Lebensmittelsicherheit  

Die EU verfolgt mit ihrer Politik zur Lebensmittelsicherheit zweierlei Ziele, nämlich den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Verbraucherinteressen einerseits und die Förderung eines reibungslos funktionierenden europäischen Binnenmarkts andererseits. So sorgt sie dafür, dass entsprechende Kontrollnormen für die Bereiche Lebens- und Futtermittelhygiene, Tiergesundheit, Pflanzenschutz und Vermeidung von Lebensmittelkontaminierung durch externe Stoffe eingeführt und eingehalten werden. Außerdem regelt die Union die Kennzeichnung für Lebens- und Futtermittelprodukte.

Rechtsgrundlage  

Artikel 43, 114, 168 Absatz 4 und Artikel 169 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Hintergrund  

Infolge mehrerer Lebens- und Futtermittelkrisen (etwa der BSE-Ausbruch oder die Dioxin-Krise) wurde die Politik der EU für Lebensmittelsicherheit Anfang der 2000er Jahre einer wesentlichen Reform unterzogen. Damals wurde das Konzept „Vom Hof auf den Tisch“ entwickelt, mit dem für alle Lebensmittelerzeugnisse, die in der EU vermarktet werden, in allen Phasen der Herstellungs- und Vertriebsabläufe ein hohes Sicherheitsniveau gewährleistet wird, und zwar unabhängig davon, ob sie in der EU produziert oder aus Drittländern eingeführt werden. Dieses Regelwerk bildet ein komplexes und integriertes System von Vorschriften, die die gesamte Lebensmittelkette abdecken, von den Futtermitteln und der Tiergesundheit über den Pflanzenschutz und die Lebensmittelerzeugung bis hin zu der Verarbeitung, der Lagerung, dem Transport, der Ein- und Ausfuhr und dem Einzelhandel.

Leistungen  

A. Allgemeine Gesetzgebung

In einer Rahmenverordnung werden unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips (2.5.1) die allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelrechts der EU sowie ein Ansatz der Risikobewertung und allgemeine Bestimmungen über die Rückverfolgbarkeit von Lebens- und Futtermitteln festgelegt. Mit der Verordnung wurde ein Schnellwarnsystem für Lebens- und Futtermittel (RASFF) eingeführt, über das die Mitgliedstaaten und die Kommission schnell Informationen austauschen und ihre Maßnahmen gegen Gesundheitsgefahren durch Lebens- oder Futtermittel koordinieren können. Mit ihr wird auch die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) gegründet, die die Aufgabe hat, alle im Zusammenhang mit der Lebensmittelkette bestehenden Gefahren zu beurteilen und darüber zu informieren. Nach Durchführung einer Eignungsprüfung und als Reaktion auf die Europäische Bürgerinitiative zum Verbot von Glyphosat schlug die Kommission vor, das allgemeine Lebensmittelrecht der EU zu überarbeiten, um die Transparenz der Risikobewertungen der EFSA zu erhöhen und die Unabhängigkeit der zugrundeliegenden wissenschaftlichen Studien sowie die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bei der Bereitstellung von Sachverständigen und Daten zu verbessern. Andere wichtige Rechtsakte in den Bereichen neuartige Lebensmittel, genetisch veränderte Organismen, Pestizide, Lebensmittelkontaktmaterialien und Lebensmittelzusatzstoffe werden ebenfalls überarbeitet. Ziel ist es, sie mit der Überarbeitung des allgemeinen Lebensmittelrechts in Einklang zu bringen und die Transparenz zu erhöhen.

B. Lebensmittelhygiene

Im April 2004 wurde im Rahmen des Konzepts „Vom Hof auf den Tisch“ ein neuer Rechtsrahmen beschlossen, der als Hygienepaket bekannt ist und mit dem die Lebensmittelhygiene angegangen wird und spezifische Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs und eine gemeinschaftliche Rahmenregelung für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs festgelegt werden, mit der wiederum besondere Regelungen für Frischfleisch, Muscheln, Milch und Milchprodukte festgelegt werden. Das Hygienepaket weist die Verantwortung für die Lebensmittelhygiene den verschiedenen Beteiligten der Lebensmittelkette direkt zu. Dabei kommt ein Eigenkontrollsystem nach der HACCP-Methode (Hazard Analysis and Critical Control Points, Gefahrenanalyse und kritische Kontrollpunkte) zum Tragen, die durch amtliche Kontrollen überwacht wird, welche die zuständigen Behörden durchführen müssen.

