Öffentliches Auftragswesen

Öffentliche Vergabestellen schließen Verträge über die Ausführung von Liefer-, Bau- und Dienstleistungsaufträgen ab. Diese Verträge, die ein Handelsvolumen von 2 448 Mrd. EUR ausmachen, zeigen, dass die öffentlichen Aufträge der EU ein wichtiger Motor für Wirtschaftswachstum, Schaffung von Arbeitsplätzen und Innovation sind. Das 2014 von Parlament und Rat angenommene Paket „Öffentliche Auftragsvergabe“ trägt Jahr für Jahr mit 2,88 Mrd. EUR zum BIP der EU bei. Außerdem haben die Vergaberichtlinien der EU eine Erhöhung der Auftragswerte insgesamt von weniger als 200 Mrd. EUR auf etwa 525 Mrd. EUR bewirkt.

Rechtsgrundlage

Artikel 26, 34, 53 Absatz 1, 56, 57, 62 und 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Öffentliche Aufträge sind von großer Bedeutung für die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten; ihr Anteil am BIP der Union wird auf mehr als 16 % geschätzt. Vor der Umsetzung gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften in diesem Bereich wurden lediglich 2 % der öffentlichen Aufträge an ausländische Unternehmen vergeben. Diese Aufträge spielen in mehreren Branchen (Hoch- und Tiefbau, Energie, Telekommunikation und Schwerindustrie) eine maßgebliche Rolle, allerdings waren sie aufgrund der gesetzlichen und administrativen Vorschriften lange Zeit hauptsächlich inländischen Unternehmen vorbehalten. Dieses Fehlen eines freien und wirksamen Wettbewerbs war ein Hindernis für die Vollendung des Binnenmarkts, trieb die Kosten für die Vergabestellen in die Höhe und beeinträchtigte in bestimmten Schlüsselbranchen die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit.

Mit der Anwendung der Grundsätze des Binnenmarkts auf öffentliche Aufträge wird dafür gesorgt, dass wirtschaftliche Ressourcen besser verwaltet und öffentliche Gelder sinnvoller verwendet werden, da die Vergabestellen im Rahmen des verstärkten Wettbewerbs Waren und Dienstleistungen von bestmöglicher Qualität zum günstigsten Preis erhalten. Die bevorzugte Beauftragung der leistungsfähigsten Unternehmen des gesamten europäischen Marktes fördert die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Firmen, stärkt die Einhaltung von Grundsätzen wie Transparenz, Gleichbehandlung und Effizienz und verringert so die Gefahr von Betrug und Korruption.

Errungenschaften

Die Gemeinschaft hat Rechtsvorschriften zur Abstimmung der nationalen Regelungen eingeführt, in denen Auflagen für die Veröffentlichung von Ausschreibungen und für die objektiven Kriterien zur Prüfung der Angebote festgelegt sind. Seit den 1960er-Jahren wurden mehrere Rechtsakte verabschiedet. Danach beschloss die Gemeinschaft, die Rechtsvorschriften über öffentliche Aufträge zu vereinfachen und aufeinander abzustimmen. Dazu wurden vier Richtlinien erlassen[1]. Im Interesse der Vereinfachung und Verdeutlichung wurden drei dieser Richtlinien in der Richtlinie 2004/18/EG über öffentliche Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge und der Richtlinie 2004/17/EG für den Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste zusammengefasst. Mit der Richtlinie 2009/81/EG wurden gesonderte Bestimmungen für die Vergabe öffentlicher Aufträge im Verteidigungswesen eingeführt, die den Zugang zu den Verteidigungsmärkten anderer Mitgliedstaaten erleichtern sollen.

Reform

2014 nahmen das Parlament und der Rat ein neues Paket „Öffentliche Auftragsvergabe“ an, das die Richtlinie 2014/24/EU über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG sowie die Richtlinie 2014/25/EU vom 26. Februar 2014 über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG umfasst. Das Paket „Öffentliches Auftragswesen“ wird durch eine neue Richtlinie über Konzessionen (Richtlinie 2014/23/EU) vervollständigt, mit der ein geeigneter Rechtsrahmen für die Vergabe von Konzessionen geschaffen und dafür gesorgt wird, dass alle Wirtschaftsakteure in der EU in den Genuss eines effektiven und diskriminierungsfreien Zugangs zum EU-Markt kommen; außerdem wird mit dieser Richtlinie größere Rechtssicherheit geschaffen.

