Die Verträge von Maastricht und Amsterdam  

Durch den Vertrag von Maastricht wurden die vorhergehenden europäischen Verträge geändert, so dass eine Europäische Union geschaffen wurde, die auf drei Pfeilern beruht: die Europäischen Gemeinschaften, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (JI). Vor dem Hintergrund der Erweiterung der Union ging es beim Vertrag von Amsterdam darum, die erforderlichen Anpassungen für eine effizientere und demokratischere Funktionsweise der Union vorzunehmen.

I. Der Vertrag von Maastricht  

Der am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichnete Vertrag über die Europäische Union ist am 1. November 1993 in Kraft getreten.

A. Strukturen der Union

Mit der Gründung einer Europäischen Union leitete der Vertrag von Maastricht eine neue Etappe im Prozess der Schaffung „einer immer engeren Union der Völker Europas“ ein. Die EU gründete sich auf die Europäischen Gemeinschaften (1.1.1 und 1.1.2), die durch die vom Vertrag über die Europäische Union eingeführten Politikbereiche und Formen der Zusammenarbeit ergänzt werden. Die Union verfügte über einen einzigartigen institutionellen Rahmen, der aus dem Rat, dem Europäischen Parlament, der Europäischen Kommission, dem Gerichtshof und dem Rechnungshof zusammengesetzt war; im engeren Sinn bildeten diese Einrichtungen zu jener Zeit die alleinigen „Organe“ der Union und nahmen ihre Zuständigkeiten entsprechend den in den Verträgen festgelegten Bestimmungen wahr. Durch den Vertrag wurden der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen geschaffen, die beide beratende Funktionen ausüben. Ein Europäisches System der Zentralbanken und eine Europäische Zentralbank sind entsprechend den vom Vertrag vorgesehenen Verfahren gegründet worden und ergänzen die bereits bestehenden Finanzinstitutionen der EIB-Gruppe, das heißt die Europäische Investitionsbank und den Europäischen Investitionsfonds.

B. Zuständigkeiten der Union

Die durch den Vertrag von Maastricht gegründete Union erhielt infolge dieses Vertrags Zuständigkeiten, die in drei große, gemeinhin als „Pfeiler“ bezeichnete, Kategorien eingeteilt werden: Der erste „Pfeiler“ umfasste die Europäischen Gemeinschaften; in deren Rahmen wurden die Zuständigkeiten in den vom Vertrag erfassten Bereichen zum Gegenstand einer Übertragung der Souveränität vonseiten der Mitgliedstaaten, so dass diese nunmehr von den Gemeinschaftsorganen ausgeübt wurden; den zweiten „Pfeiler“ bildete die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, wie in Titel V des Vertrags vorgesehen war; der dritte „Pfeiler“ gründete gemäß Titel VI des Vertrags auf der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres. In den Bestimmungen der Titel V und VI ist eine Zusammenarbeit intergouvernementaler Prägung vorgesehen, die sich auf die gemeinsamen Organe stützt und bestimmte supranationale Elemente enthält, wobei insbesondere die Mitwirkung der Europäischen Kommission und die Anhörung des Europäischen Parlaments zu nennen sind.

1. Die Europäische Gemeinschaft (erster Pfeiler)

Aufgabe der Gemeinschaft war es, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten und unter anderem für eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens, ein hohes Beschäftigungsniveau und ein hohes Maß an sozialem Schutz sowie für die Gleichstellung von Frauen und Männern zu sorgen. Die Gemeinschaft verfolgte diese Ziele innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten, die ihr zugewiesen worden sind, durch die Vollendung eines Binnenmarktes und die in Artikel 3 des EG-Vertrags vorgesehenen, damit zusammenhängenden Maßnahmen sowie durch die Einführung einer einheitlichen Wirtschafts- und Währungspolitik gemäß Artikel 4. Die Politik der Gemeinschaft musste in den Bereichen, die nicht in ihrer ausschließlichen Zuständigkeit lagen, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Subsidiaritätsprinzip wahren (Artikel 5 EG).

2. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) (zweiter Pfeiler)

Die Union hatte die Aufgabe, eine Außen- und Sicherheitspolitik nach einem an der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit ausgerichteten Verfahren festzulegen und umzusetzen (5.1.1). Die Mitgliedstaaten wurden angehalten, diese Politik im Geiste der Loyalität und der wechselseitigen Solidarität aktiv und vorbehaltlos zu unterstützen. Dadurch wurden unter anderem folgende Ziele verfolgt: die Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen; die Stärkung der Sicherheit der Union in allen ihren Formen; die Förderung der internationalen Zusammenarbeit; die Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

3. Die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (dritter Pfeiler)

Die Union hatte den Auftrag, in diesen Bereichen gemeinsam vorzugehen und sich dabei an den Verfahren der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit zu orientieren (4.2.1), um ihr Ziel, den Bürgern ein hohes Maß an Schutz in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu gewährleisten, zu erreichen. Die Zusammenarbeit erstreckte sich auf folgende Bereiche:

  • die Vorschriften für das Überschreiten der Außengrenzen der Gemeinschaft und die Verstärkung der Kontrollen;
  • die Bekämpfung des Terrorismus, der Großkriminalität, des Drogenhandels und der Betrügereien im internationalen Maßstab;
  • die Zusammenarbeit in Straf- und Zivilsachen;
  • Errichtung eines Europäischen Polizeiamts (Europol), das über ein System zum Austausch von Informationen zwischen den einzelstaatlichen Polizeibehörden verfügt;
  • die Bekämpfung der illegalen Einwanderung;
  • gemeinsame Asylpolitik.

II. Vertrag von Amsterdam  

Der Vertrag von Amsterdam zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften und einiger damit zusammenhängender Rechtsakte, der am 2. Oktober 1997 in Amsterdam unterzeichnet wurde, ist am 1. Mai 1999 in Kraft getreten.

A. Erweiterung der Zuständigkeiten der Union

1. Europäische Gemeinschaft

Auf der Ebene der Ziele wurde eine besondere Betonung auf eine ausgewogene und nachhaltige Entwicklung sowie auf ein hohes Beschäftigungsniveau gelegt. Es wurden ein Mechanismus zur Koordinierung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten und die Möglichkeit geschaffen, bestimmte gemeinschaftliche Maßnahmen in diesem Bereich zu ergreifen. Das Abkommen über die Sozialpolitik wurde mit einigen Verbesserungen in den EG-Vertrag integriert (Abschaffung der „Opt-out“-Klausel). Die Gemeinschaftsmethode fand seither auch auf wichtige Bereiche Anwendung, die bisher dem „dritten Pfeiler“ zugeordnet waren, wie etwa Asyl, Einwanderung, Kontrollen an den Außengrenzen, Betrugsbekämpfung, Zusammenarbeit im Zollwesen und justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen sowie auf einen Teil der „Schengen“-Zusammenarbeit, deren Besitzstand von der Union und den Gemeinschaften in vollem Umfang übernommen wurde.

2. Europäische Union

Die Regierungszusammenarbeit im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit wird durch die Festlegung genauer Ziele und Aufgaben verstärkt sowie durch die Schaffung eines neuen Rechtsinstruments, das in etwa einer Richtlinie entspricht. Die Instrumente der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wurden anschließend fortentwickelt, insbesondere durch die Schaffung des neuen Instruments der gemeinsamen Strategie, des neuen Amts des „Generalsekretärs des Rates mit Zuständigkeit für die GASP“ und der neuen Struktur der „Strategieplanungs- und Frühwarneinheit“.

B. Stärkung des Europäischen Parlaments

1. Rechtsetzungsbefugnis

Im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens, das auf 15 bestehende Rechtsgrundlagen im EG-Vertrag ausgeweitet wurde, wurden das Europäische Parlament und der Rat de facto zu gleichberechtigten Mitgesetzgebern. Bis auf die Agrar- und die Wettbewerbspolitik als einzige Ausnahmen fand das Verfahren der Mitentscheidung auf sämtliche Bereiche Anwendung, in denen der Rat befugt war, Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit zu fassen. In vier Fällen (Artikel 18, 42 und 47 sowie Artikel 151 über die Kulturpolitik, der unverändert geblieben ist) wurde das Verfahren der Mitentscheidung an das Erfordernis einer einstimmigen Beschlussfassung im Rat geknüpft. Die übrigen legislativen Bereiche, bei denen Einstimmigkeit vorgeschrieben war, fielen nicht unter die Mitentscheidung.

2. Kontrollbefugnis

Neben dem Zustimmungsvotum für die Kommission als Kollegium gab das Europäische Parlament zudem ein vorhergehendes Zustimmungsvotum für den designierten Präsidenten der künftigen Kommission ab (Artikel 214).