C. Lebensmittelkontaminierung

Lebensmittelkontaminierung kann natürlich vorkommen oder das Ergebnis von Anbaumethoden oder Herstellungsverfahren sein. Um die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, werden Höchstwerte für Kontaminanten in Lebensmitteln wie Nitrate, Schwermetalle und Dioxine festgelegt und regelmäßig überprüft. Eine weitere Ursache für Rückstände in Lebensmitteln könnten zur Lebensmittelgewinnung bestimmte Tiere sein, die tiermedizinisch behandelt oder Pestiziden oder Bioziden ausgesetzt wurden. Die Rückstandshöchstmengen werden regelmäßig festgelegt und aktualisiert. In der EU dürfen keine Lebensmittel vermarktet werden, die eine nicht hinnehmbare Menge Schadstoffe enthalten.

Für Lebensmittelkontaktmaterialien wie Materialien für den Transport oder die Verarbeitung von Lebensmitteln sowie Verpackungsmaterialien und Geschirr gelten darüber hinaus eigene Vorschriften. In einer Rahmenverordnung werden die allgemeinen Anforderungen für alle betroffenen Materialien und Gegenstände festgelegt und auf diese Weise ausgeschlossen, dass deren Bestandteile in gesundheitsgefährdenden Mengen in Lebensmittel übergehen, wobei für die in Anhang I der Rahmenverordnung aufgeführten 17 Lebensmittelkontaktmaterialien und -gegenstände Einzelmaßnahmen der EU mit ausführlicheren Bestimmungen erlassen werden können. So wird zum Beispiel im Fall von Kunststoff die Verwendung von Bisphenol A in Säuglingsflaschen aus Kunststoff eingeschränkt.

D. Lebensmittelkennzeichnung

Der rechtliche Rahmen für die Lebensmittelkennzeichnung soll den Zugang der Verbraucher zu klaren, verständlichen und zuverlässigen Informationen über Inhalt und Zusammensetzung der Produkte sicherstellen, um so ihre Gesundheit und ihre Interessen zu schützen. So muss zum Beispiel auf der Verpackung deutlich auf Allergene wie Soja, Gluten oder Laktose hingewiesen werden. Die wichtigste Neuheit der neuen seit Dezember 2016 geltenden Verordnung über die Information der Verbraucher über Lebensmittel besteht darin, dass die Erzeuger die Herkunft von unverarbeitetem Fleisch (bei bestimmten anderen Arten von Fleisch als Rindfleisch, für das bereits eine Herkunftsbezeichnungspflicht besteht) erklären und angeben müssen, ob unverpackte Lebensmittel, beispielsweise in Restaurants und Kantinen, Allergene enthalten und ob Lebensmittelimitate wie pflanzliche Erzeugnisse als Käse- oder Fleischersatz verwendet wurden. In spezifischen Bestimmungen über die Ursprungsangabe werden die Einzelheiten festgelegt und – mit mehreren Ausnahmen – die Angabe des Aufzuchts- und des Schlachtorts von frischem, gekühltem und gefrorenem Schweine-, Schaf-, Ziegen- und Geflügelfleisch in Fertigpackungen verbindlich vorgeschrieben.

Durch die Kennzeichnung, Aufmachung und Bewerbung von Lebensmitteln dürfen Verbraucher nicht irregeführt werden. Für zugelassene nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben (wie beispielsweise „fettarm“, „hoher Ballaststoffgehalt“ oder Hinweise auf das Verhältnis zwischen Lebensmitteln und Gesundheit) gelten eindeutige Vorschriften. Diese Angaben müssen sich auf wissenschaftliche Erkenntnisse stützen und können in einem öffentlichen Register der EU eingesehen werden.

In einer neuen Verordnung über Lebensmittel für besondere Gruppen wird die weit gefasste Kategorie der diätetischen Lebensmittel zugunsten einzelner Vorschriften für spezielle gefährdete Gruppen von Verbrauchern aufgegeben, wie Säuglinge und Kleinkinder, Menschen mit besonderen Erkrankungen und Menschen, die sich zwecks Gewichtskontrolle kalorienarm ernähren.

E. Lebensmittelzusatzstoffe

Lebensmittelzusätze, -enzyme oder -aromen – auch als Stoffe zur Verbesserung von Lebensmitteln bekannt – sind Stoffe, die normalerweise nicht um ihrer selbst willen konsumiert werden, sondern Lebensmitteln vorsätzlich zugesetzt werden, um bestimmte Wirkungen zu erzielen. So dienen diese Stoffe zum Beispiel dazu, Lebensmittel zu färben, zu süßen oder zu konservieren. Für das Zulassungsverfahren und die Bedingungen der Verwendung und Kennzeichnung dieser Stoffe gelten eigene Vorschriften. Dasselbe gilt für Nahrungsergänzungsmittel wie Vitamine und Mineralien, die, sofern sie auf speziellen Listen der zugelassenen Stoffe und deren zugelassener Quellen aufgeführt sind, Lebensmitteln zugesetzt werden können, um diese anzureichern oder ihren besonderen Charakter hervorzuheben.

