Verbraucherpolitik: Grundsätze und Instrumente  

Aus im Auftrag des Europäischen Parlaments erstellten Untersuchungen geht hervor, dass eine wirksame Verbraucherschutzpolitik von wesentlicher Bedeutung für einen effizienten und gut funktionierenden europäischen Markt ist[1]. Eine größere Transparenz und sachkundigere Kaufentscheidungen infolge einer sinnvoll gestalteten und gut umgesetzten Verbraucherpolitik führen nicht nur zu besseren Lösungen für Verbraucher, sondern auch zu einer verbesserten Markteffizienz[2]. Eine wirksame Verbraucherschutzpolitik ist daher von großer Bedeutung für einen gut funktionierenden Markt. Sie soll die Rechte der Verbraucher gegenüber den Händlern gewährleisten und außerdem schutzbedürftige Verbraucher besser schützen. Während der Finanzkrise wurde klar, dass Verbraucherschutzvorschriften Märkte fairer machen und die Qualität des Wettbewerbs verbessern können. Die Stärkung der Handlungskompetenz der Verbraucher sowie der wirksame Schutz ihrer Sicherheit und ihrer wirtschaftlichen Interessen sind inzwischen wesentliche Ziele der europäischen Politik.

Rechtsgrundlage und Ziele  

Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe f, Artikel 12, Artikel 114 und Artikel 169 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie Artikel 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Artikel 114 AEUV dient als Rechtsgrundlage für die Harmonisierungsmaßnahmen zur Errichtung des Binnenmarkts. Darin wird die Zielsetzung hervorgehoben, ein hohes Schutzniveau – auch beim Verbraucherschutz – sicherzustellen und auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse mit den aktuellen Entwicklungen Schritt zu halten.

Artikel 169 AEUV bildet die Rechtsgrundlage für ein umfassendes Spektrum von Verbraucherschutzmaßnahmen auf europäischer Ebene. Darin heißt es: „Zur Förderung der Interessen der Verbraucher und zur Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus leistet die Union einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres Rechtes auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung ihrer Interessen“. In diesem Artikel ist außerdem niedergelegt, dass in anderen Politikbereichen der EU den Verbraucherinteressen stärker Rechnung getragen werden muss. Artikel 169 verleiht so Artikel 114 mehr Gewicht, dessen Geltungsbereich dadurch über Binnenmarktfragen hinaus auch auf den Zugang zu Waren und Dienstleistungen sowie zu Gerichten, auf die Qualität öffentlicher Dienstleistungen sowie auf bestimmte Aspekte der Politik in den Bereichen Ernährung, Lebensmittel, Wohnungswesen und Gesundheitsversorgung ausgedehnt wird. Ferner heißt es darin, dass EU-Maßnahmen die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran hindern dürfen, strengere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen, solange diese Maßnahmen mit den Verträgen vereinbar sind. Infolgedessen ist die Verbraucherpolitik Bestandteil des strategischen Ziels der EU, die Lebensqualität ihrer Bürger zu verbessern. Neben Direktmaßnahmen zum Schutz von Rechten sorgt die Union dafür, dass die Verbraucherinteressen in die Rechtsvorschriften der EU zu allen relevanten Politikbereichen Eingang finden.

In Übereinstimmung mit Artikel 12 AEUV muss den Erfordernissen des Verbraucherschutzes bei der Festlegung und Durchführung der anderen Unionspolitiken und -maßnahmen Rechnung getragen werden. Mit Artikel 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union wird der Verbraucherschutz verbessert, indem festgelegt wird, dass die Politiken der Union ein hohes Verbraucherschutzniveau sicherstellen müssen.

Maßnahmen  

A. Allgemein

Das EU-Aktionsprogramm im Bereich der Verbraucherpolitik besteht insbesondere aus der Europäischen Verbraucheragenda und dem Verbraucherprogramm für den Zeitraum 2014-2020[3].

