Der soziale Dialog ist ein Grundbestandteil des europäischen Sozialmodells. Durch ihn erhalten die Sozialpartner (Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter), die Möglichkeit, unter anderem durch Vereinbarungen, aktiv an der Gestaltung der europäischen Sozial- und Beschäftigungspolitik mitzuwirken.

Rechtsgrundlage  

Ziele  

Gemäß Artikel 151 AEUV gilt die Förderung des Dialogs zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern als gemeinsames Ziel der EU und der Mitgliedstaaten. Ziel des sozialen Dialogs ist es, die europäische Ordnungspolitik durch die Einbeziehung der Sozialpartner in die Beschlussfassung und Umsetzung zu verbessern.

Erfolge  

A. Entwicklung des (zweigliedrigen) sozialen Dialogs auf EU-Ebene

Gemäß den Römischen Verträgen von 1957 gehörte es zu den Aufgaben der Kommission, eine enge Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Koalitionsrecht und das Recht auf Tarifverhandlungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern zu fördern. Allerdings dauerte es viele Jahre bis diese Bestimmung umgesetzt wurde.

Der soziale Dialog von Val Duchesse, der im Jahr 1985 auf Initiative von Kommissionspräsident Jacques Delors eingeleitet wurde, zielte darauf ab, die Sozialpartner, die vom Europäischen Gewerkschaftsbund (EGB), der Union der Industrie- und Arbeitgeberverbände Europas (UNICE) und dem Europäischen Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) vertreten wurden, am Binnenmarktprozess zu beteiligen. Als Ergebnis dieses Verfahrens wurden mehrere gemeinsame Erklärungen zu Beschäftigung, allgemeiner und beruflicher Bildung und anderen sozialen Themen verabschiedet.

Im Jahr 1986 wurde mit der Einheitlichen Europäischen Akte (Artikel 118b) die Rechtsgrundlage für die Entwicklung eines „sozialen Dialogs auf EU-Ebene“ geschaffen. Von da an begann der europäische soziale Dialog sich zu entwickeln, zunächst mit der Einrichtung eines Lenkungsausschusses, der 1992 zum Ausschuss für den sozialen Dialog (ASD) wurde, dem wichtigsten Forum für den zweigliedrigen sozialen Dialog auf europäischer Ebene. Der ASD tritt drei- bis viermal jährlich zusammen.

Im Jahr 1991 nahmen UNICE, EGB und CEEP eine gemeinsame Vereinbarung an, in der die obligatorische Anhörung der Sozialpartner in Hinblick auf europäische Rechtsvorschriften im sozialen Bereich sowie die Möglichkeit von Verhandlungen über Rahmenvereinbarungen zwischen den Sozialpartnern auf Gemeinschaftsebene gefordert wurde. Diese Forderung wurde in das Abkommen über die Sozialpolitik aufgenommen, das von allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs unterzeichnet und mit dem Protokoll über die Sozialpolitik dem Vertrag von Maastricht beigefügt wurde. Auf nationaler Ebene erhielten die Sozialpartner damit die Möglichkeit, Richtlinien im Wege von Tarifverträgen umzusetzen.

Der Vertrag von Amsterdam (1997) umfasste auch das Abkommen über die Sozialpolitik, durch das endlich ein einheitlicher Rahmen für den sozialen Dialog innerhalb der EU entstand. Zu den branchenübergreifenden Ergebnissen dieses Verfahrens gehörten die Rahmenvereinbarungen über Elternzeit (1995), Teilzeitarbeit (1997) und befristete Arbeitsverträge (1999), die alle durch Richtlinien des Rates umgesetzt wurden.

Im Vertrag von Lissabon (2009) wurde die Rolle der Sozialpartner (Artikel 152 AEUV) weiter hervorgehoben, wobei betont wurde, dass bei der Förderung des Dialogs deren Autonomie und Unterschiedlichkeit berücksichtigt werden müssen.