F. Tier- und Pflanzengesundheit

Um die Sicherheit der Lebensmittelkette zu gewährleisten, enthalten die Vorschriften der EU allgemeine Bestimmungen über die Überwachung, Meldung und Behandlung infektiöser Krankheiten und ihrer Vektoren. Der geltende Rechtsrahmen für die Durchführung amtlicher Kontrollen wurde festgelegt, um dafür Sorge zu tragen, dass die Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz überprüft wird. Im Mai 2013 legte die Kommission ein neues Gesetzgebungspaket vor, das Vorschläge zur Tiergesundheit, zum Pflanzenschutz, zu pflanzlichem Vermehrungsgut und zu amtlichen Kontrollen enthält. Das Paket setzt auf einen stärker risikobasierten Ansatz für den Schutz der Tiergesundheit und soll für wirksamere amtliche Kontrollen sorgen, damit Lebensmittelkrisen und Betrugsfälle nach Möglichkeit verhindert werden können. Das neue daraus hervorgegangene, im März 2016 beschlossene und ab April 2021 geltende Tiergesundheitsrecht der EU (Verordnung zu Tierseuchen) hat zum Ziel, Tierseuchen vorzubeugen und diese zu tilgen, indem die Zuständigkeiten eindeutiger geregelt werden und Sorge für die Früherkennung und die Bekämpfung getragen wird. Mit der neuen Pflanzenschutzregelung (Verordnung über Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschädlingen) sollen Kulturpflanzen, Obst, Gemüse und Wälder vor dem Eindringen oder der Ausbreitung von Pflanzenschädlingen oder -krankheiten geschützt werden. Sie gilt im Wesentlichen ab Dezember 2019, ebenso wie die neue Verordnung über amtliche Kontrollen, die ab diesem Zeitpunkt auch die Pflanzengesundheit und tierische Nebenprodukte abdeckt.

G. Rechtliche Regelung von Tierfutter und Futtermittelkennzeichnung

Futtermittelunternehmer müssen dafür Sorge tragen, dass alle Stufen der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs, die ihrer Kontrolle unterliegen, im Einklang mit den Vorschriften der EU für die Futtermittelhygiene stehen, und die lückenlose Rückverfolgbarkeit gewährleisten. Dies schließt die Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern und die Ausfuhr von Futtermitteln in Drittländer ein. Bei der Fütterung von zur Lebensmittelgewinnung bestimmten Tieren müssen Landwirte das Risiko einer biologischen, chemischen und physikalischen Kontamination von Futtermitteln, Tieren und tierischen Erzeugnissen so niedrig wie vernünftigerweise vertretbar halten. Mit einer spezifischen Richtlinie werden Höchstwerte für unerwünschte Stoffe in der Tierernährung wie Schwermetalle festgelegt und die Verdünnung kontaminierter Futtermittel-Ausgangserzeugnisse verboten. Um ein hohes Maß an Futtermittelsicherheit zu gewährleisten und letzten Endes die Gesundheit der Bevölkerung umfassend zu schützen und ausreichende Informationen für Nutzer und Verbraucher bereitzustellen, werden Vorschriften über die Kennzeichnung und Vermarktung von Futtermitteln festgelegt. Die Bestimmungen über Tier- und Fütterungsarzneimittel werden derzeit überarbeitet.

H. Neuartige Lebensmittel

Neuartige Lebensmittel (d. h. Lebensmittel, die vor Mai 1997 noch nicht in nennenswertem Umfang für den Verzehr in der EU verwendet wurden) sind einer Sicherheitsprüfung zu unterziehen, bevor sie in der EU in den Verkehr gebracht werden. Ab 2018 gilt eine neue Verordnung, mit der der Zugang zu innovativen Lebensmitteln bei gleichzeitiger Wahrung eines hohen Maßes an Lebensmittelsicherheit erleichtert wird. Mit ihr wird ein vereinfachtes, zentralisiertes EU-weites Online-Zulassungsverfahren für neuartige Lebensmittel und traditionelle Lebensmittel aus Drittländern (die als neuartige Lebensmittel in der EU betrachtet werden) eingeführt. Bevor ein Lebensmittel zugelassen wird, nimmt die EFSA eine zentralisierte wissenschaftliche Sicherheitsbewertung vor, bei der sie die Bedingungen für die Verwendung, die Bezeichnung als Lebensmittel und die Kennzeichnungsvorschriften festlegt. Alle zugelassenen neuartigen Lebensmittel werden auf einer Positivliste aufgeführt. Solange eigene Rechtsvorschriften für aus geklonten Tieren erzeugte Lebensmittel noch nicht in Kraft getreten sind, fallen solche Lebensmittel unter den Geltungsbereich dieser Verordnung und sollten daher entsprechend gekennzeichnet werden.