Mit der Europäischen Verbraucheragenda werden mehrere Ziele verfolgt:

  • Förderung der Verbrauchersicherheit (etwa durch das Paket zur Produktsicherheit und Marktüberwachung von 2013, insbesondere mit Hilfe einer verbesserten Kennzeichnung und Rückverfolgbarkeit der Produkte, von Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit im Verlauf der Lebensmittelkette und von neuen, ab Mitte 2013 geltenden Vorschriften über die Sicherheit kosmetischer Erzeugnisse);
  • Verbesserung des Kenntnisstands über die Verbraucherrechte (interaktive Tools wie der „Consumer Classroom“ sollen die Verbraucher informieren, aufklären und dabei unterstützen, in vollem Umfang am Binnenmarkt teilzuhaben);
  • verschärfte Durchsetzung der Verbraucherschutzbestimmungen (z. B. koordinierte Maßnahmen gegen Verstöße gegen das Verbraucherrecht der EU durch eine Überprüfung von Websites, sogenannte Sweeps, durch Netze einzelstaatlicher Verbraucherschutzbehörden und einfache, schnelle und kostengünstige außergerichtliche Verfahren gemäß der Richtlinie über die alternative Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten und der Verordnung über die Online-Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten (2013), damit Verbraucher den Schutz ihrer Rechte einfordern können);
  • Einbeziehung der Verbraucherinteressen in die wichtigsten sektorbezogenen Strategien (neue Rechtsvorschriften in Bereichen wie Telekommunikation, digitale Technologien, Energie, Verkehr und Lebensmittel sowie neue Maßnahmen, um die Transparenz von Finanzdienstleistungen für Privatkunden zu verbessern, den Zugang zu ihnen zu vereinfachen und den Wechsel des Bankkontos zu erleichtern);
  • Verbesserung der Handlungsmöglichkeiten der Verbraucher (das wichtigste übergeordnete Ziel der verbraucherpolitischen Strategie der EU, die im Arbeitsdokument der Kommission mit dem Titel „Stärkung der Verbraucher in der EU“ dargelegt wird, mit dem die Position der Verbraucher in der EU durch Auswahl, Informationen und die Sensibilisierung für Verbraucherrechte und Rechtsmittel gestärkt werden sollen).

Im Rahmen der Verbraucheragenda werden zudem Herausforderungen benannt, wie etwa die Förderung nachhaltigerer Verbrauchsgewohnheiten und der Umgang mit den besonderen Bedürfnissen schutzbedürftiger Verbraucher.

In den nächsten Jahren trägt das Verbraucherprogramm 2014-2020 mit einer Mittelausstattung in Höhe von 188,8 Mio. EUR zur Verbraucherpolitik der EU bei. Mit diesem Programm sollen die Bürger dabei unterstützt werden, ihre Rechte als Verbraucher wahrzunehmen und sich aktiv am Binnenmarkt zu beteiligen, damit Wachstum und Innovation gefördert werden und die Verwirklichung der Ziele der Strategie Europa 2020 vorangetrieben wird.

Um das Vertrauen der Verbraucher in den Binnenmarkt zu verbessern, wurden in der Binnenmarktakte im April 2011 mehrere Maßnahmen vorgeschlagen, welche auch Vorschläge zur alternativen Streitbeilegung, zu kollektiven Rechtsdurchsetzungsverfahren und zu Fahrgastrechten umfassten. Ein neuer Maßnahmenkatalog (Binnenmarktakte II) wurde von der Kommission im Oktober 2012 vorgelegt. Sein Schwerpunkt liegt auf der Überarbeitung der allgemeinen Vorschriften über Produktsicherheit und Marktüberwachung. Ferner umfasst er eine Bankkontoinitiative, die für mehr Transparenz und Vergleichbarkeit in Bezug auf Kontoführungsgebühren sorgen und den Wechsel des Bankkontos für Verbraucher vereinfachen würde. Die digitale Dimension des Binnenmarkts wurde durch die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt vollendet, die die Kommission am 6. Mai 2015 angenommen hat und mit der den Verbrauchern unter anderem ein besserer Zugang zu digitalen Waren und Dienstleistungen in Europa geboten werden soll[4].