Mit der Wirtschafts- und Finanzkrise geriet der soziale Dialog jedoch zunehmend unter Druck und wurde gleichzeitig durch Dezentralisierung, abnehmende Tarifbindung und staatliche Eingriffe in die Lohnpolitik geschwächt. Vor diesem Hintergrund und da die Mitgliedstaaten, in denen die Sozialpartnerschaft am stärksten ausgeprägt ist, bei der Bewältigung der Krise am schnellsten Fortschritte erzielt haben, kündigte Kommissionspräsident Juncker im März 2015 auf einer Konferenz auf hoher Ebene einen „Neubeginn für den sozialen Dialog“ an. Im Juni 2016 haben der Vizepräsident der Kommission Valdis Dombrovskis und Kommissionsmitglied Marianne Thyssen eine gemeinsame Erklärung über den „Neubeginn“ unterzeichnet, in der sie mit den Sozialpartnern vereinbarten, diese stärker in das Europäische Semester sowie in die Politikgestaltung und Rechtsetzung im Allgemeinen einzubeziehen. Auf dem Sozialgipfel für faire Arbeitsplätze und Wachstum, der im November 2017 in Göteborg stattfand, proklamierten Parlament, Rat und Kommission die europäische Säule sozialer Rechte. Darin wird unter anderem die Autonomie der Sozialpartner und ihr Recht auf Kollektivmaßnahmen geachtet sowie anerkannt, dass sie das Recht haben, in die Gestaltung und Umsetzung der beschäftigungs- und sozialpolitischen Maßnahmen einbezogen zu werden, was auch Kollektivverträge einschließt.

B. Erfolge des sozialen Dialogs auf EU-Ebene

Gemäß Artikel 154 AEUV muss die Kommission die Sozialpartner anhören, bevor sie Maßnahmen im Sozialbereich ergreift. Die Sozialpartner können dann beschließen, stattdessen unter sich eine Vereinbarung zu verhandeln. Sie haben neun Monate, um zu verhandeln, und können daraufhin:

  1. eine Vereinbarung schließen und gemeinsam die Kommission ersuchen, einen Durchführungsbeschluss des Rates vorzuschlagen;
  2. eine Vereinbarung schließen und selbst entsprechend ihren jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten und denen der Mitgliedstaaten umsetzen („freiwillige Vereinbarungen“ oder später „autonome Vereinbarungen“), oder
  3. zu dem Ergebnis gelangen, dass sie keine Einigung erzielen können. In diesem Fall nimmt die Kommission ihre Arbeit an dem betreffenden Vorschlag wieder auf.

Artikel 153 AEUV gibt den Mitgliedstaaten außerdem die Möglichkeit, den Sozialpartnern die Umsetzung eines Ratsbeschlusses über die Ratifizierung eines auf europäischer Ebene unterzeichneten Tarifvertrags zu übertragen.

Des Weiteren wurde seit 1998, seit dem Beschluss 98/500/EG der Kommission vom 20. Mai 1998 auch der sektorale soziale Dialog stark weiterentwickelt. Die Arbeit mehrerer Ausschüsse, die in den wichtigsten Wirtschaftsbereichen geschaffen wurden, führte zu wertvollen Ergebnissen. Die drei europäischen Vereinbarungen über die Arbeitszeitregelung von Seeleuten (1998), über die Arbeitszeitregelung mobiler Arbeitnehmer in der Zivilluftfahrt (2000) und über bestimmte Aspekte der Arbeitsbedingungen mobiler Arbeitnehmer im interoperablen grenzüberschreitenden Dienst des Eisenbahnsektors (2005) wurden durch Beschlüsse des Rates abgeschlossen und umgesetzt. Das im April 2006 unterzeichnete Übereinkommen über den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer durch gute Handhabung und Verwendung von kristallinem Siliziumdioxid und dieses enthaltender Produkte war die erste branchenübergreifende Vereinbarung. Weitere branchenspezifische Vereinbarungen folgten und wurden durch Richtlinien des Rates umgesetzt: eine Vereinbarung über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung in der Binnenschifffahrt (Richtlinie 2014/112/EU des Rates), eine Vereinbarung zur Vermeidung von Verletzungen von Arbeitnehmern im Gesundheitssektor durch scharfe/spitze medizinische Instrumente (Richtlinie 2010/32/EU des Rates), eine Vereinbarung über die Arbeit im Fischereisektor (Richtlinie 2017/159 des Rates) und eine Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern im Seeverkehr (Richtlinie (EU) 2018/131 des Rates).

Bei anderen Vereinbarungen ist die Lage jedoch ungewiss.

