Europäischer Sozialfonds

Der Europäische Sozialfonds (ESF) wurde nach dem Vertrag von Rom mit dem Ziel geschaffen, Mobilität und Beschäftigungsmöglichkeiten von Arbeitnehmern im Gemeinsamen Markt zu verbessern. Seine Aufgaben und Durchführungsbestimmungen wurden in der Folge geändert, um die wirtschaftlichen und beschäftigungspolitischen Entwicklungen in den Mitgliedstaaten sowie die auf EU-Ebene weiterentwickelten politischen Prioritäten widerzuspiegeln.

Rechtsgrundlage

Artikel 162-164, 174, 175, 177 und 178 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gilt nun für die Annahme allgemeiner Regeln für die Strukturfonds das ordentliche Gesetzgebungsverfahren.

Ziele

Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1304/2013 soll der ESF die Beschäftigungsmöglichkeiten verbessern, die soziale Inklusion fördern, die Armut bekämpfen, Bildung, Fähigkeiten und lebenslanges Lernen fördern sowie Maßnahmen zur aktiven, umfassenden und dauerhaften Inklusion entwickeln.

Entsprechend seinen Schwerpunkten verfolgt der ESF folgende Ziele:

  • Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus und hochwertiger Arbeitsplätze, Verbesserung des Zugangs zum Arbeitsmarkt, Unterstützung der geografischen und beruflichen Mobilität von Arbeitnehmern und Erleichterung ihrer Anpassung an den Strukturwandel;
  • Förderung eines hohen Bildungs- und Ausbildungsniveaus für alle und Unterstützung von jungen Menschen beim Übergang von einem Ausbildungs- in ein Beschäftigungsverhältnis;
  • Armutsbekämpfung, Stärkung der sozialen Inklusion und Förderung der Gleichberechtigung, der Nichtdiskriminierung und der Chancengleichheit.

Ergebnisse

A. Vorherige Programmplanungszeiträume

Der ESF war der erste Strukturfonds überhaupt. In den ersten Jahren, bis 1970, wurde er dazu verwendet, den Mitgliedstaaten die Hälfte der Kosten für berufliche Bildung und Wiedereinrichtungsbeihilfen für die Arbeitnehmer zu erstatten, die Opfer von wirtschaftlichen Umstrukturierungen geworden waren. Insgesamt erhielten in diesem Zeitraum mehr als zwei Millionen Menschen eine solche Beihilfe. Im Jahr 1971 führte ein Beschluss des Rates zu einer beträchtlichen Aufstockung der Mittel des Fonds und zu einer Änderung der Regeln, nach denen Mitgliedstaaten vorher Zuschüsse beantragen müssen. Im Zuge einer neuen Reform im Jahr 1983 gemäß dem Beschluss 83/516/EWG des Rates vom 17. Oktober 1983 wurde der Fonds auf die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit und die Unterstützung der bedürftigsten Regionen ausgerichtet. Die Einheitliche Europäische Akte (1986) fügte das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft in den EG-Vertrag ein und zog die grundlegende Reform sämtlicher Strukturfonds nach sich (gemäß den Verordnungen vom 24. Juni und 19. Dezember 1988), die im Wesentlichen darin bestand, Programmplanung und Durchführung der Strukturfonds zu koordinieren. Der Vertrag von Maastricht erweiterte den Anwendungsbereich des ESF um die in Artikel 146 beschriebene „Anpassung an die industriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme“. Für den darauffolgenden Programmplanungszeitraum (1994-1999) wurde das Niveau der Fondsmittel für wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt verdoppelt (141 Mrd. ECU). Gemeinschaftsinitiativen, die im vorangegangenen Zeitraum Pilotprojekte waren, wurden bestätigt und erhielten eine Mittelaufstockung (9 % der Gesamtressourcen der Strukturfonds). Zwei solcher Programme zur Unterstützung innovativer transnationaler Projekte wurden kofinanziert: „ADAPT“ sollte Arbeitgebern und Arbeitnehmern dabei helfen, sich auf den industriellen Wandlungsprozess einzustellen und seine Folgen zu bewältigen, „EMPLOYMENT“ förderte die Eingliederung besonders schutzbedürftiger Gruppen in den Arbeitsmarkt mit vier Unterprogrammen.