Die europäischen Organe überwachen die Verbraucherschutzpolitik systematisch, zum einen mithilfe des Barometers zur Lage der Verbraucher, mit dem die Lage der Verbraucher in den Mitgliedstaaten in drei Bereichen (Wissen und Vertrauen, Einhaltung und Durchsetzung, Beschwerden und Streitbeilegung) überwacht und der Fortschritt der Integration des EU-Einzelhandelsmarkts auf der Grundlage des Umfangs des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs zwischen Unternehmen und Verbrauchern und der Entwicklung des elektronischen Handels bewertet wird, zum anderen mithilfe des Barometers zu den Verbrauchermärkten, für das Verbraucher befragt werden, die unlängst einen Kauf getätigt haben, um so auf der Grundlage von Schlüsselindikatoren wie Vertrauen darin, dass Verkäufer die Verbraucherschutzvorschriften einhalten, Vergleichbarkeit der Angebote, Auswahl auf dem Markt, Grad, zu dem der Markt den Verbrauchererwartungen entspricht, und Schaden, der aus den Problemen entsteht, auf die die Verbraucher stoßen, über 40 Verbrauchermärkte zu bewerten[5].

B. Sektorbezogene Maßnahmen (2.2.2)

1. Verbraucherverbände

Die Einbeziehung von Verbänden, die die Interessen von EU-Verbrauchern vertreten, ist für die EU-Organe von großer Bedeutung. Die Europäische beratende Verbrauchergruppe (ECCG) ist das wichtigste Forum der Kommission für die Beratung mit einzelstaatlichen und europäischen Verbraucherorganisationen. Sie wurde durch den Beschluss 2009/705/EG der Kommission eingesetzt und kann die Kommission in allen mit Verbraucherinteressen auf EU-Ebene zusammenhängenden Fragen beraten und informieren. Parlament und Rat haben kürzlich eine Verordnung zur Auflegung eines Unionsprogramms zur Unterstützung spezieller Tätigkeiten zur stärkeren Einbindung von Verbrauchern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen in die Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen erlassen[6].

2. Verbraucherbildung

Die EU hat Maßnahmen zur Verbraucherbildung für die unterschiedlichen Etappen des Bildungssystems ausgearbeitet, z. B. die schrittweise vollzogene Einbeziehung der Verbraucherbildung in die Lehrpläne der Primär- und Sekundarschulen. Der Europa-Schülerkalender ist ein Schülerkalender, der auf Schülerinnen und Schüler an weiterführenden Schulen (im Alter von 15-18 Jahren) ausgerichtet ist und auf Jugendliche zugeschnittene Informationen zu EU-relevanten Themen, darunter auch ihre Rechte als Verbraucher, enthält. Außerdem hat die Kommission Pilotprojekte im Rahmen der Lehrerfortbildung durchgeführt und die Einrichtung von Master-Studiengängen zur Verbraucherpolitik gefördert. Das interaktive Instrument für die Online-Verbraucherbildung „Dolceta“ (http://www.dolceta.eu) ist in allen Mitgliedstaaten und allen Amtssprachen der EU verfügbar. Gedacht ist es für Ausbilder und Lehrkräfte, aber auch für aufgeklärte Verbraucher. Es behandelt u. a. grundlegende Verbraucherrechte, die Produktsicherheit und die finanzielle Allgemeinbildung. Um die Hochschulbildung im Bereich Verbraucherpolitik zu fördern, hat die Kommission Zuschüsse zur Einrichtung von Master-Studiengängen gewährt.

3. Verbraucheraufklärung

Bessere Informationen und ein größeres Wissen über Verbraucherrechte könnten das Vertrauen der Verbraucher stärken. Die EU hat europäische Verbraucherzentren (das ECC-Net) eingerichtet, die Informationen und Beratung zum grenzüberschreitenden Einkaufen anbieten und Beschwerden von Verbrauchern prüfen. Ein paralleles Netz, das FIN-NET, hat die gleiche Aufgabe im Zusammenhang mit Beschwerden über grenzübergreifende Finanzdienstleistungen. Daneben führt die Kommission Verbraucheraufklärungskampagnen in den Mitgliedstaaten durch und veröffentlicht einen praktischen Leitfaden für Verbraucher. SOLVIT ist ein Dienst zur Beilegung von Streitigkeiten, die sich aus Verstößen gegen europäisches Recht ergeben.

