strengen Voraussetzungen eingesetzt werden sollten, damit keine Haushaltsrisiken entstehen. Zu diesem Zweck wurden detaillierte Regeln für den Einsatz von Finanzinstrumenten in die Haushaltsordnung aufgenommen.

 

[1]ABl. L 193 vom 30.7.2018, S. 1.
[2]ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 884.
[3]ABl. C 373 vom 20.12.2013, S. 1.

Kaare Barslev