Im Zusammenhang mit der Agenda 2000 wurde der Rahmen der Strukturfonds für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 vereinfacht. Dem mit 60 Mrd. EUR ausgestatteten ESF wurde die doppelte Verantwortung sowohl für die Förderung der Kohäsionspolitik als auch für die Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) (2.3.3) übertragen; sein Interventionsbereich wurde entsprechend angepasst. Nur eine Gemeinschaftsinitiative wurde kofinanziert: die Gemeinschaftsinitiative EQUAL, die sich auf die Förderung innovativer, transnationaler Projekte zur Bekämpfung von Diskriminierung und Benachteiligung auf dem Arbeitsmarkt konzentrierte.

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 blieben nur drei Strukturfonds übrig: der ESF, der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und der Kohäsionsfonds (KF). Gemeinsam sollten sie folgende Ziele verwirklichen: Konvergenz (Bereitstellung von 81 % der Ressourcen), regionaler Wettbewerb und Beschäftigung (Bereitstellung von 16 % der Ressourcen für Regionen, die nicht unter das Konvergenzziel fallen) sowie europäische territoriale Zusammenarbeit zur Förderung einer harmonischen Entwicklung in der gesamten EU (2,5 % der Ressourcen).

Die Mittel der Strukturfonds werden Mitgliedstaaten nach einer Formel zugewiesen, die Bevölkerung (und Bevölkerungsdichte), regionalen Wohlstand, Arbeitslosigkeit und Bildungsniveau berücksichtigt. Sie wird zwischen den Mitgliedstaaten zusammen mit dem mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für einen bestimmten Zeitraum ausgehandelt. Eines der Hauptmerkmale der Strukturfonds ist der Grundsatz der Komplementarität, demzufolge Mitgliedstaaten Strukturfonds nicht heranziehen können, um Inlandsausgaben zu ersetzen, die ohnehin schon geplant waren.

Im Zeitraum 2007-2013 spielte der ESF zusammen mit den anderen Finanzinstrumenten der europäischen Kohäsionspolitik eine wesentliche Rolle im europäischen Konjunktur-Aktionsrahmen, der im Dezember 2008 vom Europäischen Rat verabschiedet wurde, sowie in dem koordinierten Europäischen Konjunkturprogramm, das am 26. November desselben Jahres von der Kommission vorgelegt wurde.

B. Derzeitiger Programmplanungszeitraum (2014-2020)

1. Fünf Struktur und Investitionsfonds, die gemeinsamen Regeln unterliegen

Die fünf europäischen Struktur- und Investitionsfonds für den Programmplanungszeitraum 2014-2020, also EFRE, ESF, Kohäsionsfonds, Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und Europäischer Meeres- und Fischereifonds (EMFF) unterliegen nun gemeinsamen Regeln. Darüber hinaus werden Tätigkeitsbereiche und andere Besonderheiten durch fondsspezifische Verordnungen geregelt. In der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 vom 17. Dezember 2013 sind die gemeinsamen Grundsätze, Bestimmungen und Normen für die Ausführung der fünf europäischen Struktur- und Investitionsfonds festgelegt. Die Verordnung (EU) Nr. 1304/2013 vom 17. Dezember 2013 beinhaltet die Aufgaben des Europäischen Sozialfonds (ESF), darunter seinen Interventionsbereich, spezifische Vorschriften und die förderfähigen Ausgaben.

Mit einer Gesamtmittelausstattung von 74 Mrd. EUR (im Vergleich zu den geplanten 75 Mrd. EUR für den Zeitraum 2007-2013) kofinanziert der ESF nationale oder regionale operationelle Programme, die für den Zeitraum von sieben Jahren des MFR laufen und von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen und durch eine Entscheidung der Kommission angenommen werden.

Sie setzt die folgenden vier thematischen Schwerpunkte:

  • Förderung nachhaltiger und hochwertiger Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte;
  • Förderung der sozialen Eingliederung und Bekämpfung von Armut und Diskriminierung;
  • Investitionen in Bildung, Ausbildung und Berufsbildung für Kompetenzen und lebenslanges Lernen;
  • Verbesserung der institutionellen Kapazität der staatlichen Behörden und der Interessenträger und effiziente öffentliche Verwaltung.

Die Rolle des ESF wurde durch die Einführung eines rechtsverbindlichen Mindestanteils in Höhe von 23,1 % der gesamten Finanzmittel für die Kohäsion für den Zeitraum 2014-2020 gestärkt.