Im April 2012 schlossen die Sozialpartner im Bereich des Friseurgewerbes eine Vereinbarung über Gesundheits- und Sicherheitsleitlinien für Friseure ab und forderten einen Durchführungsbeschluss des Rates. Da einige Mitgliedstaaten Einwände gegen Teile der Vereinbarung erhoben, wurde die Durchführung durch einen Beschluss des Rates nicht verfolgt. Im Juni 2016 unterzeichneten die Sozialpartner im Friseurgewerbe eine neue europäische Rahmenvereinbarung über die Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz und forderten erneut die Umsetzung durch einen Beschluss des Rates. Der Agenda für bessere Rechtsetzung zufolge hat die Kommission beschlossen, eine angemessene Folgenabschätzung durchzuführen, bevor sie einen Durchführungsbeschluss des Rates vorschlägt. In einem offenen Brief an Kommissionspräsident Juncker erhoben die betroffenen Sozialpartner Einwände dagegen, dass die Folgenabschätzung als Rechtfertigung verwendet werde, um dem Rat die Vereinbarung nicht vorzulegen, und forderten, diesen umfassend über den Fortschritt der Folgenabschätzung sowie über die verwendeten Kriterien zu unterrichten. Als Antwort auf die parlamentarische Anfrage vom 31. März 2017 wies die Kommission im Juni 2017 darauf hin, dass sie den Ausschuss für den sozialen Dialog für das Friseurgewerbe in den drei vergangenen Sitzungen über den aktuellen Stand unterrichtet hat.

Am 5. März 2018 teilte die Kommission den Sozialpartnern auf der Ebene der Zentralregierungen mit, dass sie deren Vereinbarung von 2015 über Rechte auf Unterrichtung und Anhörung nicht als Vorschlag für die Umsetzung als Richtlinie dem Rat unterbreiten werde (2.3.6).

Die Vereinbarung über Telearbeit (2002) war die erste Vereinbarung, die im Einklang mit der zuvor genannten zweiten Option als „autonome Vereinbarung“ umgesetzt wurde. Auf diese folgten weitere autonome Vereinbarungen über arbeitsbedingten Stress, eine europäische Fahrerlaubnis für Zugführer in grenzüberschreitenden interoperablen Verkehrsdiensten (beide 2004), Belästigung und Gewalt am Arbeitsplatz (2007) und inklusive Arbeitsmärkte (2010). Eine Rahmenvereinbarung vom März 2017 über aktives Altern und einen generationenübergreifenden Ansatz wird ebenfalls auf diese Weise umgesetzt.

Entsprechend der dritten Option konnten die Sozialpartner in einigen Fällen keine Einigung erzielen. Die Verhandlungen über eine Rahmenvereinbarung zur Zeitarbeit zum Beispiel scheiterten im Mai 2001. Daher schlug die Kommission im März 2002 eine Richtlinie vor, die auf dem Konsens basierte, der zwischen den Sozialpartnern erreicht wurde, und im Jahr 2008 wurde die entsprechende Richtlinie (Richtlinie 2008/104/EG) angenommen. Ebenso schlug die Kommission 2004 eine Überarbeitung der Arbeitszeitrichtlinie (Richtlinie 2003/88/EG) vor, nachdem die Sozialpartner die Aufnahme von Verhandlungen abgelehnt hatten. Diesbezüglich konnte zwischen Parlament, Kommission und Rat im Jahr 2009 keine Einigung erzielt werden, und auch der Verhandlungsprozess der europäischen Sozialpartner musste nach einem Jahr im Dezember 2012 abgebrochen werden, weil es erhebliche Differenzen darüber gab, wie der Bereitschaftsdienst eingestuft werden sollte. Im Jahr 2013 nahm die Kommission das Überprüfungs- und Folgenabschätzungsverfahren wieder auf, führte 2015 eine öffentliche Anhörung durch, und veröffentlichte im Jahr 2017 einen Bericht über die Durchführung sowie eine Auslegungsmitteilung. Das Arbeitsprogramm der Kommission für 2017 umfasste eine nichtlegislative Initiative für die Umsetzung der Arbeitszeitrichtlinie.