3. Wahl und Statut der Abgeordneten

Hinsichtlich des Verfahrens für die allgemeine unmittelbare Wahl des Europäischen Parlaments (Artikel 190 EGV) hat die Befugnis der Gemeinschaft, gemeinsame Grundsätze festzulegen, die bereits bestehende Befugnis, ein einheitliches Verfahren zu beschließen, ergänzt. In demselben Artikel wurde eine Rechtsgrundlage eingefügt, durch die die Verabschiedung eines einheitlichen Statuts der Abgeordneten des Europäischen Parlaments ermöglicht wurde. An einer Bestimmung, durch die es ermöglicht wurde, Maßnahmen zur Entwicklung der politischen Parteien auf europäischer Ebene zu ergreifen (siehe Artikel 191), fehlte es jedoch nach wie vor.

C. Verstärkte Zusammenarbeit

Zum ersten Mal enthielten die Verträge allgemeine Bestimmungen, durch die es einer bestimmten Zahl von Mitgliedstaaten unter bestimmten Bedingungen ermöglicht wurde, die Gemeinschaftsinstitutionen in Anspruch zu nehmen, um eine verstärkte gegenseitige Zusammenarbeit zu begründen. Diese Möglichkeit ergänzte die Fälle der verstärkten Zusammenarbeit, die durch spezifische Bestimmungen, wie etwa über die Wirtschafts- und Währungsunion, die Schaffung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und die Einbeziehung des Besitzstands der so genannten „Schengen“-Zusammenarbeit, geregelt sind. Die Bereiche, die für eine verstärkte Zusammenarbeit in Frage kamen, waren der dritte Pfeiler und - mit sehr starken Einschränkungen - die Angelegenheiten, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Die verbindlichen Bedingungen für jegliche verstärkte Zusammenarbeit und die vorgesehenen Mechanismen der Beschlussfassung boten von ihrer Anlage her die Gewähr, dass diese Sonderform des Integrationsprozesses eine Ausnahme bleibt und nur dazu genutzt werden kann, Fortschritte und keinesfalls Rückschritte im Integrationsprozess herbeizuführen.

D. Vereinfachung

Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden aus dem europäischen Vertragswerk alle im Laufe der Zeit hinfällig gewordenen oder veralteten Bestimmungen gestrichen, ohne dass jedoch die rechtliche Wirkung, die sich in der Vergangenheit daraus ergab, durch diese Streichung beeinträchtigt würde. Im Vertrag war ebenfalls eine Umnummerierung der Verträge vorgesehen. Aus rechtspolitischen Gründen wurde der Vertrag als Abänderung der geltenden Verträge unterzeichnet und zur Ratifikation vorgelegt.

E. Institutionelle Reformen mit Blick auf die Erweiterung

a. Durch den Vertrag von Amsterdam wird die Anzahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments, wie von diesem selbst gefordert, auf höchstens 700 festgelegt (Artikel 189).

b. Die Zusammensetzung der Kommission und die Frage der Stimmengewichtung bildeten den Gegenstand eines „Protokolls über die Organe“ im Anhang des Vertrags. Nach den Bestimmungen dieses Protokolls gehörte der Kommission in einer auf höchstens 20 Mitgliedstaaten erweiterten Union ein Staatsangehöriger je Mitgliedstaat an, sofern zu diesem Zeitpunkt die Stimmengewichtung im Rat geändert worden ist. Auf jeden Fall sollte spätestens ein Jahr vor dem Beitritt eines 21. Mitgliedstaats eine neue Regierungskonferenz einberufen werden, um die institutionellen Bestimmungen der Verträge umfassend zu überprüfen.

c. Die Beschlussfassung des Rates mit qualifizierter Mehrheit war zwar in einer Reihe von durch den Vertrag von Amsterdam neu geschaffenen Rechtsgrundlagen vorgesehen, unter den bereits bestehenden Politikbereichen der Gemeinschaft fand die neue Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit nur in der Forschungspolitik Anwendung; für die übrigen Bereiche war weiterhin Einstimmigkeit erforderlich.

F. Weitere Themen

Der Besitzstand der gemeinschaftlichen Praxis bei der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips wurde in einem diesbezüglichen Protokoll festgeschrieben. Die Transparenz wurde durch neue Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten (Artikel 255) und eine stärkere Offenlegung der legislativen Tätigkeit des Rates (Artikel 207 Absatz 3) verbessert.

Rolle des Europäischen Parlaments  

Das Europäische Parlament wurde vor der Einberufung von Regierungskonferenzen angehört. Darüber hinaus wurde das Parlament an den Regierungskonferenzen auf Ad-hoc-Basis beteiligt; bei den letzten drei Konferenzen war es je nach Fall durch seinen Präsidenten oder zwei seiner Mitglieder vertreten.

Ina Sokolska