Auch dem außenpolitischen Aspekt der Vergabe öffentlicher Aufträge wird mit dem Vorschlag der Kommission von 2012 für eine Verordnung über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus Drittländern zum EU-Binnenmarkt für das öffentliche Beschaffungswesen und über die Verfahren zur Unterstützung von Verhandlungen über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus der Union zu den öffentlichen Beschaffungsmärkten von Drittländern Rechnung getragen.

Im April 2012 nahm die Kommission mit dem Ziel, bis Mitte 2016 die Umstellung auf die elektronische Vergabe abzuschließen, eine Strategie für die e-Vergabe an[2]. Am 16. April 2014 erließen das Parlament und der Rat die Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen[3].

Am 3. Oktober 2017 veröffentlichte die Kommission zwei Mitteilungen mit den Titeln „Eine funktionierende öffentliche Auftragsvergabe in und für Europa“ (COM(2017) 572) und „Investitionen unterstützen durch eine freiwillige Ex-ante-Bewertung der Vergabeaspekte von Infrastrukturgroßprojekten“ (COM(2017) 573). Mit dem Ziel einer weiteren Verbesserung der Vergabe öffentlicher Aufträge in Europa (Strategiepaket für die Vergabe öffentlicher Aufträge) veröffentlichte sie zudem eine Empfehlung zur „Professionalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe – Einrichtung einer Architektur für die Professionalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe“.

Begriffsbestimmungen

„Öffentliche Aufträge“ sind zwischen einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern und einer oder mehreren öffentlichen Vergabestellen geschlossene entgeltliche Verträge über die Ausführung von Bauleistungen, die Lieferung von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen.

„Vergabestellen“ sind staatliche, regionale oder lokale Behörden, Einrichtungen des öffentlichen Rechts sowie Verbände/Zusammenschlüsse, die aus einer oder mehreren solcher Behörden oder einer oder mehreren solcher Einrichtungen des öffentlichen Rechts bestehen.

„Konzessionen“ sind entgeltliche geschlossene Verträge, mit denen eine oder mehrere öffentliche Vergabestellen oder Auftraggeber einen oder mehrere Wirtschaftsteilnehmer mit der Erbringung von Bauleistungen oder mit der Erbringung und der Verwaltung von Dienstleistungen betrauen, wobei die Gegenleistung entweder allein in dem Recht zur Nutzung der vertragsgegenständlichen Bauwerke bzw. zur Verwertung der vertragsgegenständlichen Dienstleistungen oder in diesem Recht zuzüglich einer Zahlung besteht.

Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge

Alle Verfahren müssen im Einklang mit den Grundsätzen des EU-Rechts stehen, wobei insbesondere der freie Warenverkehr, die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit sowie die daraus erwachsenden Grundsätze wie Gleichbehandlung, Diskriminierungsfreiheit, gegenseitige Anerkennung, Verhältnismäßigkeit und Transparenz eingehalten werden müssen. Auch Wettbewerb, Vertraulichkeit und Effizienz sind zu beachten.

A. Verfahrensarten

Die Ausschreibungen müssen im Einklang mit verschiedenen Verfahren, die auf der Grundlage eines Systems von Schwellenwerten in Verbindung mit Methoden zur Berechnung des geschätzten Wertes des betreffenden öffentlichen Auftrags zur Anwendung kommen, und gemäß den in den Richtlinien enthaltenen Anweisungen für die jeweiligen Verfahren erfolgen. Beim „offenen Verfahren“ kann jeder interessierte Wirtschaftsteilnehmer ein Angebot abgeben. Beim „nichtoffenen Verfahren“ ist dies nur den vom Auftraggeber aufgeforderten Bewerbern möglich. Das „Verhandlungsverfahren“ sieht vor, dass jeder Wirtschaftsteilnehmer einen Antrag auf Teilnahme stellen kann, im Anschluss an die Bewertung der bereitgestellten Informationen dürfen jedoch nur dazu aufgeforderte Bewerber ein Erstangebot abgeben. Beim „wettbewerblichen Dialog“ kann jeder Wirtschaftsteilnehmer einen Antrag auf Teilnahme stellen, jedoch nur dazu aufgeforderte Bewerber dürfen am Dialog teilnehmen. Er kommt zum Einsatz, wenn die Vergabestellen nicht in der Lage sind, die zur Deckung ihres Bedarfs erforderlichen Mittel zu präzisieren oder zu beurteilen, welche Lösungen der Markt zu bieten hat. Die Vergabe des Auftrags erfolgt einzig auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses. Die „Innovationspartnerschaft“ – ein neues Verfahren – wurde für die Fälle geschaffen, in denen eine innovative, noch nicht auf dem Markt verfügbare Lösung erforderlich ist. Die Vergabestelle beschließt, die Innovationspartnerschaft mit einem Partner oder mit mehreren Partnern, die getrennte Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten durchführen, aufzubauen, um so während des Vergabeverfahrens eine neue innovative Lösung auszuhandeln. Schließlich können Vergabestellen öffentliche Aufträge in besonderen Fällen und unter besonderen Umständen im Wege des Verhandlungsverfahrens ohne vorherige Bekanntmachung vergeben.