I. Genetisch veränderte Organismen (GVO)

Ein genetisch veränderter Organismus (GVO) ist „ein Organismus mit Ausnahme des Menschen, dessen genetisches Material so verändert worden ist, wie es auf natürliche Weise durch Kreuzen und/oder natürliche Rekombination nicht möglich ist“[1]. So können zum Beispiel Pflanzen mithilfe der modernen Biotechnologie so verändert werden, dass sie gegen Krankheiten resistent sind oder mehr Ertrag bringen. Im Einklang mit dem Vorsorgeprinzip hat die EU einen strengen Rechtsrahmen für den Anbau und die Vermarktung von GVO festgelegt, die in Lebens- oder Futtermitteln verwendet werden. Bevor ein GVO in den Verkehr gebracht werden kann, nimmt die EFSA gemeinsam mit den wissenschaftlichen Einrichtungen der Mitgliedstaaten eine wissenschaftliche Risikobewertung vor, um Gefahren für die menschliche oder die tierische Gesundheit und die Umwelt auszuschließen. Nach Eingang der Stellungnahme der EFSA arbeitet die Kommission (die nicht an die Stellungnahme gebunden ist) einen Entwurf eines Beschlusses aus, mit dem sie die Zulassung erteilt oder verweigert und über den ein Sachverständigenausschuss aus Vertretern der Mitgliedstaaten mit qualifizierter Mehrheit abstimmt. Wird keine Stellungnahme abgegeben, da sich weder für noch gegen die Zulassung eine qualifizierte Mehrheit findet, liegt die endgültige Entscheidung bei der Kommission. Alle zugelassenen Lebens- oder Futtermittel, die aus GVO hergestellt wurden oder solche enthalten, müssen rückverfolgbar und eindeutig gekennzeichnet sein, damit die Verbraucher wohlinformiert entscheiden können. Mit einem neuen seit April 2015 geltenden Rechtsakt wird den Mitgliedstaaten gestattet, den Anbau von Kulturen mit GVO auf ihrem Hoheitsgebiet einzuschränken oder zu verbieten, selbst wenn dieser auf EU-Ebene erlaubt ist.

Rolle des Europäischen Parlaments  

Als Reaktion auf Krisen wie den BSE-Ausbruch 1996 und die Maul- und Klauenseuche 2002 wurden temporäre Ausschüsse zur Untersuchung etwaiger Mängel bei der Umsetzung des EU-Rechts gebildet. Das Parlament ist außerdem besonders wachsam, wenn es um die Gefährdung der Verbrauchergesundheit durch geklonte Tiere und Nanomaterialien oder genetisch veränderte Organismen geht. Es prüft Entwürfe von Vorschlägen für die Zulassung oder die Erneuerung neuer genetisch veränderter Pflanzen wie Mais und Sojabohnen und spricht sich regelmäßig gegen diese aus. Damit in der Lebensmittelkette für mehr Transparenz gesorgt wird und die europäischen Verbraucher besser informiert sind, hat das Parlament in seiner im Mai 2016[2] angenommenen Entschließung die Kommission erneut aufgefordert, Legislativvorschläge für die verbindliche Ursprungsangabe insbesondere bei Fleisch, das als Zutat in verarbeiteten Lebensmitteln verwendet wurde, vorzulegen. Damit dürfte nach dem Pferdefleisch-Skandal und nach anderen Fällen von Lebensmittelbetrug das Vertrauen der Verbraucher wiederhergestellt werden. 2017 einigten sich das Parlament und der Rat auf neue Vorschriften zur Verschärfung amtlicher Lebensmittelkontrollen, mit denen die Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln verbessert und Betrug bekämpft werden soll. Während der Verhandlungen gelang es dem Parlament, die Rechtsdurchsetzung im Zusammenhang mit betrügerischen oder irreführenden Praktiken zu stärken. Nachdem Bedenken über die Risiken des Einsatzes des Unkrautvernichtungsmittels Glyphosat in der Landwirtschaft aufgekommen waren, beschloss das Europäische Parlament im Februar 2018, einen Sonderausschuss (PEST) zur Untersuchung des Genehmigungsverfahrens der EU für Pestizide einzusetzen.

 

[1]EU-Richtlinie 2001/18/EG (ABl. L 106 vom 17.4.2001). 
[2]Entschließung des Europäischen Parlaments vom 12. Mai 2016 zur obligatorischen Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsorts für bestimmte Lebensmittel (ABl. C 76 vom 28.2.2018, S. 49). 

Tina Ohliger