2. Europäischer Sozialfonds und Beschäftigungsinitiative für junge Menschen

Die ESF-Verordnung umfasst die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen, die aus drei Quellen finanziert wird: aus nationalen ESF-Mittelzuweisungen (3,2 Mrd. EUR), aus speziellen EU-Haushaltsmitteln (3,2 Mrd. EUR) und aus nationaler Kofinanzierung des ESF-Teils. Die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen ist auf Jugendliche ausgerichtet, die weder in Arbeit noch in Ausbildung sind (NEET) und in Regionen leben, in denen die Jugendarbeitslosenquote bei über 25 % liegt. Im Februar 2015 schlug die Kommission eine Änderung der ESF-Verordnung vor, wonach im Rahmen der spezifischen Budgetzuteilung für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen für 2015 eine Erhöhung der YEI-Vorfinanzierungsquote von 1-1,5% auf bis zu 30 % vorgesehen ist, und die nach Annahme der operationellen Programme gezahlt wird.

Bei der Gedenkfeier zum 60. Jahrestag des Fonds Anfang 2017 teilte die Kommission mit, allein während des Zeitraums 2007-2013 habe der Fonds nahezu 10 Millionen Europäern zu einem Arbeitsplatz verholfen. Kommissionsmitglied Marianne Thyssen sprach vom ESF als einer 60-jährigen Erfolgsgeschichte und hob hervor, dass der ESF unmittelbar in die Menschen investiert. Diese Gelegenheit markierte auch den Beginn der Überlegungen in Bezug auf die Finanzierung des Humankapitals der EU nach 2020.

Die Kommission hat am 2. Mai 2018 ihren Vorschlag für den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2021-2027 vorgelegt. Im Rahmen dieser Vorschläge ist ein erneuerter Europäischer Sozialfonds Plus (ESF+) vorgesehen, der mit 101 Mrd. EUR ausgestattet ist, mit dem Ziel, die Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte umzusetzen. Folgende Fonds und Programme werden im ESF+ zusammengeführt: der Europäische Sozialfonds (ESF), die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen (YEI), der Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen, das EU-Programm für Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI) und das Aktionsprogramm der Union im Gesundheitsbereich (Gesundheitsprogramm).

Die Schwerpunkte des ESF+ sind folgende:

  • Förderung von Reformen zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Resilienz und der sozialen Aufwärtskonvergenz sowie der Zugänglichkeit, Resilienz und Wirksamkeit der Gesundheitssysteme und der Maßnahmen im Bereich des Gesundheitswesens, insbesondere durch eine Programmplanung, die besser auf die länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters abgestimmt ist;
  • Investitionen in Bildung und Kompetenzen (vor allem digitale Grundkompetenzen) zwecks Anpassung an die derzeitigen und künftigen Bedürfnisse der Wirtschaft, Förderung der Beschäftigung durch Maßnahmen, die eine (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt ermöglichen, insbesondere für Jugendliche und Langzeitarbeitslose, sowie Bekämpfung neuer Gesundheitsrisiken in Zusammenhang mit sich verändernden Arbeitsformen;
  • besonderes Augenmerk wird auch auf die Situation von Migranten und ihre Eingliederung in den Arbeitsmarkt gelegt;
  • Förderung der sozialen Inklusion, Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus, Vermeidung und Bekämpfung von Armut und Ungleichheit;
  • Förderung der Mobilität der Arbeitskräfte und der sozialen Innovation;
  • Reduzierung der Ungleichheiten zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf den Zugang zum Gesundheitswesen und zu hochwertiger Gesundheitsversorgung, um die Menschen vor schwerwiegenden grenzübergreifenden Gesundheitsbedrohungen zu schützen, Stärkung der Gesundheitssysteme mit Schwerpunkt auf dem digitalen Wandel, Unterstützung von EU-Rechtsvorschriften im Gesundheitsbereich.

3. Instrumente zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt ergänzend zum ESF

Der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) wurde als Instrument der Wettbewerbspolitik (und nicht der Kohäsionspolitik) für den MFR 2007-2013 geschaffen, um Arbeitskräfte zu unterstützen, die infolge der durch die Globalisierung verursachten großen Strukturveränderungen im Welthandelsgefüge ihren Arbeitsplatz verlieren. Während der ESF mehrjährige Programme unterstützt, die für langfristige strukturelle Ziele geschaffen wurden, wie z. B. Arbeitskräfte im Arbeitsmarkt zu halten oder wiedereinzugliedern, reagiert der EGF auf spezielle Notfälle wie Massenentlassungen aufgrund der Globalisierung für einen bestimmten Zeitraum.