B. Kriterien für die Auftragsvergabe

Die Vergabestellen müssen öffentliche Aufträge auf der Grundlage des wirtschaftlich günstigsten Angebots vergeben. Dieses neue Vergabekriterium wurde mit der Reform der Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge eingeführt und basiert auf dem Grundsatz des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“, mit dem sichergestellt werden soll, dass ein optimales Preis-Leistungs-Verhältnis (und nicht der niedrigste Preis) erzielt wird; dies bedeutet, dass die Qualität, der Preis und die Kosten berücksichtigt werden, die während des Lebenszyklus der jeweiligen Bauleistung, Ware oder Dienstleistung anfallen. Mit diesem Kriterium werden Faktoren wie Qualität, Umwelt, soziale Belange und Innovation stärker berücksichtigt.

C. Bestimmungen über Veröffentlichung und Transparenz

In jeder Phase der Vergabeverfahren muss für die erforderliche Transparenz Sorge getragen werden. Zu diesem Zweck werden insbesondere die wichtigsten Bestandteile von Vergabeverfahren und Informationen über Bewerber und Bieter veröffentlicht sowie ausreichende Unterlagen zu allen Phasen des Verfahrens bereitgestellt.

D. Rechtsmittel

Um Verletzungen der Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge durch Vergabestellen nachzugehen, ist in der Rechtsmittelrichtlinie (Richtlinie 2007/66/EG) ein wirksames Nachprüfungsverfahren festgelegt, das sowohl für die Richtlinien zur Vergabe öffentlicher Aufträge als auch für die Richtlinie über Konzessionen gilt; mit der Rechtsmittelrichtlinie werden außerdem zwei wichtige Neuerungen eingeführt. Mit der Stillhalteregelung erhalten Bieter im Anschluss an den Vergabebeschluss die Möglichkeit, den Beschluss zu prüfen und zu entscheiden, ob ein Nachprüfungsverfahren eingeleitet werden soll. Während dieser Frist von mindestens zehn Tagen darf die Vergabestelle den Auftrag nicht unterzeichnen.

E. Sonstige Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens

Mit den neuen Vorschriften wird dadurch eine „grüne“ Vergabe öffentlicher Aufträge gefördert, dass die während des Lebenszyklus anfallenden Kosten berücksichtigt werden und die Möglichkeit geschaffen wird, auf ein bestimmtes Gütezeichen oder Umweltzeichen Bezug zu nehmen. Auch die sozialen Aspekte sind von großer Bedeutung, was sich darin äußert, dass spezifische Bestimmungen über die soziale Inklusion, soziale Kriterien, die Untervergabe von Aufträgen und eine vereinfachte Regelung über Dienstleistungsverträge in die Richtlinien aufgenommen wurden. Auch der Bürokratieabbau und die Erleichterung des Zugangs von KMU zu öffentlichen Aufträgen sind grundlegende Aspekte. Mit den neuen Bestimmungen wird die „Einheitliche Europäische Eigenerklärung“ geschaffen und die Verwendung solcher Eigenerklärungen geregelt. Der Zugang von KMU zu öffentlichen Aufträgen wird insbesondere durch die Möglichkeit einer Aufsplitterung von Aufträgen in Lose und durch Einschränkungen der Anforderungen in Bezug auf den Jahresumsatz gestärkt. Mit den neuen Richtlinien wird die schrittweise Umstellung auf die e-Vergabe zwingend vorgeschrieben, und es werden spezifische Bestimmungen über Methoden und Instrumente (wie beispielsweise Rahmenabkommen, dynamische Beschaffungssysteme, elektronische Auktionen etc.) für die elektronische Auftragsvergabe und für Sammelbeschaffungen festgelegt. In den Richtlinien wird die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu „In-House“-Beziehungen berücksichtigt, wodurch Vergabestellen unter Umständen einen Auftrag an ein Unternehmen vergeben können, ohne das Vergabeverfahren anzuwenden. Schließlich wird mit den neuen Vorschriften das geltende Recht zu Interessenkonflikten, Günstlingswirtschaft und Korruption gestärkt.

