Mehrjähriger Finanzrahmen  

Bisher gab es fünf mehrjährige Finanzrahmen (MFR). Seit dem Vertrag von Lissabon ist der MFR keine interinstitutionelle Vereinbarung mehr, sondern ein verbindlicher Rechtsakt. Mit dem für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren aufgestellten MFR soll sichergestellt werden, dass die Ausgaben der Union innerhalb der Grenzen ihrer Eigenmittel eine geordnete Entwicklung nehmen. Darüber hinaus enthält der Rechtsakt Vorschriften, die bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans der Union einzuhalten sind, und legt somit den Grundstein für die Haushaltsdisziplin.

Rechtsgrundlage  

  • Artikel 312 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union;
  • Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 des Rates vom 2. Dezember 2013 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2014-2020[1];
  • Verordnung (EU, Euratom) 2017/1123 des Rates vom 20. Juni 2017 zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2014-2020[2];
  • Interinstitutionelle Vereinbarung vom 2. Dezember 2013 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung[3].

Hintergrund  

In den 1980er-Jahren entstand aufgrund eines zunehmenden Ungleichgewichts zwischen den zur Verfügung stehenden Ressourcen und dem Mittelbedarf ein konfliktträchtiges Klima in den Beziehungen zwischen den Organen. Mit dem Konzept einer mehrjährigen finanziellen Vorausschau sollten die Konflikte entschärft, die Haushaltsdisziplin gestärkt und der Haushaltsvollzug durch eine gründlichere Planung verbessert werden. Die erste interinstitutionelle Vereinbarung (IIV) wurde 1988 geschlossen und enthielt die Finanzielle Vorausschau 1988-1992, die auch als „Delors-Paket I“ bezeichnet wird. Sie zielte darauf ab, die notwendigen Mittel für den Haushaltsvollzug der Einheitlichen Europäischen Akte bereitzustellen. Am 29. Oktober 1993 wurde eine neue IIV einschließlich der Finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 1993-1999 („Delors-Paket II“) beschlossen, in der die Mittel für die Strukturfonds verdoppelt und die Eigenmittelobergrenze (1.4.1) erhöht werden konnten. Die dritte IIV, die sich auf die Finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2000-2006 bezog und auch als „Agenda 2000“ bezeichnet wird, wurde am 6. Mai 1999 unterzeichnet. Eine der größten Herausforderungen bestand damals darin, die notwendigen Mittel zur Finanzierung der Erweiterung bereitzustellen. Die vierte IIV, die den Zeitraum 2007-2013 umfasste, kam am 17. Mai 2006 zustande.

Seit dem Vertrag von Lissabon ist der mehrjährige Finanzrahmen keine interinstitutionelle Vereinbarung mehr, sondern ein verbindlicher Rechtsakt. Im MFR sind laut dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht nur die „jährlichen Obergrenzen der Mittel für Verpflichtungen je Ausgabenkategorie und die jährliche Obergrenze der Mittel für Zahlungen“ festzulegen, sondern „auch alle sonstigen für den reibungslosen Ablauf des jährlichen Haushaltsverfahrens sachdienlichen Bestimmungen“. Gemeinsam mit der MFR-Verordnung wird auch eine neue IIV über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung geschlossen. Der fünfte und aktuelle MFR, der sich auf den Zeitraum 2014-2020 erstreckt, wurde am 2. Dezember 2013 angenommen. Der aktuelle MFR war der erste, der nach den neuen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon angenommen wurde, denen zufolge der Rat die MFR-Verordnung nach Erhalt der Zustimmung des Parlaments gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren einstimmig annehmen muss.