C. Der dreigliedrige soziale Dialog

Seit Beginn der europäischen Integration wurde es als wichtig erachtet, wirtschaftliche und soziale Interessengruppen in die Ausarbeitung von EU-Rechtsvorschriften einzubeziehen. Der Beratende Ausschuss der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss legen davon Zeugnis ab. Seit den 1960er-Jahren wurde die Kommission von mehreren beratenden Ausschüssen unterstützt. Im Allgemeinen gehören diesen Ausschüssen Vertreter der nationalen Arbeitgeberverbände und der Gewerkschaften sowie der Regierungen der Mitgliedstaaten an. Von 1970 bis 2003 war der Ständige Ausschuss für Beschäftigungsfragen eines der wichtigsten Foren für den dreigliedrigen sozialen Dialog auf europäischer Ebene. Auf der Grundlage eines gemeinsamen Beitrags der Sozialpartner wurde der ständige Ausschuss 2003 durch den Dreigliedrigen Sozialgipfel für Wachstum und Beschäftigung ersetzt. Auf diesem Gipfel treffen hochrangige Vertreter des jeweils amtierenden EU-Ratsvorsitzes, der zwei künftigen Vorsitze, der Kommission und der Sozialpartner zusammen, um eine kontinuierliche Konsultation in wirtschaftlichen Fragen zu ermöglichen. Er findet mindestens zweimal jährlich vor den Gipfeltreffen des Europäischen Rates im Frühjahr und im Herbst statt.

Rolle des Europäischen Parlaments  

Das Parlament hält den sozialen Dialog für ein wesentliches Element in der Tradition der Mitgliedstaaten und fordert, dass ihm auf EU-Ebene eine wichtigere Rolle eingeräumt wird. Der parlamentarische Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten hat die Sozialpartner auf EU-Ebene wiederholt aufgefordert, ihren Standpunkt darzulegen. Auch hat das Parlament die Kommission oft daran erinnert, dass die EU eine kohärente Industriepolitik benötigt, in der den Sozialpartnern eine wichtige Rolle zukommen sollte. Der Vertrag von Lissabon räumt dem Parlament das Recht ein, über die Umsetzung der auf EU-Ebene abgeschlossenen Tarifverträge (Artikel 155 AEUV) ebenso unterrichtet zu werden wie über Initiativen der Kommission zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten (Artikel 156 AEUV), darunter auch Angelegenheiten in Bezug auf das Koalitionsrecht und Tarifverhandlungen.

Auf dem Höhepunkt der Wirtschaftskrise hat das Parlament in einer Entschließung darauf hingewiesen, dass der soziale Dialog für die Verwirklichung der Beschäftigungsziele der Strategie Europa 2020 unverzichtbar ist. Im Januar 2012 betonte es, dass die Empfehlungen des Jahreswachstumsberichts, deren Schwerpunkt in erster Linie auf der Haushaltskonsolidierung liegt, nicht nur die Schaffung von Arbeitsplätzen und den sozialen Wohlstand, sondern auch den sozialen Dialog behindern würden. In der Entschließung vom 13. März 2014 zu den beschäftigungs- und sozialpolitischen Aspekten der Rolle und der Tätigkeiten der Troika (Europäische Zentralbank, Kommission und Internationaler Währungsfonds) in Bezug auf die Programmländer des Euro-Währungsgebiets wird ausdrücklich hervorgehoben, dass die Sozialpartner auf nationaler Ebene eigentlich in die Konzeption der Programme einbezogen bzw. dazu angehört hätten werden müssen. In einer weiteren Entschließung vom 15. Februar 2017 zur Binnenmarkt-Governance im Rahmen des Europäischen Semesters 2017 wird gefordert, dass die Rolle der Sozialpartner in dem neuen Prozess der wirtschaftspolitischen Steuerung gestärkt wird. Seit 2014 werden die Sozialpartner zwar immer häufiger auf EU-Ebene einbezogen, jedoch ist ihre Beteiligung auf einzelstaatlicher Ebene nach wie vor uneinheitlich. Darüber hinaus sind sie der Ansicht, dass sie auf beiden Ebenen eher eine informierende als wirklich beratende Rolle einnehmen.

In seiner Entschließung vom 19. Januar 2017 zu einer europäischen Säule sozialer Rechte forderte das Parlament die Anpassung der europäischen sozialen Standards, darunter auch der Bestimmungen über die Arbeitszeit. Ebenso forderte das Parlament in seiner Entschließung vom 19. April 2018 zu dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates zu Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, konkrete Unterstützungsmaßnahmen für einen echten Dialog, der über eine bloße Konsultation hinausgeht, zu intensivieren.

 

Aoife Kennedy