Konzessionen

Die neuen Bestimmungen über Konzessionen sind wesentlich konkreter als die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge im Allgemeinen.

Die Richtlinie gilt nur für Konzessionsverträge im Wert von mindestens 5 Mio. EUR, und manche Konzessionsarten wie beispielsweise Konzessionen im Zusammenhang mit Trinkwasser sind aus ihrem Geltungsbereich ausgenommen. Anders als bei den allgemeinen Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge steht es den Vergabestellen frei, das Verfahren für die Vergabe von Konzessionen an einzelstaatlichen Standards oder ihren eigenen Präferenzen auszurichten. Sie müssen jedoch bestimmte grundlegende Voraussetzungen erfüllen wie etwa die Veröffentlichung einer Konzessionsbekanntmachung, die Bereitstellung von Informationen über Mindestanforderungen und Vergabekriterien, die Einhaltung festgelegter Auflagen sowie den Ausschluss von Bewerbern, die diese Auflagen nicht erfüllen, usw. Außerdem sind der Gegenstand der Konzession, die Vergabekriterien und die Mindestanforderungen im Laufe der Verfahren zur Konzessionsvergabe nicht verhandelbar. Konzessionen sind zeitlich befristet; eine Verlängerung muss im Rahmen des Verfahrens für Auftragsänderungen geprüft werden.

Rolle des Europäischen Parlaments

Vor der Annahme des Pakets „Öffentliche Auftragsvergabe“ am 15. Januar 2014 nahm das Parlament mehrere Entschließungen an, darunter die Entschließungen vom 18. Mai 2010 zu neuen Entwicklungen im öffentlichen Auftragswesen, vom 12. Mai 2011 zum gleichberechtigten Zugang zu öffentlichen Märkten in der EU und in Drittstaaten und vom 25. Oktober 2011 zu der Modernisierung im Bereich des öffentlichen Auftragswesens. In diesen Entschließungen brachte es insbesondere seine Unterstützung für vereinfachende Maßnahmen zum Ausdruck und forderte größere Rechtssicherheit. Es vertrat die Auffassung, bei der Vergabe von Aufträgen solle nicht nur der Preis berücksichtigt werden, sondern eher das Preis-Leistungs-Verhältnis und Nachhaltigkeitskriterien (wie die im Laufe des Lebenszyklus anfallenden Kosten sowie ökologische und soziale Kriterien).

Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass der finanzielle Nutzen der jüngsten legislativen Aktivitäten des Parlaments insgesamt auf bis zu 2,88 Mrd. EUR jährlich geschätzt werden kann, und zwar in erster Linie im Bereich der Dynamik und mit Blick auf andere wirtschaftliche Vorteile. Gleichzeitig haben die Vergaberichtlinien der EU eine Erhöhung der Auftragswerte insgesamt von weniger als 200 Mrd. EUR auf etwa 525 Mrd. EUR bewirkt[4].

Als Teil der Bemühungen um die weitere Verbesserung der Vergabe öffentlicher Aufträge in Europa nahm das Parlament 2018 eine Entschließung zu dem Strategiepaket für die öffentliche Auftragsvergabe an, in der es eine schnellere Einführung digitaler Technologien im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe in der Union, Maßnahmen zur Förderung von KMU und Sozialunternehmen, einen besseren Zugang für Unternehmen aus der EU zu öffentlichen Beschaffungsmärkten in Drittländern und eine Professionalisierung von Käufern forderte[5].

[1]Richtlinien 92/50/EWG, 93/36/EWG, 93/37/EWG und 93/38/EWG.
[3]ABl. L 133 vom 6.5.2014, S. 1.
[4]Studie mit dem Titel „Contribution to Growth: European Public Procurement. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses“ (2019), ausgearbeitet von der Fachabteilung A und der Universität Münster für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/631048/IPOL_STU(2018)631048_EN.pdf
[5]Studie mit dem Titel „Contribution to Growth: European Public Procurement. Delivering improved rights for European citizens and businesses“ (2018), ausgearbeitet von der Fachabteilung A und der Universität Hull für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/626088/IPOL_STU(2018)626088_EN.pdf

Mariusz Maciejewski / Christina Ratcliff / Andreea Dobrita