Der mehrjährige Finanzrahmen 2014-2020  

In ihrem geänderten Vorschlag vom 6. Juli 2012 schlug die Kommission vor, für den Zeitraum 2014-2020 die Obergrenze für die Mittel für Verpflichtungen auf 1 033 Mrd. EUR (1,08 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU) und für die Mittel für Zahlungen auf 988 Mrd. EUR (1,03 % des BNE der EU) zu erhöhen. Fast ein Jahr später erzielten die Präsidenten der Kommission, des Parlaments und des Rates am 27. Juni 2013 eine politische Einigung über ein MFR-Paket, mit dem die Gesamtobergrenze für die Mittel für Verpflichtungen auf 960 Mrd. EUR (1,00 % des BNE der EU) und für die Mittel für Zahlungen auf 908 Mrd. EUR (0,95 % des BNE der EU) gesenkt wurde. In seiner Entschließung vom 3. Juli 2013 zu der politischen Einigung über den mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020[4] verwies das Parlament darauf, dass die Verabschiedung der MFR-Verordnung und der neuen IIV verknüpft ist mit der Annahme von Berichtigungshaushaltsplänen, die benötigt wurden, um zusätzliche Mittel für Zahlungen für das Haushaltsjahr 2013 bereitzustellen, mit einer politischen Einigung über die Rechtsgrundlagen für die einschlägigen mehrjährigen Programme sowie mit der Einsetzung einer hochrangigen Gruppe „Eigenmittel“.

Nachdem diese Bedingungen erfüllt waren, erteilte das Parlament am 19. November 2013 seine Zustimmung zu dem Entwurf der Verordnung, und der Rat nahm die MFR-Verordnung für die Jahre 2014-2020 (Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 des Rates) am 2. Dezember 2013 an. Am 21. April 2015 wurde die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 durch die Verordnung (EU, Euratom) 2015/623 des Rates geändert, wodurch die 2014 nicht in Anspruch genommenen Mittel für Verpflichtungen (mehr als 21 Mrd. EUR in jeweiligen Preisen) für Teilrubrik 1b, Rubrik 2 und Rubrik 3 auf die folgenden Jahre (2015, 2016 und 2017) übertragen wurden.

Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der MFR-Verordnung muss die Kommission jedes Jahr im Vorfeld des Haushaltsverfahrens für das Haushaltsjahr n+1 eine technische Anpassung des MFR im Einklang mit den Veränderungen des BNE und der Preise in der EU vornehmen und die Ergebnisse dem Parlament und dem Rat mitteilen.

Am 23. Mai 2018 nahm die Kommission die technische Anpassung des MFR für 2019 an, die entsprechend den Veränderungen des BNE der EU gemäß dem Europäischen System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG 2010) vorgenommen wurde. Durch die technische Anpassung entsprechen nun die Gesamtmittel für Verpflichtungen für 2019 (164 123 Mio. EUR) 1,00% des BNE der EU und die Gesamtmittel für Zahlungen (166 709 Mio. EUR) 1,00 % des BNE der EU. Als BNE für 2019 wurden für die EU-28 65 489 019 Mio. EUR in jeweiligen Preisen ermittelt.