Angesichts der Krise wurde die EGF-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 1927/2006) bis Ende 2011 vorübergehend geändert, um die resultierenden Entlassungen aufzufangen und Kofinanzierungsraten von 50 % bis 65 % bereitzustellen. Die neue EGF-Verordnung für den Zeitraum 2014-2020 (Verordnung (EU) Nr. 1309/2013) wurde von Parlament und Rat im Dezember 2013 mit einem Budget von bis zu 150 Mio. EUR angenommen. Zusätzlich zu den Entlassungen infolge der durch die Globalisierung verursachten Strukturveränderungen wird den Entlassungen Rechnung getragen, die sich aus der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise ergeben haben.

Am 2. Mai 2018 legte die Kommission einen Vorschlag für einen neuen, überarbeiteten EGF vor, der mit Mitteln in Höhe von 1,6 Mrd. EUR ausgestattet und auf Arbeitnehmer ausgedehnt werden soll, die wegen Umstrukturierungen aufgrund von Automatisierung oder Digitalisierung ihren Arbeitsplatz verlieren. Die Schwelle für die Zahl der Entlassungen, die erforderlich ist, damit ein Antrag auf Unterstützung von Arbeitnehmern aus diesem Fonds gestellt werden kann, wird außerdem von 500 auf 250 gesenkt.

Rolle des Europäischen Parlaments

Der Einfluss des Parlaments auf den ESF ist im Laufe der Jahre gewachsen. Nach dem Vertrag von Maastricht waren die allgemeinen Bestimmungen über den Fonds an seine Zustimmung gebunden, während nach dem Vertrag von Amsterdam die Durchführungsbestimmungen des ESF dem Mitentscheidungsverfahren unterlagen. Das Parlament betrachtet den ESF als das wichtigste Instrument der EU im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit. Es hat sich daher stets für eine optimale Funktionsweise des Fonds eingesetzt und eine Vereinfachung der Rechtsetzung und Verfahren angemahnt, was die Wirksamkeit und Qualität der Unterstützung durch den ESF erhöhen würde.

Im Laufe der Jahre hat das Parlament den Geltungsbereich des ESF geändert und Maßnahmen zur Bekämpfung von Ungleichheiten zwischen Männern und Frauen, von Diskriminierung und sozialer Ausgrenzung miteinbezogen, und zwar indem schutzbedürftige Gruppen leichter Zugang zu Beschäftigung erhalten. Es unterstützte den Vorschlag der Kommission über den Beitrag des ESF zur Bewältigung der Wirtschaftskrise, und in seiner Entschließung vom 7. Oktober 2010 forderte das Parlament, den ESF als wichtigsten Impulsgeber für die Umsetzung der Ziele von „Europa 2020“ zu stärken.

Dank dem Parlament entfallen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 auf den ESF 23,1 % der gesamten Finanzmittel der EU für die Kohäsion, und 20 % der ESF-Zuweisung jedes Mitgliedstaates müssen für die soziale Eingliederung aufgewandt werden. Im Rahmen des MFR-Vorschlags für 2021-2027 sollen diese Zahlen auf 27 % bzw. 25 % (davon 2 % für die Bedürftigsten) steigen. Das Parlament setzte sich auch mit Nachdruck dafür ein, neuen Kategorien von Begünstigten wie Selbstständigen Zugang zum EGF zu eröffnen.

Vor dem Hintergrund des jüngsten Zustroms von Flüchtlingen hat das Parlament in seiner Entschließung vom 5. Juli 2016 festgestellt, dass die berufliche Integration die soziale Inklusion begünstigt, und mit Nachdruck darauf hingewiesen, dass der ESF für Maßnahmen zur Verfügung steht, mit denen die Integration der Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt gefördert wird, wobei es gleichzeitig gefordert hat, dass dem Europäischen Sozialfonds mehr Bedeutung beigemessen werden soll. Die Kommission hat diese Bedenken in ihrem Vorschlag für den MFR 2021-2027 vom 2. Mai 2018 berücksichtigt, indem sie die Prioritäten des ESF+ um einen speziellen Verweis auf Migranten und ihre Integration in den Arbeitsmarkt ergänzt hat.

 

Stefan Schulz