Im Rahmen der von der Kommission organisierten Sensibilisierungskampagne zu den Verbraucherrechten, die von Frühjahr 2014 bis Beginn 2016 stattfand, wurden die Bürger über ihre Rechte aufgeklärt, die ihnen gemäß dem EU-Verbraucherrecht zustehen, und auf die zuständigen Stellen aufmerksam gemacht, bei denen sie bei Fragen und Problemen Rat und Unterstützung erhalten können. Mit der Kampagne sollte das grundlegende Wissen der Händler und Verbraucher über die in der EU geltenden Verbraucherrechte, die sich größtenteils aus der einzelstaatlichen Umsetzung der EU-Richtlinien ergeben, vertieft werden. Der Schwerpunkt lag auf der Verbraucherschutzrichtlinie, der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken, der Richtlinie über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen und der Richtlinie über den Verbrauchsgüterkauf und Garantien für Verbrauchsgüter.

Aus im Auftrag des Europäischen Parlaments erstellten Untersuchungen geht hervor, dass im Internet zwar viele Informationen über Verbraucherrechte zu finden sind, diese aber auf zahlreiche europäische und einzelstaatliche Quellen verstreut sind[7]. Dem Portal „Ihr Europa“[8] kommt eine tragende Rolle dabei zu, zuverlässige Informationen über Verbraucherpolitik zugänglich zu machen und unterschiedliche Informationsquellen in einem Referenzzentrum für Informationen zu bündeln.

4. Durchsetzung von Verbraucherrechten

Die wirksame und korrekte Durchsetzung der Verbraucherrechte ist nicht weniger wichtig als ihre Existenz. Die Verantwortung für ihre Durchsetzung liegt im Wesentlichen bei den einzelstaatlichen Behörden. Durch die Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz werden diese einzelstaatlichen Behörden in einem EU-weiten Netz zusammengeführt, das ihnen einen Rahmen für den Austausch von Informationen sowie für die Zusammenarbeit im Hinblick auf die Unterbindung von Verstößen gegen Gesetze zum Verbraucherschutz (z. B. irreführende Werbung, Pauschalreisen oder Fernabsatz) bietet. Das Netz führt auch gemeinsame Marktüberwachungs- und Durchsetzungstätigkeiten durch (z. B. in Form von Internet-Untersuchungen zum Verbraucherschutz, sogenannten Sweeps, bei denen die Behörden Websites auf ihre Rechtskonformität überprüfen).

Rolle des Europäischen Parlaments  

Das Parlament arbeitet fortwährend daran, die Verbraucherschutzvorschriften in Europa zu verbessern. Die Verbraucherschutzpolitik hat sich damit von einer rein technischen Harmonisierung von Normen zur Förderung des Binnenmarkts zu einem Teil des Bestrebens, ein „Europa der Bürger“ zu schaffen, entwickelt. Durch das Mitentscheidungsverfahren und die Ausweitung der Rechtsetzungsbereiche, bei denen die Beschlussfassung im Rat mit qualifizierter Mehrheit erfolgt, wurde das Parlament ermächtigt, die EU-Rechtsvorschriften zum Verbraucherschutz weiterzuentwickeln und zu stärken. Als Ergebnis der legislativen Tätigkeit des Europäischen Parlaments gelten in den Mitgliedstaaten seit dem 13. Juni 2014 die zur Umsetzung der Verbraucherschutzrichtlinie erlassenen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften. Die Richtlinie wurde am 23. Juni 2011 im Europäischen Parlament mit einer überwältigenden Mehrheit (615 Ja-Stimmen, 16 Nein-Stimmen und 21 Enthaltungen) angenommen (Berichterstatter war Andreas Schwab). Mit der Richtlinie werden die Verbraucherrechte ausgebaut, beispielsweise durch die Verlängerung des Zeitraums, in dem das Widerrufs- und Rücktrittsrecht bei Fernabsatz- oder außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträgen ausgeübt werden kann, durch mehr Transparenz bei der Preisgestaltung, durch das Verbot vorab markierter Kästchen und durch Vorgaben zu den digitalen Inhalten, um so das Vertrauen der Verbraucher zu stärken. Das Parlament erörtert derzeit den Vorschlag für eine Überarbeitung der Zusammenarbeit im Verbraucherschutz (Verordnung (EG) Nr. 2006/2004), um die Wirksamkeit der Regelungen und Verfahren zur Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden zu verbessern[9]. Das Parlament arbeitet derzeit ebenfalls an neuen europäischen vertragsrechtlichen Vorschriften für den Verkauf von Waren über das Internet und die Bereitstellung digitaler Inhalte.