Angepasster mehrjähriger Finanzrahmen (EU-28) für 2019 (in Mio. EUR, jeweilige Preise)  
MITTEL FÜR VERPFLICHTUNGEN 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Insgesamt
 2014-2020
1. Intelligentes und integratives Wachstum 52 756 77 986 69 304 73 512 76 420 79 924 83 661 513 563
2. Nachhaltiges Wachstum: natürliche Ressourcen 49 857 64 692 64 262 60 191 60 267 60 344 60 421 420 034
davon: marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen 43 779 44 190 43 951 44 146 44 163 43 881 43 888 307 998
3. Sicherheit und Unionsbürgerschaft 1 737 2 456 2 546 2 578 2 656 2 801 2 951 17 725
4. Europa in der Welt 8 335 8 749 9 143 9 432 9 825 10 268 10 510 66 262
5. Verwaltung 8 721 9 076 9 483 9 918 10 346 10 786 11 254 69 584
davon: Verwaltungsausgaben der Organe 7 056 7 351 7 679 8 007 8 360 8 700 9 071 56 224
6. Ausgleichszahlungen 29 0 0 0 0 0 0 29
MITTEL FÜR VERPFLICHTUNGEN INSGESAMT 121 435 162 959 154 738 155 631 159 514 164 123 168 797 1 087 197
in Prozent des BNE 0,90 % 1,17 % 1,05 % 1,04 % 1,02 % 1,00 % 0,99 % 1,02 %
MITTEL FÜR ZAHLUNGEN INSGESAMT 135 762 140 719 130 694 126 492 154 565 166 709 172 201 1 027 142
in Prozent des BNE 1,01 % 1,01 % 0,88 % 0,84 % 0,98 % 1,01 % 1,01 % 0 96 %
Verfügbarer Spielraum 0,22 % 0,22 % 0,35 % 0,39 % 0,22 % 0,19 % 0,19 % 0,26 %
Eigenmittelobergrenze in Prozent des BNE 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,20 % 1,20 % 1,20 % 1,22 %

A. MFR 2014-2020

Im Juli 2010 setzte das Parlament einen Sonderausschuss mit dem Arbeitsbereich „Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel für eine nachhaltige Europäische Union nach 2013“ (SURE) ein und beauftragte ihn damit, einen Bericht über den nächsten MFR auszuarbeiten, bevor die Kommission ihre Vorschläge vorlegen würde. Auf der Grundlage des SURE-Berichts nahm das Parlament am 8. Juni 2011 eine Entschließung mit dem Titel „Investition in die Zukunft: ein neuer mehrjähriger Finanzrahmen (MFR) für ein wettbewerbsfähiges, nachhaltiges und inklusives Europa“ an.

Die Einigung über den MFR 2014-2020, die die Präsidenten des Parlaments, des Rates und der Kommission nach intensiven Verhandlungen erzielt hatten, wurde vom Parlament in seiner Entschließung vom 3. Juli 2013 politisch bestätigt, bevor es das MFR-Paket am 19. November 2013 rechtlich anerkannte. Während der Verhandlungen sorgte das Parlament für

  • die Übertragbarkeit von Verpflichtungen und Zahlungen zwischen den Rubriken und Jahren, damit die für den Zeitraum von 2014 bis 2020 geplanten Beträge vollständig ausgeschöpft werden können;
  • eine verbindliche Revisionsklausel, die eine Überprüfung des Mittelbedarfs während der Laufzeit des MFR und gegebenenfalls entsprechende Anpassungen ermöglicht, sodass das neu gewählte Europäische Parlament seiner Rolle gerecht werden kann, sowie die Verpflichtung, die Geltungsdauer der künftigen MFR zu überprüfen, und ein klares Einvernehmen über einen gangbaren Weg und einen sinnvollen Zeitplan für die Einsetzung eines wirklichen Eigenmittelsystems für die EU;
  • mehr Flexibilität bei der Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit und Unterstützung der Forschung ohne Kürzungen bei anderen Programmen[5];
  • mehr Flexibilität für Hilfsmaßnahmen bei schweren Katastrophen über den Solidaritätsfonds;
  • Zweckbindung der Mittel für die Großprojekte ITER, Galileo und Copernicus zum Schutz anderer Programme bei Kostenüberschreitungen;
  • Einheit und Transparenz des Haushaltsplans zur Sicherstellung einer umfassenden Unterrichtung der Bürger über alle Ausgaben und Einnahmen infolge von Beschlüssen, die von den EU-Bürgern oder in ihrem Namen gefasst wurden, sowie einer angemessenen parlamentarischen Kontrolle.

B. Halbzeitüberprüfung/Halbzeitrevision des MFR 2014-2020

Eine Halbzeitrevision gehörte zu den Bedingungen, die das Parlament bei der Annahme des MFR 2014-2020 stellte. Der Haushaltsausschuss des Parlaments (BUDG) war damit befasst, den Weg für das Verhandlungsmandat des Parlaments für die Überarbeitung des MFR zu bereiten, und nahm seine vorbereitenden Arbeiten weit im Voraus auf. Am 29. Juni 2016 legte der Ausschuss einen Bericht mit einer Bewertung der ersten Geltungsjahre des MFR, mit Erwartungen an die Revision durch die Kommission und mit wesentlichen Aspekten für den MFR ab 2020 vor. Dieser Bericht bildete die Grundlage für die vom Parlament am 6. Juli 2016 angenommene Entschließung, die Forderungen des Parlaments in Bezug auf den aktuellen MFR sowie Überlegungen zum nächsten MFR enthält. Am 26. Oktober 2016 nahm das Parlament mit großer Mehrheit eine Folgeentschließung zum Vorschlag der Kommission an, in der die von der Kommission vorgeschlagenen Änderungen am MFR begrüßt wurden.

Nach den Verhandlungen und der am 7. März 2017 mit dem Rat erzielten Einigung über den MFR 2014-2020 nahm das Parlament schließlich am 5. April 2017 eine Entschließung[6] zur Änderung der MFR-Verordnung an. Am 20. Juni 2017 nahm der Rat einstimmig den revidierten MFR für 2014-2020 an. Der Rat und das Parlament verständigten sich auf eine zusätzliche Unterstützung in Höhe von 6 Mrd. EUR (15 % Mittelumschichtungen, 85 % nicht zugewiesene Mittel), die im Rahmen des jährlichen Haushaltsverfahrens für migrationsbezogene Maßnahmen (3,9 Mrd. EUR) und für Beschäftigung und Wachstum (2,1 Mrd. EUR, darunter 1,2 Mrd. EUR zur Ankurbelung der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen) bereitgestellt wird. Durch die Aufstockung des Flexibilitätsinstruments und der Soforthilfereserve können mehr Mittel einfacher zwischen Haushaltslinien und Haushaltsjahren umgeschichtet werden, sodass die Union auf unvorhergesehene Ereignisse und neue Prioritäten reagieren kann.

C. MFR 2021-2027

Nach Artikel 25 der MFR-Verordnung hätte die Kommission vor dem 1. Januar 2018 einen Vorschlag für einen neuen MFR vorlegen sollen. Die Kommission verschob allerdings den Vorschlag für eine Verordnung über den MFR aufgrund des Brexits und von Erwägungen im Zusammenhang mit dem Weißbuch über die Zukunft Europas auf den 2. Mai 2018. Das Europäische Parlament hat am 14. März und am 30. Mai 2018 zwei Entschließungen zum nächsten MFR angenommen. Darüber hinaus arbeitet der Haushaltsausschuss des Parlaments derzeit einen Zwischenbericht über den MFR 2021-2027 – Standpunkt des Parlaments im Hinblick auf eine Einigung aus, der in der Plenartagung im November 2018 angenommen werden soll.

 

[1]ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 884. 
[2]ABl. L 163 vom 24.6.2017, S. 1. 
[3]ABl. C 373 vom 20.12.2013, S. 1. 
[4]ABl. C 75 vom 26.2.2016, S. 47. 
[5]2 543 Mio. EUR (in Preisen von 2011) sollen für folgende Programme vorgezogen werden (d. h. 2014 und 2015 vorzeitig ausgegeben werden): Jugendbeschäftigung: 2 143 Mio. EUR, Horizont 2020: 200 Mio. EUR; Erasmus: 150 Mio. EUR; und COSME: 50 Mio. EUR.  
[6]Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 5. April 2017 zu dem Entwurf einer Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2014-2020 (14942/2016 – C8-0103/2017 – 2016/0283(APP)) (Besonderes Gesetzgebungsverfahren – Zustimmung) – Angenommene Texte, P8_TA(2017)0112. 

Minna Ollikainen