Das Parlament spielt nicht nur eine wichtige Rolle bei der Verbesserung der europäischen Rechtsvorschriften, sondern durch die Annahme von Initiativberichten auch bei der Gestaltung des politischen Programms im Bereich Verbraucherschutz[10]. Besonders aktiv hat sich das Parlament dafür eingesetzt, dass umfangreichere Haushaltsmittel für Maßnahmen in Bereichen wie der Information und (Finanzfragen betreffenden) Bildung der Verbraucher und dem Aufbau von Verbrauchervertretungen in den Mitgliedstaaten – mit Schwerpunkt auf den nach 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten – bereitgestellt wurden.

Aktuellen Untersuchungen zufolge wird der Brexit Ungewissheiten und Probleme im Bereich des Verbraucherschutzes nach sich ziehen[11]. Das Parlament wird besonders stark darauf achten müssen, dass die demokratische Legitimität und die Achtung der Bürgerrechte im Verlauf dieses Prozesses gewahrt werden[12].

[1]Study on Consumer protection aspects of financial services, prepared for IMCO Committee, Policy Department A, 2014 (Studie über Verbraucherschutzaspekte von Finanzdienstleistungen, ausgearbeitet für den IMCO-Ausschuss, Fachabteilung A, 2014), http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/507463/IPOL-IMCO_ET(2014)507463_EN.pdf 
[2]Ebd., S. 13. 
[3]Verordnung (EU) Nr. 254/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über ein mehrjähriges Verbraucherprogramm für die Jahre 2014-2020 und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 1926/2006/EG (ABl. L 84 vom 20.3.2014, S. 42). 
[4]Mitteilung der Kommission „Eine Strategie für einen digitalen Binnenmarkt in Europa“ (COM(2015) 192). Siehe auch weitere Dokumente, die mit folgender Pressemitteilung veröffentlicht wurden: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4919_en.htm. Informationen über die entsprechenden Konsultationen (laufend, geplant oder abgeschlossen) können abgerufen werden unter: https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/consultations. 
[5]Siehe 12. Auflage (2016):
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/consumer_scoreboards/12_edition/docs/consumer_markets_scoreboard_2016_en.pdf
 
[6]Verordnung (EU) 2017/826 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2017 zur Auflegung eines Unionsprogramms zur Unterstützung spezieller Tätigkeiten zur stärkeren Einbindung von Verbrauchern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen an der Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen für den Zeitraum 2017-2020 (ABl. L 129 vom 19.5.2017, S. 17). 
[7]Study on ‘A European Single Point of Contact’, prepared for IMCO Committee, Policy Department A, 2013 (Studie über einen einheitlichen europäischen Ansprechpartner, ausgeführt für den IMCO-Ausschuss, Fachabteilung A, 2013), http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/507453/IPOL-IMCO_ET(2013)507453_EN.pdf 
[9]Siehe: Entwurf einer legislativen Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden (2016/0148(COD)). 
[10]Beispiele sind eine neue europäische Agenda der Verbraucherschutzpolitik, die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. Mai 2012 zu einer Strategie zur Stärkung der Rechte schutzbedürftiger Verbraucher, die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 15. November 2011 zu einer neuen verbraucherpolitischen Strategie. 
[11]Kramme, M., Consequences of Brexit in the Area of Consumer Protection (Die Folgen des Brexit im Bereich des Verbraucherschutzes), 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/602055/IPOL_STU(2017)602055_EN.pdf 
[12]Stoll, P.-T., „The Role and Powers of the European Parliament in the Brexit Process“ (Die Aufgaben und Befugnisse des Europäischen Parlaments im Verlauf des Brexit), 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/602054/IPOL_IDA(2017)602054_EN.pdf 

Mariusz Maciejewski